Комментарии.org Комментарии Российского законодательства
style="max-height: 50vh;">
Подготовка к проведению проверки

Основные вопросы, которые решаются при подготовке к проведению проверки исполнения бюджетного законодательства:
- определение правовой базы, регулирующей бюджетные правоотношения: Бюджетный кодекс Российской Федерации (БК РФ), федеральные законы о федеральном бюджете, федеральные законы о бюджетах государственных внебюджетных фондов Российской Федерации, законы субъектов Российской Федерации о бюджетах субъектов Российской Федерации и о бюджете территориального государственного внебюджетного фонда, муниципальные правовые акты представительных органов муниципальных образований о местных бюджетах, иные федеральные законы, законы субъектов Российской Федерации и муниципальные правовые акты представительных органов муниципальных образований (ст. 2 БК РФ);
- изучение приказов, указаний Генеральной прокуратуры Российской Федерации, устанавливающих требования к проведению проверок в этой сфере правоотношений (Приказов Генерального прокурора Российской Федерации: от 7 декабря 2007 г. N 195 "Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина"; от 2 октября 2007 г. N 155 "Об организации прокурорского надзора за законностью нормативных правовых актов органов государственной власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления"; от 27 марта 2009 г. N 93 "О реализации Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля", от 17 марта 2017 г. N 172 "О некоторых вопросах организации прокурорского надзора в связи с принятием Федерального закона от 07.03.2017 N 27-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "О прокуратуре Российской Федерации");
- установление уполномоченных органов государственной власти, местного самоуправления и органов контроля (надзора), являющихся объектами надзора;
- установление круга иных лиц, чья деятельность подлежит оценке, в числе которых главные распорядители (распорядители), администраторы, получатели бюджетных средств;
- определение целей проверки;
- формулирование задач, которые необходимо решить для достижения поставленных целей <1>;
- уточнение перечня документов, подлежащих изучению;
- выработка скоординированных действий с государственными (муниципальными) органами контроля (надзора) при организации совместной проверки, в том числе привлечение к проверке специалистов в финансовой, экономической сфере, постановка вопросов, которые им надлежит разрешить.
--------------------------------
<1> Как правило, результативность проверки исполнения бюджетного законодательства обеспечивается решением следующих задач: устанавливается законность учредительных документов, организационно-распорядительных актов, изданных органом или учреждением иных правовых актов; проверяется соответствие законодательству договоров (контрактов) в отношении бюджетных средств, документов о доходах и расходах бюджетных средств; целевой характер расходования бюджетных средств; исполнение законодательства о закупках товаров, работ, услуг для государственных и муниципальных нужд; оценивается законность использования государственного или муниципального имущества, переданного органу, учреждению; проверяется правильность организации и ведения бюджетного учета, достоверность и своевременность составления отчетности, ее представления уполномоченным органам.

Кроме того, на этом этапе важно проанализировать информацию о состоянии законности в бюджетной сфере правоотношений. Необходимо ознакомиться с обращениями в прокуратуру, материалами проверок, уголовных и иных дел, сообщениями СМИ, результатами предшествующих проверок, статистическими сведениями за прошлые периоды деятельности участника правоотношений и иными сведениями о деятельности проверяемого объекта.
В соответствии с требованием Федерального закона от 9 февраля 2009 г. N 8-ФЗ "Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления" органы власти, местного самоуправления, бюджетные и другие учреждения имеют официальные сайты в сети Интернет. Поэтому целесообразно ознакомиться с размещенной на сайте информацией: изучить устав, лицензии, правовые акты, регламентирующие деятельность органа или учреждения, а также изданные им сведения о контрактах и иную информацию до проверки на месте (до истребования документов в этом органе или учреждении).
Для организации и успешного проведения плановых проверок важно изучить информацию, полученную в результате систематизации, обобщения первичной информации, анализа статистических данных и информационных отчетов уполномоченных государственных органов в области бюджетных правоотношений.
Эффективность внеплановой проверки обеспечивается правильным определением ее целей и задач исходя из содержания имеющихся сведений о правонарушении.
Проверки могут также проводиться по конкретному вопросу. В частности, проверка исполнения законодательства о противодействии коррупции в финансовой сфере, о расходовании средств по целевому назначению, законности деятельности получателей средств бюджета и пр.
Выбор объектов проверки зависит от целей проверки и от того, какие органы государственной власти, органы местного самоуправления, органы финансового контроля и организации осуществляют деятельность на поднадзорной территории.
В круг субъектов бюджетных правоотношений включаются:
а) Российская Федерация, субъекты Российской Федерации, муниципальные образования;
б) территории со специальным правовым режимом (закрытые административно-территориальные образования, особые экономические зоны);
в) представительные (законодательные) и исполнительные органы государственной власти и местного самоуправления;
г) органы денежно-кредитного регулирования, кредитные организации;
д) главные распорядители, распорядители и получатели бюджетных средств;
е) главные администраторы и администраторы доходов федерального бюджета.
Определение объектов проверки осуществляется в соответствии со ст. 6, 10, п. 2 ст. 21, ст. 22 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации" на основании изучения обращений о нарушениях, результатов анализа отчетных и статистических данных и других сведений о нарушениях (готовящихся нарушениях) законодательства, а также нарушениях прав и законных интересов участников бюджетных правоотношений.
Знание прокурором того, в каких органах государственной власти, органах местного самоуправления и организациях он сможет получить определенную информацию, способствует осуществлению результативной проверки. При этом в первую очередь характер и объем информации определяются компетенцией органа, которая установлена федеральными законами, подзаконными актами и положениями об этих органах.
Круг вопросов, которые необходимо изучить при проведении проверки исполнения бюджетного законодательства, обусловливается компетенцией объекта проверки.
Отметим, что компетенция публично-правовых образований определяется с учетом таких принципов бюджетной системы Российской Федерации, как:
- единство бюджетной системы Российской Федерации;
- разграничение доходов, расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов между бюджетами бюджетной системы Российской Федерации;
- самостоятельность бюджетов;
- равенство бюджетных прав субъектов Российской Федерации, муниципальных образований (ст. 28 БК РФ).
Бюджетные полномочия муниципальных образований (ст. 9 БК РФ) включают весь объем действий и решений для осуществления бюджетного процесса и обеспечения исполнения правового акта о бюджете:
- установление порядка составления и рассмотрения проекта решения о бюджете;
- утверждение и исполнение решения о бюджете, осуществление контроля за его исполнением и утверждение отчета об исполнении местного бюджета;
- составление и рассмотрение проекта решения о бюджете, утверждение и исполнение местного бюджета, осуществление контроля за его исполнением, составление и утверждение отчета об исполнении местного бюджета;
- установление и исполнение расходных обязательств муниципального образования;
- определение порядка предоставления межбюджетных трансфертов из местных бюджетов, предоставление межбюджетных трансфертов из местных бюджетов;
- осуществление муниципальных заимствований (также на основании ст. 64 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"), предоставление муниципальных гарантий, предоставление бюджетных кредитов, управление муниципальным долгом и управление муниципальными активами.
К бюджетным полномочиям муниципальных районов помимо указанных относятся составление отчета об исполнении консолидированного бюджета муниципального района (в соответствии со ст. 15 БК РФ бюджет муниципального района и свод бюджетов городских и сельских поселений, входящих в состав муниципального района (без учета межбюджетных трансфертов между этими бюджетами) образуют консолидированный бюджет муниципального района).
Аналогично в числе полномочий муниципальных образований Федеральный закон от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" определяет следующие: составление и рассмотрение проекта решения о бюджете, утверждение и исполнение решения о бюджете, осуществление контроля за его исполнением, составление и утверждение отчета об исполнении местного бюджета в качестве вопросов местного значения (ст. 14, 15, 16).
Отметим, что перечисленные полномочия подлежат обязательному осуществлению, так как законодательство в данном случае не указывает правомочие как возможное. В то же время обратим внимание, что в соответствии со ст. 28 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" для обсуждения проектов муниципальных правовых актов по вопросам местного значения с участием жителей муниципального образования представительным органом муниципального образования, главой муниципального образования могут проводиться публичные слушания (следовательно, и по проектам правовых актов, связанных с бюджетными правоотношениями). Однако проект местного бюджета и отчет о его исполнении необходимо выносить на публичные слушания.
В соответствии с ч. 6 ст. 52 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" проект решения о бюджете, решение о бюджете, годовой отчет о его исполнении, ежеквартальные сведения о ходе исполнения местного бюджета и о численности муниципальных служащих органов местного самоуправления, работников муниципальных учреждений с указанием фактических расходов на оплату их труда подлежат официальному опубликованию. Органы местного самоуправления поселения обеспечивают жителям поселения возможность ознакомиться с указанными документами и сведениями в случае невозможности их опубликования.
В данной сфере правоотношений необходимо уделить внимание соблюдению проверяемым органом (организацией) принципов бюджетной системы Российской Федерации, установленных ст. 28 БК РФ:
- единства бюджетной системы Российской Федерации;
- разграничения доходов, расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов между бюджетами бюджетной системы Российской Федерации;
- самостоятельности бюджетов;
- равенства бюджетных прав субъектов Российской Федерации, муниципальных образований;
- полноты отражения доходов, расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов;
- сбалансированности бюджета;
- эффективности использования бюджетных средств;
- общего (совокупного) покрытия расходов бюджетов;
- прозрачности (открытости);
- достоверности бюджета;
- адресности и целевого характера бюджетных средств;
- подведомственности расходов бюджетов;
- единства кассы.
Рассмотрим более подробно два важнейших принципа из перечисленных.
Статья 34 БК РФ раскрывает принцип эффективности использования бюджетных средств, который означает, что при составлении и исполнении бюджетов участники бюджетного процесса в рамках установленных им бюджетных полномочий должны исходить из необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств (экономности) и (или) достижения наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств (результативности). Отметим, что вопросы оценивания результативности (эффективности и экономности) расходования бюджетных средств относятся к компетенции Счетной палаты Российской Федерации и иных контрольно-счетных органов. Также определенную сложность представляет то, что критерии определения эффективности законодательно не установлены.
С учетом обстоятельств конкретной ситуации имели место рассматриваемые решения прокурора. Прокуратура Республики Дагестан предотвратила приобретение для нужд одного из муниципальных образований дорогостоящего автомобиля (2,95 млн руб.). По иску прокурора района суд обязал ответчика возместить в местный бюджет денежные средства, необоснованно затраченные на приобретение автомобиля, путем его реализации. Аналогичные нарушения бюджетного законодательства пресечены прокуратурой Волгоградской области на стадии заключения муниципального контракта (информационное письмо Генеральной прокуратуры Российской Федерации от 06.06.2013 N 73/2-16д-13 "О практике прокурорского надзора за исполнением законодательства в бюджетной сфере").
Как указывает ст. 38 БК РФ, принцип адресности и целевого характера бюджетных средств означает, что бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств доводятся до конкретных получателей бюджетных средств с указанием цели их использования.
К бюджетным ассигнованиям относятся ассигнования на перечисленные в ст. 69, 174.2 БК РФ цели:
- оказание муниципальных услуг (выполнение работ), включая ассигнования на закупки товаров, работ, услуг для обеспечения муниципальных нужд;
- социальное обеспечение населения;
- предоставление бюджетных инвестиций юридическим лицам, не являющимся муниципальными учреждениями и государственными (муниципальными) унитарными предприятиями;
- предоставление субсидий юридическим лицам (за исключением субсидий муниципальным учреждениям), индивидуальным предпринимателям, физическим лицам;
- предоставление межбюджетных трансфертов;
- предоставление платежей, взносов, безвозмездных перечислений субъектам международного права;
- обслуживание муниципального долга;
- исполнение судебных актов по искам к муниципальным образованиям о возмещении вреда, причиненного гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) органов местного самоуправления либо должностных лиц этих органов.
Нецелевое использование бюджетных средств может выражаться в использовании их на цели, не соответствующие целям получения данных средств. Цели получения и расходования должны быть установлены в правовом акте о бюджете, бюджетной росписи, уведомлении о бюджетных ассигнованиях, смете доходов и расходов либо в ином нормативном правовом акте. Нецелевое использование средств конкретного бюджета выражается в следующем:
- использование средств бюджета на цели, не предусмотренные бюджетной росписью и лимитами бюджетных обязательств на соответствующий финансовый год;
- использование средств бюджета на цели, не предусмотренные в утвержденных сметах доходов и расходов на соответствующий финансовый год;
- использование средств бюджета на цели, не предусмотренные договором предоставления бюджетного кредита или бюджетных ссуд;
- использование средств федерального бюджета, бюджета субъекта Российской Федерации, местного бюджета, полученных в виде субсидий или субвенций, на цели, не предусмотренные условиями их предоставления;
- иные формы нецелевого использования средств бюджета.
Пример. Глава Республики Бурятия удовлетворил представление прокурора, внесенное в связи с нарушениями при выделении и расходовании Правительством Республики средств резервного фонда. Обоснованием послужила правовая позиция Верховного Суда РФ, высказанная в Определении от 28.06.2006 по делу N 59-Г06-13. В частности, в нарушение принципа адресности и целевого характера бюджетных средств, при наличии возможности предусмотреть расходы заранее и отсутствии фактора непредвиденности средства резервного фонда выделены на организацию и проведение концерта и фейерверки в рамках празднования 90-летия Республики Бурятия, на опубликование региональных нормативных правовых актов. Кроме этого, бюджету одного из районов из резервного фонда выделено 14,9 млн руб. на реконструкцию плавательного бассейна, тогда как финансирование реконструкции бассейна было предусмотрено в республиканском бюджете в составе ассигнований на реализацию целевой программы (информационное письмо Генеральной прокуратуры Российской Федерации от 11.11.2013 N 39-86-2013 "О положительном опыте прокуратуры Республики Бурятия").
В связи с тем что необходимо оценивать законность предоставления субвенций и субсидий, остановимся на межбюджетных трансфертах, которые могут предоставляться в виде дотаций, субсидий, субвенций. Статья 6 БК РФ определяет, что дотации - межбюджетные трансферты, предоставляемые на безвозмездной и безвозвратной основе без установления направлений их использования; указанная норма не определяет понятия "субсидии", "субвенции", поэтому уместно обратиться к иным нормам Кодекса и положениям Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".
Термин "субвенции" раскрывается следующим образом. Под субвенциями местным бюджетам из бюджета субъекта Российской Федерации понимаются межбюджетные трансферты, предоставляемые местным бюджетам в целях финансового обеспечения расходных обязательств муниципальных образований, возникающих при выполнении государственных полномочий Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, переданных для осуществления органам местного самоуправления в установленном порядке (п. 1 ст. 140 БК РФ).
Аналогичным образом в силу ч. 5 ст. 19 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" финансовое обеспечение отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления, осуществляется только за счет предоставляемых местным бюджетам субвенций из соответствующих бюджетов.
Для определения термина "субсидии" обратимся к ст. 142 БК РФ: субсидии перечисляются из бюджетов городских, сельских поселений в бюджеты муниципальных районов на решение вопросов местного значения межмуниципального характера; субсидии перечисляются в бюджеты субъектов Российской Федерации для формирования региональных фондов финансовой поддержки поселений (внутригородских районов) и региональных фондов финансовой поддержки муниципальных районов (городских округов, городских округов с внутригородским делением).
Также ч. 1 ст. 63.1 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" предусматривает, что в целях софинансирования расходных обязательств, возникающих при выполнении полномочий органов местного самоуправления по вопросам местного значения, из бюджета субъекта Российской Федерации предоставляются субсидии местным бюджетам.
На основании ст. 15 БК РФ в решении о бюджете в соответствии с бюджетной классификацией Российской Федерации раздельно предусматриваются средства, направляемые на исполнение расходных обязательств муниципальных образований, возникающих в связи с осуществлением органами местного самоуправления полномочий по вопросам местного значения, и расходных обязательств муниципальных образований, исполняемых за счет субвенций из других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации для осуществления отдельных государственных полномочий.
Федеральный уровень органов контроля представлен Счетной палатой Российской Федерации, Главным контрольным управлением Администрации Президента Российской Федерации, федеральными органами государственной власти (Министерство финансов Российской Федерации, иные органы исполнительной власти) и др. К числу органов контроля в регионах следует отнести территориальные органы федеральных органов власти (управления Федерального казначейства, инспекции Федеральной налоговой службы), а также созданные органами государственной власти субъектов Российской Федерации (органами местного самоуправления) контрольно-счетные органы, финансовые органы и др. Каждый из этих органов наделен компетенцией и полномочиями, которые необходимо учитывать при проведении проверок.
 Скачать
правое меню
Реклама:

Счетчики:
На правах рекламы:
Copyright 2007 - 2019 гг. Комментарии.ORG. All rights reserved.
При использовании материалов сайта активная гипер ссылка  обязательна!