3.1. Международно-правовой режим арктических пространств
Международные арктические проливы
Берингов пролив - единственный судоходный путь из Северного Ледовитого океана в Тихий (и обратно), международное значение которого соответствует требованиям КМП-82.
Пролив представляет собой район потенциально интенсивного судоходства с учетом развития СМП <1> и СЗП <2> как международных транспортных магистралей.
--------------------------------
<1> Северный морской путь.
<2> Северо-западный проход, известный в иностранной специальной литературе как "North-West Passage".
Впервые проливом удалось пройти русскому мореплавателю Семену Дежневу в 1648 г., однако формальное право первооткрытия принадлежит В. Берингу <1>, который во время Камчатской экспедиции (1728 г.) вышел через него в Чукотское море.
--------------------------------
<1> Витус Беринг (1681 - 1741 гг.), датчанин по происхождению (Vitus Jonassen Bering), офицер российского флота.
В географическом плане пролив сформирован материковыми частями полуострова Чукотка (РФ) и побережьем Аляски (США). Примерно в 22,3 м. милях к западу от Чукотки расположен российский остров Ратманова <1>, в 2,4 м. милях от него находится американский остров Крузенштерна <2>, от которого до американского побережья примерно 23,6 м. миль. Таким образом, пролив Беринга на самом деле представляет собой не один, а три пролива, которые можно представить "Восточным" (от мыса Пээк на Чукотке до мыса Всадник на острове Ратманова); "Центральным" (между островами Большой и Малый Диомид) и "Западным" (между побережьем Малого Диомида и мысом Принца Уэльского) проходами <3>. Иными словами, то, что принято определять географическим названием "пролив Беринга", в навигационном отношении представляет собой три прохода, причем проход, образуемый материковой частью РФ и островом Ратманова, столь же удобен в навигационном отношении, что и проход, расположенный по отношению к нему, мористее - между материковой частью Аляски и островом Крузенштерна (и, соответственно, наоборот) <4>.
--------------------------------
<1> Остров (чукчи называют именем "Имэлин", инуитское название - Imaqliq) входит в группу островов Диомида и известен также как Большой Диомид.
<2> Остров Крузенштерна (эскимосское название "Ингалик" или Игналук), входит в группу Островов Диомида и известен также как Малый Диомид.
<3> Здесь использован термин "проход", под которым следует понимать одну из проливных узкостей, не имеющих географического названия.
<4> В западной части в 12 м. милях к юго-востоку от Малого Диомида расположена скала Фэирвэй (Fairway Rock), которая формирует южную часть "Западного" прохода, однако ее наличие не оказывает существенного влияния на навигационную сложность прохода в американской части проливной зоны и сами пространства, на наш взгляд, не формируют "четвертого" пролива.
Проливные зоны представляют собой международные морские коридоры, ведущие из одной части открытого моря и исключительной экономической зоны в другие, и, хотя на указанные водные пространства и распространяется суверенитет и юрисдикция РФ и США, на них распространяются также нормы международного права, включая положения частей II и III Конвенции ООН по морскому праву 1982 г. <1>.
--------------------------------
<1> Часть II "Территориальное море и прилежащая зона", часть III "Проливы, используемые для международного судоходства" КМП-82.
На экспертном уровне, рассуждая о правовом режиме проливов, большинство авторов склонны утверждать, что проливы относятся к международным водным путям, к которым применимы правила "транзитного прохода" в контексте положений статьи 38 Конвенции ООН по морскому праву 1982 г.
КМП-82 среди прочего также допускает, что РФ и США могут принимать законы и правила, относящиеся к проходу, включая вопросы:
a) безопасности судоходства и регулирования движения судов;
b) защиты навигационных средств и оборудования, а также других сооружений или установок;
c) защиты кабелей и трубопроводов;
d) сохранения живых ресурсов моря;
e) предотвращения нарушения рыболовных законов и правил прибрежного государства;
f) сохранения окружающей среды прибрежного государства и предотвращения, сокращения и сохранения под контролем ее загрязнения;
g) морских научных исследований и гидрографических съемок;
h) предотвращения нарушения таможенных, фискальных, иммиграционных или санитарных законов и правил прибрежного государства <1>.
--------------------------------
<1> Статья 21 КМП-82.
Немаловажными являются обстоятельства, что оба прибрежных государства также могут с учетом безопасности судоходства и в соответствии с нормами международного права потребовать от иностранных судов, осуществляющих право прохода через его территориальное море, пользоваться установленными морскими коридорами и схемами разделения движения судов, что является безусловным условием для прохода танкеров, судов с ядерными двигателями и судов, перевозящих ядерные и другие опасные или ядовитые по своей природе вещества или материалы <1>.
--------------------------------
<1> Статья 22 КМП-82.
Россия и США могут принимать в проливных зонах, которые включаются в территориальные воды, меры, необходимые для недопущения прохода, не являющегося мирным, временно приостанавливать в определенных районах своего территориального моря осуществление права мирного прохода иностранных судов, если такое приостановление существенно важно для охраны его безопасности, включая проведение учений с использованием оружия. И хотя это положение КМП-82 мы найдем в разделе 3, имеющем отношение к мирному проходу в территориальном море <1>, оба государства будут вынуждены на практике прибегнуть к упомянутым (и, возможно, иным, более жестким) мерам с ростом использования проливов военными кораблями и летательными аппаратами.
--------------------------------
<1> Статья 25 КМП-82.
Как известно, с мая 1994 г. Международный кодекс по управлению безопасностью (МКУБ), принятый на основе Резолюции IMO A.741(18), является юридически обязательным и составляет дополнения в главу IX Конвенции COJIAC. Задачи судовладельца, применительно к обеспечению безопасности, сформулированные в МКУБ, вполне конкретны - судовладелец должен разработать, задействовать и поддерживать систему управления безопасностью, установить процедуры передачи сообщений об авариях и случаях несоблюдения положений Кодекса; процедуры подготовки к аварийным ситуациям и действий в аварийных ситуациях; процедуры проведения внутренних аудиторских проверок и процедуры пересмотра управления... осуществлять контроль за соблюдением норм безопасности и предотвращения загрязнения, связанных с эксплуатацией судна, и проч.
На практике комплекс обеспечения безопасности "на борту" успешно решается путем должной подготовки экипажа и технической оснащенности судов, использования высокоточных систем навигации, надежной радиосвязи с передачей информации по протоколам систем судовых сообщений. Однако, кроме оснащенности и должной организации использования судовых средств, система безопасности судоходства строится на основе технического мониторинга за движением судов с помощью береговых радаров, видеооборудования, космических средств контроля широкого использования компьютеров на стадии сбора, передачи, хранения и обмена информацией баз данных центров мониторинга и проч.
Но какие бы современные технические средства контроля за движением судов ни устанавливались, ее ключевыми элементами выступают как минимум два фактора - профессионально подготовленная бригада операторов поста(-ов) контроля и возможность использования спасательного отряда, имеющего места базирования, позволяющие реагировать на угрозы в минимальный срок. Можно подготовить специалистов и даже найти стимулы их работы в Чукотском прибрежном районе, но проблемой останется портовая инфраструктура.
Ближайший порт у северного входа в проливы со стороны РФ - порт Уэлен, который в силу оснащения и портпунктом назвать нельзя. Другой порт вдоль побережья - порт Провидения, прекратил свое существование как самостоятельная единица в 2014 г., в сравнении с другими, ближайшими к проливной зоне портами (Агадырь и Беренговский), по-видимому, мог бы в большей мере соответствовать опорному пункту обеспечения безопасности судоходства в проливной зоне со стороны побережья РФ.
Применительно к "берегу" важнейшим звеном в системе обеспечения безопасности мореплавания в проливной зоне могли бы стать береговые системы управления движением судов (СУДС) <1>, которые могут осуществлять:
--------------------------------
<1> Система управления движения судов, предусмотренная в соответствии с Резолюцией ИМО A.857(20). (Руководство по СУДС) и Наставлением МАМС по СУДС ("NAVGUIDE"). Данная Резолюция IMO, а также Резолюция A.578(14)(20), принятые соответственно 17 ноября 1997 г. и 20 ноября 1985 г., явились официальным признанием СУДС как важнейшего инструмента обеспечения безопасности судоходства, одобренного международным сообществом. Руководство определяет СУДС как организацию, "созданную компетентными властями, предназначенную для повышения уровня безопасности и эффективности судоходства, а также защиты окружающей среды".
(1) обнаружение судов на подходах к зоне действия, установление связи с ними, получение необходимого перечня данных о каждом судне, регистрация этих данных;
(2) регулирование движения судов, контроля за соблюдением установленных путей, скоростей и дистанций между судами, навигационной и другой информации для обеспечения движения судов;
(3) выдачу информации судам для предотвращения аварийных ситуаций и о наличии факторов, влияющих на безопасность плавания судов, а также координацию действий в аварийных ситуациях;
(4) выдачу обязательных для выполнения судами указаний, касающихся очередности движения; маршрута и скорости движения; места стоянки;
(5) наведение в районы бедствия и аварий береговых спасательных средств и оказание содействия аварийно-спасательным, буксировочным, дноуглубительным и другим специальным работам в зоне действия и иные действия.
Вместе с тем применительно к проливной зоне мы вынуждены констатировать практическую невозможность в настоящее время применения СУДС, чему препятствуют как минимум три обстоятельства:
- затратность оборудования такой системы на подходах и побережье Берингова моря, поскольку она должна соответствовать нормам высшей категории <1>;
--------------------------------
<1> По уровню сложности в зависимости от требуемой точности, объема выполняемых функций, навигационных и гидрометеорологических условий, судооборота в зоне действия СУДС последние подразделяются на 4 категории: высшая категория - региональные СУДС, оборудованные высокоточными специализированными техническими средствами наблюдения, обслуживающие обширные акватории, которые включают в себя, как правило, несколько портов с подходами, проливами, системами разделения движения судов, каналами, фарватерами; I категория - сложные автоматизированные СУДС, оборудованные специальными высокоточными техническими средствами наблюдения с компьютерной обработкой информации и связи, обслуживающие, как правило, подходы и акватории крупных портов и каналы; II категория - СУДС, оборудованные специализированными БРЛС, близкими по характеристикам к судовым радиолокаторам с обработкой информации на уровне систем автоматической радиолокационной прокладки (САРП) и с отображением элементов электронной карты; III категория - упрощенные СУДС (или посты регулирования движения), оборудованные упрощенными БРЛС на базе судовых радиолокаторов.
- неразвитость портовой инфраструктуры и малонаселенность побережья и тем более отсутствие квалифицированных кадров <1>;
--------------------------------
<1> Штат СУДС комплектуется операторами и инженерно-техническим персоналом в зависимости от категории системы. Операторы, осуществляющие функции по управлению движения судов, должны пройти тренажерную подготовку в соответствии с действующим положением, касающимся тренажерной подготовки судоводителей, радиоспециалистов и операторов СУДС.
- отсутствие координации действий государственных администраций и разноуровневого порядка регламентации <1>.
--------------------------------
<1> На уровне федерального закона в РФ порядок установки СУДС не определен, а организация использования осуществляется на основе ведомственных инструкций и портовых правил. В США порядок установки и эксплуатации СУДС определен законом.
Правовой режим проливов никогда не являлся предметом серьезных споров, специальные правила мореплавания в припроливных пространств практически отсутствуют, что объективно было связано с низким уровнем судопроходов. Случись судопотоку увеличиться, а именно это все и ожидают в ближайшее время, безопасность мореплавания в проливах и правила по обеспечению навигационной и экологической безопасности (а это максимально чувствительные к экологическим нарушениям акватории) станут ключевыми проблемами для припроливных государств. Можно отложить дорогостоящие решения (такие, например, как установка системы контроля движения судов) и ждать, пока судопоток достигнет опасных значений, а можно уже сейчас подумать о том, какие следует принять меры, которые могут заранее снизить предполагаемые угрозы, включая совместные правила плавания, установку зон разделения движения судов, определение районов морских заповедников и организационно-правовых средств демпфирования опасных ситуаций.
