Глава 4. ПРАВОВАЯ АНТРОПОЛОГИЯ КОРЕННЫХ НАРОДОВ,
ПРОЖИВАЮЩИХ В ПРИПОЛЯРНЫХ РАЙОНАХ
Сухопутная Арктика - малообитаемый регион с суровым климатом, населенный крайне неравномерно коренными народами, которые распределены на территориях традиционного расселения своих предков, продолжают сохранять традиционный образ жизни, хозяйствование и промыслы.
Из примерно четырех миллионов человек, населяющих Арктику, примерно 10% являются представителями коренных народов, и эта доля сильно варьируется по Арктике. Например, инуиты составляют около 85% населения канадской провинции Нунавут <1>, подавляющее большинство гренландцев являются представителями коренных народов, в то время как, например, в Ханты-Мансийском автономном округе РФ коренные народы составляют менее 2% населения <2>.
--------------------------------
<1> Нунавут - наименее населенная из провинций и территорий Канады.
<2> Gail Fondahl, Viktoriya Filippova, and Liza Mack. Indigenous Peoples in the New Arctic. Springer International Publishing Switzerland 2015.
Коренные народы Севера населяют территории вдоль побережья Северного и Тихого океанов, от северо-западных границ России (кольские саамы) до северо-восточных границ (чукчи, коряки). Они выделяются в особую группу, так как их культура в наименьшей степени способна адаптироваться к требованиям современной цивилизации. Именно коренные народы испытывают наиболее сильный шок от ее воздействия. Поэтому политика в отношении малочисленных народов Севера сталкивается с непростой дилеммой: или сохранять образ жизни малых народов в традиционном для них виде, или стимулировать включение малых этносов в систему доминирующей культуры человека <1>. Живя в сверхэкстремальных условиях, имея специфическую культуру, малочисленные народы нуждаются в правовой системе адаптации к условиям промышленной разработки ресурсов Арктики.
--------------------------------
<1> В Российской Федерации проживает 40 коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока, общая численность которых составляет около 244 тысячи человек. К ним относятся алеуты, долганы, коряки, манси, нанайцы, ненцы, саамы, селькупы, ханты, чукчи, эвенки, эскимосы и другие. Также на Севере проживают коренные народности, не относящиеся к малочисленным, - это коми и якуты, численность которых превышает 400 тысяч человек. В Канаде к коренным народам относятся индейцы, инуиты и метисы. Всего здесь живет более 600 индейских племен. В американском штате Аляска проживает около 88 тысяч коренных жителей - индейцы (атабаски, хайда, тлинкиты, симшиане), эскимосы и алеуты, что составляет около 16% всего населения Аляски. URL: http://www.arctic-info.ru/encyclopedia/indigenous-peoples/.
К сожалению, не так много международно-правовых актов, имеющих непосредственное отношение к защите интересов коренных народов Арктики. В указанном контексте можно сослаться на положения Всеобщей декларации прав человека, Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах, Международного пакта о гражданских и политических правах и на международные акты о предотвращении дискриминации.
В 1957 г. была принята Конвенция "О коренном и другом населении, ведущем племенной образ жизни". Практика свидетельствует, что изменения, имевшие место в международном праве за период после 1957 года, а также изменения в положении коренных народов и народов, ведущих племенной образ жизни, в том числе и на крайнем Севере, вызвали необходимость принятия новых международных норм по данному вопросу в целях ликвидации ориентации на ассимиляцию, содержащейся в ранее действовавших нормах.
Статья 8 Конвенция "О коренных народах и народах, ведущих племенной образ жизни в независимых странах" 1989 г. <1> указывает на то, что при применении к соответствующим народам национальных законов должным образом должны учитываться их обычаи или обычное право. Указанные народы имеют право сохранять собственные обычаи и институты, если они не противоречат основным правам, определенным национальной правовой системой, и международно признанным правам человека <2>.
--------------------------------
<1> Конвенция "О коренных народах и народах, ведущих племенной образ жизни в независимых странах. Рекомендации, принятые Международной конференцией труда, 1957 - 1990 годы. Международное бюро труда, Женева, 1991 год. Том 2.
<2> Статья 8 (2) Конвенции 1989 г.
Из декларативных источников можно сослаться на Декларацию ООН 2007 г. "О правах коренных народов" <1>, которая устанавливает всеобщие рамки минимальных стандартов с целью выживания, уважения достоинства, благосостояния и соблюдения прав коренных народов во всем мире. Декларация затрагивает как индивидуальные, так и коллективные права; культурные права и идентичность; право на образование, здоровье, трудоустройство, язык и другие права. Она запрещает дискриминацию в отношении коренных народов и поощряет их полноценное и эффективное участие во всех делах, касающихся их. Она также закрепляет их право оставаться отличными от других и определять свои собственные приоритеты в экономической, социальной и культурной сферах.
--------------------------------
<1> A/C.3/61/L.18/Rev.1.
В 1999 г. в РФ был принят Закон "О гарантиях прав коренных малочисленных народов РФ" <1>, которым детерминировано понятие "коренные малочисленные народы" <2>; установлено, что правительство издает единый перечень указанных народов и детерминирует понятие "традиционный образ жизни", под которым понимается исторически сложившийся способ жизнеобеспечения малочисленных народов, основанный на историческом опыте их предков в области природопользования, самобытной социальной организации проживания, самобытной культуры, сохранения обычаев и верований <3>.
--------------------------------
<1> В редакции от 13.07.2015 N 256-ФЗ.
<2> "Коренные малочисленные народы" - народы, проживающие на территориях традиционного расселения своих предков, сохраняющие традиционные образ жизни, хозяйствование и промыслы, насчитывающие в РФ менее 50 тысяч человек и осознающие себя самостоятельными этническими общностями (статья 1) N 82-ФЗ.
<3> Статья 1 (2) N 82-ФЗ.
Географическая граница применения закона не установлена. Указано, что его действие распространяется на лиц, относящихся к малочисленным народам, постоянно проживающих в местах традиционного проживания и традиционной хозяйственной деятельности, и что понимать под последними остается за нормативными рамками.
Федеральные власти в целях защиты исконной среды обитания, традиционных образа жизни, хозяйствования и промыслов малочисленных народов имеют право (заметим, не обязаны) принимать:
(1) федеральные законы и иные нормативные правовые акты Российской Федерации о защите исконной среды обитания, традиционных образа жизни, хозяйствования и промыслов малочисленных народов;
(2) федеральные программы социально-экономического и культурного развития малочисленных народов, развития, сохранения и возрождения их языков, защиты их исконной среды обитания, традиционных образа жизни, хозяйствования, использования и охраны земель и других природных ресурсов.
Пожалуй, наиболее эффективный элемент регулирования с точки зрения защиты интересов коренных малочисленных народов должен заключаться в обязательствах, содержащих недвусмысленные формулировки, однако, к сожалению, Закон "не справился" с данным условием. В Законе указано, что Правительство РФ не должно, а "может решать" вопросы возмещения убытков, причиненных им в результате нанесения ущерба исконной среде обитания малочисленных народов деятельностью организаций, находящихся в федеральной собственности.
Более жестким в смысле обязанностей государства перед коренными народами представляется законодательство Норвегии. Так, Закон 2005 г. <1> заложил основы защиты коренного населения от угрозы использования земель традиционного поселения и ведения оленеводства, охоты, рыболовства за счет предоставления участия представителей коренных народов в управлении и принятии решений по использованию земель, находящихся в государственной собственности.
--------------------------------
<1> Finnmark Art 2005.
Норвежский Закон "О полезных ископаемых" 2009 г. указывает на то, что он должен применяться в соответствии с нормами международного права и и учетом соблюдения интересов коренных народов и меньшинств (S.6). В случае возникновения конфликта между интересами добывающей промышленности и интересами коренных народов, желающих сохранить свой традиционный образ жизни, они разрешаются путем общественной экспертизы и учета интересов последних, но с сохранением правовой защиты держателей прав собственности на землю, будь то частные лица или государство Норвегия <1>.
--------------------------------
<1> 2009 Norwegian Mineral Act. P. 7. Para. 1.
Работу по защите коренного населения также осуществляют и международные организации <1>, среди которых первой следует назвать Арктический совет. За 2008 - 2013 годы принято 9 национальных арктических стратегий различного уровня, в которых обозначена необходимость охраны интересов коренных народов, развития системы подготовки кадров и международного научно-образовательного сотрудничества в Арктическом регионе.
--------------------------------
<1> Принято достаточное количество международных проектов (NPA-Arctic, NORDEP, INRIPP).
Россия не отстает от этой работы, принимаются программы развития, утверждаются стратегии, учреждаются общественные организации <1>, хотя многое из декларативного должно быть переведено в нормативное <2>. "Десятилетиями шаг за шагом Россия укрепляла, наращивала свое присутствие, свои позиции в Арктике, и наша задача - не только в полной мере их восстановить, но и качественно усилить. Этот вектор в государственной политике, в нашем стратегическом планировании нужно четко, последовательно выдерживать... одновременно активно наращиваем свое информационное, научное, гуманитарное присутствие в Арктике" <3>.
--------------------------------
<1> В 1990 г. в РФ была создана "Ассоциация коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации" (АКМНСС И ДВ РФ). Основной задачей этой общественной организации является защита прав человека и отстаивание интересов малочисленных народов Севера. В частности, обеспечение их прав по защите исконной среды обитания и традиционного образа жизни. Также Ассоциация оказывает помощь в решении социальных и экономических проблем, в вопросах охраны окружающей среды, культурного развития и образования, является полномочным представителем этих народов на международном и федеральном уровнях.
<2> 21 апреля 2014 г. была принята Государственная программа "Социально-экономического развития Арктической зоны Российской Федерации" на период до 2020 года, один из основных вызовов - отставание кадрового обеспечения от потребностей социально-экономического развития региона; утверждены Основы государственной политики Российской Федерации в Арктике на период до 2020 года и дальнейшую перспективу; принята Стратегия развития АЗ РФ до 2020 г.
<3> Из выступления Президента Российской Федерации В.В. Путина на встрече с сотрудниками МИД России 11 февраля 2013 г.
