8.2. Правовое регулирование полярного рыболовства
В зависимости от полюса рыболовство в полярных широтах имеет разный уровень регламентации и международного сотрудничества.
Режим рыболовства в районах, отнесенных к Антарктике, можно признать вполне сложившимся. Здесь правовое регулирование рыболовства осуществляется на основании Договора об Антарктике 1959 г., а также на основе положений Конвенции о сохранении морских живых ресурсов Антарктики 1980 г. <1>.
--------------------------------
<1> С учетом Конвенции о сохранении тюленей Антарктики 1972 г. и Конвенции по регулированию освоения минеральных ресурсов Антарктики 1988 г.
Гораздо более сложной представляется проблема регулирования рыболовства в Арктике. И не просто в Арктике, а в центральной ее части, в анклаве, который гипотетически можно очертить в Северном Ледовитом океане после детерминации внешнего предела ИЭЗ приарктических государств, т.е. в терминологии КМП-82 - в открытом море, где лов в основном может быть только подледным.
Исходя из имеющейся научной информации, промышленное рыболовство в районе открытого моря центральной части Северного Ледовитого океана в ближайшем будущем маловероятно, поэтому, по мнению некоторых экспертов, в настоящее время отсутствует необходимость в учреждении дополнительной региональной рыбохозяйственной организации по управлению рыболовством в этом районе <1>.
--------------------------------
<1> URL: http://www.рыбныймурман.рф/2017/01/19/rasshirenie-zony-rybolovstva-v-arktike-poka-maloveroyatno/.
Известно, что в 2011 г. российские рыбаки выловили в арктических морях более 40 тыс. тонн трески, пикши, сайки полярной, а также осетров. Эти виды добыты в пределах экономической зоны РФ, - в устьях Енисея, Лены, Оби, в Карском море и море Лаптевых <1>.
--------------------------------
<1> URL: http://pro-arctic.ru/07/07/2015/resources/17289.
Статистка рыболовства за пределами ИЭЗ как в российских, так и зарубежных источниках практически отсутствует, однако, как отмечают эксперты, границы традиционных зон вылова смещаются и если десять лет назад промысел трески практически заканчивался на 78-м градусе СШ, то за последние годы его граница сдвинулась далеко на север за Шпицберген. В августе треска, палтус и мойва "уходят" уже вплоть до 82-го градуса СШ, возможно и севернее <1>. Специалисты-ихтиологи полагают, что свободно мигрировать собственно в Северный Ледовитый океан могут только виды, свободно перемещающиеся в арктических водных массах на протяжении всей жизни или какой-то ее части, - например, мойва и морской окунь.
--------------------------------
<1> Ряд норвежских ученых полагают, что мойва, сельдь и морской окунь могут мигрировать в Северном Ледовитом океане в поисках пищи, поскольку это пелагические виды, свободно перемещающиеся в водной толще. Если рыба мигрирует в международные воды, считают они, ситуация меняется, поскольку к ней могут проявить интерес новые международные игроки, не располагающие доступом к подобным ресурсам в других местах // Лоэнг Х., Йосетер Х., Ингвальдсен Р. Северный Ледовитый - без рыбного промысла? URL: mvestnik.ru.
Тем не менее вопрос защиты рыбопромысловых запасов в полярных водах Арктики настолько важен, что межгосударственные договоренности вполне могли бы упредить негативно развивающиеся события, как это уже произошло, например, с минтаем в Беринговом море. Напомним, что Конвенция "О сохранении ресурсов минтая и управлении ими в центральной части Берингова моря" была подписана в 1994 г. <1>, однако конвенционное требование о запрете добычи минтая, до тех пор пока не будут выполнены требования сохранения ресурса, явно запоздало и к моменту подписания соглашения урон уже был нанесен <2>.
--------------------------------
<1> Россией, Соединенными Штатами, Японией, Южной Кореей, Польшей и Китаем.
<2> Bailey K.M. An empty donut hole: the great collapse of a North American fishery. Ecol. Soc., 16 (2) (2011), p. 28. URL: http://www.ecologyandsociety.org/vol16/iss2/art28/.
Пожалуй, наиболее активно проблемы рыболовства в центральной части Арктики обсуждаются в рамках Арктического совета. Как уже отмечалось, основы международного сотрудничества в Арктике заложены в Илулиссатской декларации, принятой 29 мая 2008 г. В ней отмечается, что пять прибрежных арктических стран должны играть ведущую роль в охране морской среды и ее ресурсов. Следует также упомянуть принятую 16 июля 2015 г. Декларацию о предотвращении нерегулируемого промысла в открытых морских районах центральной части Северного Ледовитого океана, которая предполагала инициацию переговорного процесса по выработке будущих юридически обязательных договоренностей с участием государств, заинтересованных в сохранении морских живых ресурсов арктического региона <1>.
--------------------------------
<1> В декабре 2016 г. и в марте 2017 гг. состоялись очередные встречи по вопросу предотвращения нерегулируемого промысла в центральной части Северного Ледовитого океана.
Компетентная в области рыболовства FAO особых усилий в области учреждения организации по управлению морскими промысловыми ресурсами в Арктике пока не предпринимает, однако определила географические границы Арктического района рыболовства (показан на рис. 26), присвоив ему номер 18 <1>.
--------------------------------
<1> В него включены воды, ограниченные линией, начинающейся от географического Северного полюса вдоль меридиана 68°30' восточной долготы; оттуда вдоль восточного побережья северного острова архипелага Новая Земля; оттуда через западный вход в пролив Маточкин Шар... далее в восточном направлении вдоль побережья Вайгач; через пролив Югорский Шар, далее в восточном направлении вдоль побережья РФ до мыса Дежнева; через Берингов пролив в восточном направлении до мыса Принца Уэльского; оттуда в северном и восточном направлении вдоль материкового побережья США и Канады к долготе 64°30' з.д.; далее в северном направлении до широты 61°00'; далее в западном направлении до 65°00' з.д.; далее по прямой линии до точки на восточном побережье острова Баффин (Baffin Island), Восточный Блафф (East Bluff); оттуда в северном направлении вдоль побережья острова Баффин, остров Байлот, остров Девон и Элсмир и после восьмидесятилетия меридиана западной долготы в водах между этими островами до параллели 78°10' с.ш. оттуда в северном и восточном направлении вдоль материкового побережья Гренландии к сороковой меридиана западной долготы; оттуда в северном направлении до географического Северного полюса.
Рис. 26. Арктический район рыболовства ФАО <1>
--------------------------------
<1> Район N 18, установленный ФАО. URL: http://www.fao.org/fishery/area/Area18/en0.
Российская Федерация не имеет соглашений по управлению рыболовством в центральной части Северного Ледовитого океана. Россия является участником Комиссии по рыболовству в северо-восточной части Атлантического океана (НЕАФК), которая лишь незначительно "касается" 18-го района ФАО <1>.
--------------------------------
<1> 8% от общей площади Северного Ледовитого океана.
Законодательство РФ не регламентирует эксплуатацию живых ресурсов за пределами ИЭЗ в Арктике. Общие положения режима использования живых морских ресурсов определены в Федеральных законах: об исключительной экономической зоне 1998 г., о внутренних морских водах, территориальном море и прилежащей зоне 1998 г., о континентальном шельфе 1995 г. Основные принципы арктической политики в области рыболовства обозначены: в Морской доктрине РФ на период до 2020 г., Основах государственной политики РФ в Арктике на период до 2020 г. и дальнейшую перспективу, Стратегии развития Арктической зоны РФ и обеспечения национальной безопасности на период до 2020 г.
Российская морская доктрина содержит раздел "Арктическое региональное направление", предусматривающий создание условий для деятельности российского флота (в том числе рыбопромыслового) в Баренцевом, Белом и в арктических морях. В Основах государственной политики РФ в Арктике на период до 2020 г. в числе стратегических приоритетов упоминается необходимость освоения водных биоресурсов в арктических условиях, в том числе в покрытых льдом районах. Стратегия развития Арктической зоны РФ и обеспечения национальной безопасности на период до 2020 г. предусматривает меры по сохранению и развитию ресурсного потенциала рыбного хозяйства и реализации мероприятий по техническому перевооружению и вводу в эксплуатацию новых мощностей по глубокой переработке водных биоресурсов и развитию морских биотехнологий. Вместе с тем ни один из вышеперечисленных документов не затрагивает вопросов промысла водных биоресурсов в анклаве Северного Ледовитого океана.
Проблема международно-правового управления рыболовством в центральной части Северного Ледовитого океана в течение ряда лет обсуждается на сессиях российско-американского Межправительственного консультативного комитета по рыбному хозяйству (МКК). На 23-й сессии МКК в 2012 г. стороны обсудили предложенный США проект соглашения, однако согласились отложить коммерческий промысел в открытой части Северного Ледовитого океана, пока не будет соответствующего научного понимания, каким образом осуществлять там промысел, и пока не будет установлен многосторонний механизм такого управления. В октябре 2011 г. США распространил проект Соглашения о рыболовстве в открытом море в центральной части Северного Ледовитого океана, предложив в качестве обязательств сторон разрешительный национальный характер промысла в соответствии с принципами, установленными перспективной региональной организации управления. Статья 5 проекта так и не дала ясный ответ на порядок доступа судов неарктических стран в районы промысла, что на наш взгляд является одной из ключевых проблем управления рыболовством в арктических водах вне национальной юрисдикции.
Наиболее активным государством, выступающим за создание международно-правового режима рыболовства в анклаве Северного Ледовитого океана, являются Соединенные Штаты Америки.
Усилия США по интернационализации рыбопромысловой деятельности в центральной части Северного Ледовитого океана могут привести к доступу в эти районы флотилий неарктических стран к большой нагрузке на экосистему.
В отсутствие необходимых научных знаний и мониторинга даже сравнительно небольшой коммерческий промысел может привести к непреднамеренному перелову добываемых видов и подорвать экономическую целостность экосистемы. Это обстоятельство может иметь важные негативные последствия для населения Арктики, ее коренных жителей, которым для обеспечения их жизненных нужд необходимы различные морские биологические ресурсы: рыба, морские млекопитающие и морские птицы.
Любые предложения по нормативному оформлению управления рыболовством в центральной части Северного Ледовитого океана требует осуществления научных исследований, мониторинга анализа отчетности, разработки обоснованной системы доступа к ресурсам и принятия системы принуждения к выполнению обязательств.
