Статья 8. Права лиц, в отношении которых проводится индивидуальная профилактическая работа
Комментарий к статье 8
1. Применение мер индивидуального профилактического воздействия в отношении несовершеннолетних, их родителей или иных законных представителей в контексте положений комментируемого Закона часто связано с ограничением прав и свобод человека и гражданина, применением принудительных мер воздействия. Поэтому отдельное внимание законодатель уделяет вопросам соблюдения прав лиц, в отношении которых проводится индивидуальная профилактическая работа.
Пункт 1 комментируемой статьи ориентирует правоприменителя на обеспечение прав и свобод несовершеннолетних, их родителей или иных законных представителей, которые закреплены нормами отечественного и международного права.
1.1. Конституция устанавливает широкий перечень прав и свобод человека и гражданина, гарантий их реализации, в том числе согласно общепризнанным принципам и нормам международного права. Назовем те из них, которые имеют наибольшее значение в контексте комментируемого Закона:
- равенство всех перед законом и судом (ст. 19);
- право на свободу и личную неприкосновенность (ст. 22);
- право на неприкосновенность частной жизни, личную и семейную тайну, защиту своей чести и доброго имени; право на тайну переписки, телефонных переговоров, почтовых, телеграфных и иных сообщений (ст. 23);
- право обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления (ст. 33);
- гарантии социального обеспечения по возрасту, в случае болезни, инвалидности, потери кормильца, для воспитания детей и в иных случаях, установленных законом (ст. 39);
- право на охрану здоровья и медицинскую помощь (ст. 41);
- право на образование (ст. 43);
- гарантии судебной защиты прав и свобод человека и гражданина (ст. 46);
- право на получение квалифицированной юридической помощи, а в случаях, предусмотренных законом, оказание ее бесплатно (ст. 48).
1.2. Конвенция ООН о правах ребенка предусматривает, что ребенок, ввиду его физической и умственной незрелости, нуждается в специальной охране и заботе. Данной Конвенцией устанавливается широкий перечень прав ребенка и специальный международно-правовой режим их охраны.
Нормы комментируемого Закона своим источником имеют широкий спектр иных международных нормативных правовых актов, закрепляющих права и свободы человека и гражданина, в том числе в рассматриваемой нами сфере (см. комментарий к ст. 3). Например, ст. 8 Пекинских правил закрепляет право несовершеннолетнего на конфиденциальность, которое должно уважаться на всех этапах, чтобы избежать причинения ей или ему вреда из-за ненужной гласности или из-за ущерба репутации.
Положения международных нормативных правовых актов, закрепляющие права и свободы несовершеннолетних, их родителей или иных законных представителей, должны учитываться правоприменителем безотносительно их указания в комментируемом Законе.
1.3. Значительное количество специальных норм, посвященных правам и свободам несовершеннолетних, в отношении которых проводится индивидуальная профилактическая работа, гарантиям реализации этих прав и свобод, закреплено в комментируемом Законе. Это не только положения комментируемой статьи, но и нормы ст. ст. 5 - 7, 8 - 10 и ряд других положений.
Права и свободы гарантированы несовершеннолетним и иными актами федерального законодательства. Среди них следует назвать положения гражданского и семейного, уголовно-процессуального и уголовно-исполнительного законодательства.
Особое значение для обеспечения и реализации прав несовершеннолетних имеют нормы следующих законов:
- ФЗ "Об основных гарантиях прав ребенка";
- ФЗ "О дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей";
- ФЗ "Об образовании" и ряда других (см. комментарий к ст. 3).
1.4. Положения, посвященные защите прав несовершеннолетних, в отношении которых проводится индивидуальная профилактическая работа, находят отражение в нормативных правовых актах субъектов РФ. В качестве примера можно привести:
- Закон Воронежской области от 28 декабря 2007 г. N 163-ОЗ "О профилактике безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних в Воронежской области";
- Закон города Москвы от 14 апреля 2010 г. N 12 "Об организации опеки, попечительства и патронажа в городе Москве".
Для реализации регионального законодательства в данной сфере принимаются подзаконные нормативные правовые акты органов государственной власти субъектов РФ. К примеру, можно назвать Постановление Правительства Красноярского края от 13 марта 2018 г. N 84-п "Об утверждении Порядка и норм обеспечения за счет средств краевого бюджета бесплатным питанием, бесплатным комплектом одежды, обуви и мягким инвентарем несовершеннолетних, находящихся в краевых или муниципальных учреждениях системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних, и признании утратившими силу постановлений Совета администрации Красноярского края, Правительства Красноярского края".
2. Пунктом 2 комментируемой статьи определяется дополнительный перечень прав несовершеннолетних, находящихся:
- в СУВУОТ и СУВУЗТ;
- в ЦВСНП;
- в учреждениях социального обслуживания;
- в специализированных учреждениях для несовершеннолетних, нуждающихся в социальной реабилитации;
- в организациях для детей-сирот.
2.1. Право на уведомление родителей или иных законных представителей о помещении несовершеннолетнего в учреждение системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних.
Содержание этого права раскрывается законодателем через корреспондирующую с ним обязанность должностных лиц органов и учреждений системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних направлять информацию законным представителям несовершеннолетнего (см. комментарий к п. 5 ст. 13).
При наличии сведений о месте жительства или месте пребывания родителей или иных законных представителей информация о помещении несовершеннолетнего в учреждение системы профилактики должна быть направлена им в течение 12 часов.
При отсутствии сведений о родителях или иных законных представителях уведомление в течение 3 суток с момента помещения несовершеннолетнего направляется в орган опеки и попечительства по его последнему месту жительства.
2.2. Право на получение информации о целях своего пребывания в учреждении системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних, правах и об обязанностях, основных правилах, регулирующих внутренний распорядок в данном учреждении.
Несовершеннолетний должен быть ознакомлен со следующей информацией:
- цель его помещения в соответствующее учреждение;
- его права и способы их осуществления;
- обязанности, возложенные на него в связи с помещением в учреждение;
- внутренний распорядок для воспитанников учреждения <43>.
--------------------------------
<43> См., например, Правила внутреннего распорядка для воспитанников в ГКУ "Социальный приют для детей и подростков "Ялкын" в Бугульминском муниципальном районе", утв. директором приюта 16 ноября 2016 г. URL: http://sobes.tatarstan.ru/rus/pravila-vnutrennego-rasporyadka-1527137.htm (дата обращения: 1 апреля 2019 г.).
2.3. Право на обжалование решений, принятых работниками органов и учреждений системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних, в вышестоящие органы указанной системы, органы прокуратуры и суд.
Данное право основано на положениях ст. ст. 33 и 46 Конституции. Гражданин, организация, иные лица могут обратиться непосредственно в суд или оспорить решения, действия (бездействие) органа, организации, лица, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, в вышестоящие в порядке подчиненности орган, организацию, у вышестоящего в порядке подчиненности лица либо использовать иные внесудебные процедуры урегулирования споров (п. 1 ст. 218 КАС).
2.3.1. Внесудебный (административный) порядок обжалования действий (бездействия) работников органов и учреждений системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних регламентируется:
- ФЗ "О порядке рассмотрения обращений граждан РФ";
- ФЗ "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг" (ст. 11.2);
- ФЗ "О прокуратуре" (ст. 10).
Несовершеннолетние могут реализовать защиту своих прав через законных представителей, а также путем личного обращения с устным или письменным заявлением к представителям вышестоящих органов и органов прокуратуры, общественности, которые осуществляют ведомственный (общественный) контроль и прокурорский надзор за деятельностью органов и учреждений системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних (см. комментарий к ст. 10).
2.3.2. Порядок обжалования решений, принятых работниками органов и учреждений системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних, в суд определен гл. 22 КАС.
Согласно п. п. 2, 3 ст. 5 КАС способность своими действиями осуществлять процессуальные права, в том числе поручать ведение административного дела представителю, и исполнять процессуальные обязанности в административном судопроизводстве (административная процессуальная дееспособность) принадлежит несовершеннолетним гражданам в возрасте от 16 до 18 лет.
Права, свободы и законные интересы граждан, которые не достигли возраста 18 лет, защищают в судебном процессе их законные представители. В случае необходимости суд может привлечь этих граждан к участию в рассмотрении административного дела.
2.4. Право на гуманное, не унижающее человеческого достоинства обращение.
Это право не является специальным, а вытекает из общеправового статуса человека и гражданина. Ему корреспондирует обязанность государственных органов и организаций по недопущению причинения физических страданий или унижения достоинства личности.
Статья 37 Конвенции о правах ребенка предусматривает, что ни один ребенок не может быть подвергнут пыткам или другим жестоким, бесчеловечным или унижающим достоинство видам обращения или наказания. Каждый лишенный свободы ребенок должен пользоваться гуманным обращением и уважением неотъемлемого достоинства его личности с учетом потребностей лиц его возраста.
2.5. Право на поддержание связи с семьей путем телефонных переговоров и свиданий без ограничения их количества.
Несовершеннолетний, находящийся в учреждениях системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних, имеет право на общение в указанных выше формах с родителями или иными законными представителями, дедушками, бабушками, братьями, сестрами и другими родственниками.
В соответствии с прямым указанием комментируемого Закона не допускается ограничение количества телефонных переговоров и свиданий воспитанников соответствующих учреждений с членами семьи.
Механизм реализации рассматриваемого права на практике определяется локальными нормативными правовыми актами учреждений системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних, содержание которых порой не в полной мере соответствует положениям комментируемого Закона, создавая возможности для злоупотреблений со стороны должностных лиц.
Сложные ситуации объективно возникают в деятельности специальных учебно-воспитательных учреждений открытого и закрытого типа и ЦВСНП. Здесь на чаше весов, с одной стороны, обеспечение распорядка дня в учреждении, поддержание порядка и дисциплины, а с другой, - гарантированное комментируемым Законом право ребенка на неограниченное количество свиданий и телефонных переговоров с родственниками.
Пример: согласно Правилам посещения воспитанниц родителями (законными представителями) и другими лицами в ФГБПОУ "Ишимбайское СУВУЗТ", утв. директором 6 сентября 2016 г. <44>, посещение воспитанниц родителями (законными представителями), родственниками и другими лицами допускается с разрешения директора учреждения (ответственного дежурного по учреждению). Свидания проводятся, как правило, в выходные и праздничные дни.
--------------------------------
<44> URL: http://www.spetspu.ru/index/lokalnye_akty/0-133 (дата обращения: 1 апреля 2019 г.).
Неясны основания выдачи директором учреждения такого разрешения. Период свиданий практически ограничивается выходными и праздничными днями. Также неясно, о каких "других лицах" помимо родителей (законных представителей), родственников идет речь в указанных правилах.
Неоднозначное содержание имеют и нормы локальных нормативных правовых актов некоторых учреждений, которые регламентируют реализацию права несовершеннолетних воспитанников на поддержание связи с семьей путем телефонных переговоров.
Пример: согласно Положению о телефонных переговорах воспитанников казенного специального учебно-воспитательного общеобразовательного учреждения Воронежской области для обучающихся с девиантным (общественно опасным) поведением "Аннинская специальная общеобразовательная школа", утв. приказом директора от 16 июня 2018 г. N 217 <45>, телефонные переговоры организуются таким образом, чтобы исключить возможность негативного влияния внешней среды на воспитанников, дезорганизации жизни воспитанника и деятельности школы. Вся информация телефонных переговоров должна быть доступной для должностного лица, организующего переговоры; телефонные переговоры организуются во время личного времени учащихся согласно распорядку дня, но не позднее 21.00. Организует телефонные переговоры дежурный администратор со стационарного телефона, установленного на КПП, согласно утвержденному директором школы графику звонков. Воспитанники могут использовать право на телефонные переговоры вне графика в случаях: поздравления членов семьи (законных представителей), уточнения времени приезда членов семьи либо отправки посылки в школу, личного разрешения директора школы или его заместителей.
--------------------------------
<45> URL: https://speczshkola.nubex.ru/sveden/document/ (дата обращения: 1 апреля 2019 г.).
Фактически указанными нормами ограничивается количество телефонных переговоров. Далеко неоднозначным с точки зрения соответствия комментируемой норме выглядит и положение о доступности всей информации телефонных переговоров для должностного лица, их организующего.
Как мы видим, комментируемая норма интерпретируется локальными нормативными правовыми актами отдельных учреждений системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних как право администрации самих учреждений предоставлять или не предоставлять возможность осуществления телефонных переговоров и свиданий воспитанникам с членами семьи.
Отсутствие подзаконного нормативного правового регулирования реализации права подростков, находящихся в учреждениях системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних, на поддержание связи с семьей путем телефонных переговоров и свиданий создает не только сложности правоприменителю в обеспечении этого права воспитанника, но и угрозу возможных злоупотреблений со стороны должностных лиц.
2.6. Право на получение посылок, бандеролей, передач, получение и отправление писем и телеграмм без ограничения их количества. Механизм реализации данного права аналогичен предыдущему и закреплен локальными нормативными правовыми актами соответствующих учреждений.
Пример: в соответствии с Правилами внутреннего распорядка для воспитанников в ГКУ "Социальный приют для детей и подростков "Ялкын" в Бугульминском муниципальном районе", утв. директором приюта 16 ноября 2016 г. <46>, воспитанники имеют право на получение посылок, бандеролей, передач, получение и отправление писем и телеграмм без ограничения их количества. Здесь же определяется и Перечень продуктов, разрешенных для передачи воспитанникам во время посещения их родителями (лицами, их заменяющими), родственниками, друзьями (фрукты, конфеты, печенье, вафли, пряники, сок). Продукты (кроме фруктов) должны находиться в заводской упаковке с отметкой о сроке годности. Продукты питания с истекшим сроком годности не принимаются.
--------------------------------
<46> URL: http://sobes.tatarstan.ru/rus/pravila-vnutrennego-rasporyadka-1527137.htm (дата обращения: 1 апреля 2019 г.).
2.7. Право на обеспечение бесплатным питанием, бесплатным комплектом одежды, обуви и мягким инвентарем по установленным нормам.
Нормы и порядок обеспечения за счет средств федерального бюджета бесплатным питанием, бесплатным комплектом одежды, обуви и мягким инвентарем несовершеннолетних и лиц, достигших возраста 18 лет, находящихся в федеральных учреждениях системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних, утверждены Приказом Минпросвещения от 13 ноября 2018 г. N 203.
Аналогичные нормы для несовершеннолетних и лиц, достигших возраста 18 лет, находящихся в учреждениях системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних субъектов РФ или муниципальных образований, утверждаются законами субъектов РФ и (или) нормативными правовыми актами органов исполнительной власти субъектов РФ. Финансирование осуществляется за счет средств бюджетов субъектов РФ. В качестве примера можно привести Постановление администрации Приморского края от 31 июля 2017 г. N 310-па "Об обеспечении бесплатным питанием, бесплатным комплектом одежды, обуви, мягким инвентарем, оборудованием и единовременным денежным пособием отдельных категорий лиц".
2.8. Право на обеспечение бесплатной юридической помощью с участием адвокатов, а также иных лиц, имеющих право на оказание юридической помощи в соответствии с законом.
Пекинские правила (п. п. 7.1, 15.1), Конвенция ООН о правах ребенка (п. 2 ст. 40), Правила ООН, касающиеся защиты несовершеннолетних, лишенных свободы 1990 г. (п. 18), устанавливают, что несовершеннолетний имеет право быть представленным адвокатом.
Согласно п. 2 ст. 48 Конституции каждый задержанный, заключенный под стражу, обвиняемый в совершении преступления имеет право пользоваться помощью адвоката (защитника) с момента соответственно задержания, заключения под стражу или предъявления обвинения.
Общий механизм реализации права на обеспечение бесплатной юридической помощью закреплен Федеральным законом от 21 ноября 2011 N 324-ФЗ "О бесплатной юридической помощи в РФ".
Согласно ст. 20 указанного Закона к категориям граждан, имеющих право на получение бесплатной юридической помощи, отнесены несовершеннолетние, содержащиеся в учреждениях системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних, а также их законные представители и представители (за исключением вопросов, связанных с оказанием юридической помощи в уголовном судопроизводстве).
Право несовершеннолетнего подозреваемого (обвиняемого) на получение квалифицированной юридической помощи в уголовном судопроизводстве в российском законодательстве обеспечивается в рамках уголовно-процессуальных гарантий:
- использование несовершеннолетним подозреваемым, обвиняемым, находящимся в учреждениях системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних, помощи защитника бесплатно (п. 4 ст. 16 УПК);
- обязательное участие защитника в случаях, если подозреваемый или обвиняемый является несовершеннолетним (п. 2 ч. 1 ст. 51 УПК).
3. В п. 3 комментируемой статьи речь идет о правах несовершеннолетних, содержащихся в учреждениях уголовно-исполнительной системы, и несовершеннолетних, состоящих на учете в уголовно-исполнительных инспекциях и об организации работы по их исправлению.
Об организации работы по исправлению несовершеннолетних в учреждениях уголовно-исполнительной системы см. комментарий к ст. 23.1.
Правовой статус несовершеннолетних в рассматриваемой сфере определяется не нормами комментируемого Закона, а уголовно-исполнительным законодательством.
В учреждениях уголовно-исполнительной системы содержатся:
1) несовершеннолетние, осужденные приговором суда к лишению свободы;
2) несовершеннолетние подозреваемые и обвиняемые, которым избрана мера пресечения в виде заключения под стражу.
3.1. Несовершеннолетние отбывают наказание в виде лишения свободы в воспитательных колониях.
Основные права осужденных, которые в том числе распространяются и на несовершеннолетних, закреплены ст. 12 УИК, к ним относятся права: на получение информации о своих правах и обязанностях, на вежливое обращение со стороны персонала учреждения, исполняющего наказания, на подачу предложений, заявлений и жалоб, переписку, охрану здоровья, услуги адвоката и др.
Уровень удовлетворения правовых притязаний воспитанников колоний увязан законодателем с условиями отбытия ими наказания (ст. 133 УИК): выделяются обычные, облегченные, льготные и строгие условия. От этого зависит место жительства несовершеннолетних, количество разрешенных им свиданий, размер денежных средств, которые им разрешено ежемесячно расходовать на приобретение продуктов питания и предметов первой необходимости.
За хорошее поведение, добросовестное отношение к труду и учебе, активное участие в воспитательных мероприятиях законом предусмотрены поощрения, применяемые к осужденным к лишению свободы в воспитательных колониях (ст. 134 УИК):
- предоставление права посещения культурно-зрелищных и спортивных мероприятий за пределами воспитательной колонии в сопровождении сотрудников данной колонии;
- предоставление права выхода за пределы воспитательной колонии в сопровождении родителей, лиц, их заменяющих, или других близких родственников;
- досрочный перевод из строгих условий отбывания наказания в обычные.
Законом предусмотрены и иные правовые гарантии, которые предоставляются осужденным при освобождении из воспитательной колонии, в том числе права на трудовое и бытовое устройство и другие виды социальной помощи (гл. 22 УИК).
3.2. В следственных изоляторах уголовно-исполнительной системы содержатся несовершеннолетние подозреваемые и обвиняемые, которым избрана мера пресечения в виде заключения под стражу.
Общий правовой статус и права подозреваемых и обвиняемых, которые содержатся под стражей, в том числе несовершеннолетних, определены ст. 6 и гл. 2 ФЗ "О содержании под стражей подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений".
Особенности содержания под стражей несовершеннолетних определены ст. 31 указанного Закона. Им предоставляются льготные условия содержания, в том числе создаются улучшенные материально-бытовые условия и устанавливаются повышенные нормы питания, увеличивается количество и продолжительность прогулок, создаются условия для самообразования.
Кроме этого, ст. 33 ФЗ "О содержании под стражей подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений" содержит требования раздельного содержания несовершеннолетних и взрослых подозреваемых, обвиняемых, осужденных. Лишь в исключительных случаях с согласия прокурора в камерах, где содержатся несовершеннолетние, допускается содержание положительно характеризующихся взрослых, впервые привлекаемых к уголовной ответственности за преступления небольшой и средней тяжести.
3.3. На учете в уголовно-исполнительных инспекциях состоят несовершеннолетние осужденные, которым назначены наказания, не связанные с лишением свободы (за исключением штрафа), а также условно осужденные в течение испытательного срока.
Права несовершеннолетних, содержащихся в учреждениях уголовно-исполнительной системы, и несовершеннолетних, состоящих на учете в уголовно-исполнительных инспекциях, регламентируются также общими положениями законодательства о семье и детстве (см. комментарий к ст. 3).
4. Ввиду указания в комментируемой статье на права несовершеннолетних, находящихся в учреждениях системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних, уголовно-исполнительной системы, а также состоящих на учете в уголовно-исполнительных инспекциях, в п. 4 комментируемой статьи законодателем указывается на недопустимость отрицания или умаления других прав несовершеннолетних, которые закреплены нормами международного права и российского законодательства.
В данном случае законодателем отражены положения ст. 55 Конституции, в соответствии с п. п. 2 и 3 которой в Российской Федерации не должны издаваться законы, отменяющие или умаляющие права и свободы человека и гражданина. Права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства.
