Статья 9. Гарантии исполнения настоящего Федерального закона
Комментарий к статье 9
1. Пункт 1 комментируемой статьи предусматривает реализацию конституционного права на судебную защиту, закрепленного ст. 46 Конституции, устанавливая дополнительные гарантии судебной защиты несовершеннолетнего в случае причинения вреда его здоровью, имуществу или морального вреда со стороны любых лиц.
Правонарушителями и, соответственно, ответчиками в суде здесь могут выступать как третьи лица, которые причинили несовершеннолетнему вред, так и его родители или иные законные представители, а также органы и учреждения системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних.
Полномочиями и правами по представлению интересов несовершеннолетнего в суде по аналогии с ФЗ "Об основных гарантиях прав ребенка" наделены органы и учреждения системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних (см. п. 1 ст. 4 комментируемого Закона), сами несовершеннолетние, достигшие 14-летнего возраста, а также их родители или иные законные представители.
Родители или иные законные представители несовершеннолетних, а также органы и учреждения системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних реализуют свои полномочия, основываясь на нормах ст. 46 ГПК.
Заявление в защиту законных интересов несовершеннолетнего гражданина может быть подано уполномоченными органами независимо от просьбы самого несовершеннолетнего или его законного представителя. Лица, подавшие заявление в защиту законных интересов несовершеннолетнего, пользуются всеми процессуальными правами и несут все процессуальные обязанности истца, за исключением права на заключение мирового соглашения и обязанности по уплате судебных расходов.
Самостоятельная защита своих прав несовершеннолетним в суде осуществляется по правилам, установленным нормами ст. 37 ГПК.
Осуществлять свои процессуальные права и выполнять процессуальные обязанности в суде в полном объеме могут эмансипированные несовершеннолетние, а также несовершеннолетние, вступившие в брак.
Права, свободы и законные интересы несовершеннолетних в возрасте от 14 до 18 лет защищают в процессе их законные представители. Суд обязан привлекать к участию в таких делах самих несовершеннолетних.
В случаях, предусмотренных федеральным законом, по делам, возникающим из гражданских, семейных, трудовых и иных правоотношений, несовершеннолетние в возрасте от 14 до 18 лет вправе лично защищать в суде свои права, свободы и законные интересы. Суд вправе привлечь к участию в таких делах законных представителей несовершеннолетних.
Права, свободы и законные интересы несовершеннолетних, не достигших возраста 14 лет, защищают в процессе их законные представители - родители, усыновители, опекуны, попечители, а также, в нашем случае, органы и учреждения системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних.
Во всем остальном применяется общий порядок обращения в суд с иском о возмещении вреда, причиненного здоровью, имуществу или морального вреда, установленный гражданско-процессуальным законодательством. Общие положения и основания ответственности за причинение вреда закреплены главой 59 ГК.
Следует учитывать, что в соответствии с п. 1 ст. 1083 ГК в случае, если вред здоровью или имуществу несовершеннолетнего будет причинен вследствие умысла самого несовершеннолетнего, то он возмещению не подлежит.
Положения п. 1 комментируемой статьи не учитывают необходимость защиты нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов несовершеннолетних, которые возникают из административных и иных публичных правоотношений. Здесь следует применять положения п. п. 2, 3 ст. 5 КАС.
2. Пункт 2 комментируемой статьи закрепляет широкий перечень обязанностей органов и учреждений системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних:
- обеспечение соблюдения прав и законных интересов несовершеннолетних;
- осуществление их защиты от всех форм дискриминации, физического или психического насилия, оскорбления, грубого обращения, сексуальной и иной эксплуатации;
- выявление несовершеннолетних и семей, находящихся в социально опасном положении.
Этот перечень носит общий и во многом декларативный характер. Предметно полномочия органов и учреждений системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних представлены в гл. 2 комментируемого Закона.
В этом же пункте комментируемой статьи заложен один из механизмов взаимодействия субъектов профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних. Речь идет об обязанностях по информированию органами и учреждениями системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних иных субъектов профилактики о выявленных нарушениях прав несовершеннолетних либо о сведениях, которые указывают на социально опасное положение несовершеннолетнего и необходимость организации в отношении его профилактической работы.
Вместе с тем комментируемый Закон не регламентирует детализацию механизма взаимодействия органов и учреждений системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних. Необходимая детализация осуществляется на уровне ведомственного нормотворчества.
2.1. Органы прокуратуры информируются обо всех нарушениях прав и свобод несовершеннолетних органы и учреждения системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних.
Статьей 5 ФЗ "Об основах системы профилактики правонарушений" на органы прокуратуры возложены и функции субъекта профилактики правонарушений. В соответствии с ФЗ "О прокуратуре" прокуратура осуществляет надзор за состоянием законности в стране и соблюдением прав и свобод человека и гражданина. Статьей 22 этого Закона прокурору предоставлены широкие полномочия по осуществлению надзора за соблюдением прав и свобод несовершеннолетних.
Согласно ст. 45 ГПК прокурору принадлежит исключительное право на обращение в суд в защиту прав и законных интересов несовершеннолетних (см., например, Апелляционное определение Пермского краевого суда по гражданскому делу N 33-4944/2012, в котором прокурор Пермского края обратился в суд с заявлением в защиту интересов неопределенного круга лиц о признании распоряжения Правительства Пермского края от 4 февраля 2011 г. N 13-рп недействительным в части, не предусматривающей осуществление центром помощи детям, оставшимся без попечения родителей, и социально-реабилитационным центром для несовершеннолетних полномочий, предусмотренных комментируемым Законом).
2.2. Комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав информируются о выявленных случаях нарушения прав несовершеннолетних на образование, труд, отдых, жилище и др. Также они информируются о недостатках в деятельности органов и учреждений, препятствующих предупреждению безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних.
Необходимость информирования КДН о выявлении указанных фактов обусловлена полномочиями КДН по защите прав несовершеннолетних и координации деятельности органов и учреждений, входящих в систему профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних (подробнее о комиссиях по делам несовершеннолетних см. комментарий к ст. 11).
Пример: муниципальная КДН получила информацию о том, что несовершеннолетний систематически не посещает занятия в школе, остался без попечения родителей. Комиссия письмом уведомила территориальный отдел труда и социальной защиты, исполняющий полномочия органа опеки и попечительства, о том, что несовершеннолетний остался без попечения родителей, и просила принять меры по жизнеустройству несовершеннолетнего, проинформировать комиссию о результатах принятых мер и направить предложения по организацию и проведению индивидуальной профилактической работы с семьей.
Установить место нахождения и жительства несовершеннолетнего не удалось. На заседании муниципальной КДН был рассмотрен вопрос о межведомственном взаимодействии служб системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних при решении дальнейшей судьбы несовершеннолетнего. Постановлением принято решение: о внесении представления о принятии мер по устранению причин и условий, способствующих безнадзорности несовершеннолетнего; органам внутренних дел рекомендовано провести работу с целью установления места проживания несовершеннолетнего; органу опеки и попечительства рекомендовано провести мероприятия по защите прав и законных интересов несовершеннолетнего, оставшегося без попечения родителей и др.
На основании постановления семья несовершеннолетнего признана находящейся в социально-опасном положении и включена в банк данных несовершеннолетних и семей, находящихся в социально-опасном положении; сам несовершеннолетний признан безнадзорным; принято решение об организации профилактической работы в соответствии с прилагаемым планом с указанием ответственных участников мероприятий, датой исполнения и ответственных лиц за реализацию <55>.
--------------------------------
<55> См.: решение Новомосковского городского суда Тульской области по административному делу N 2а-85/2016.
2.3. Органы опеки и попечительства информируются о выявлении несовершеннолетних, оставшихся без попечения родителей или иных законных представителей либо находящихся в обстановке, представляющей угрозу их жизни, здоровью или препятствующей их воспитанию.
Схожее нормативное положение закреплено п. 1 ст. 122 СК, который предусматривает обязанность должностных лиц организаций (дошкольных образовательных организаций, общеобразовательных организаций, медицинских организаций и других организаций), располагающих сведениями о детях, оставшихся без попечения родителей, сообщить об этом в органы опеки и попечительства по месту фактического нахождения детей.
Подробнее об органах опеки и попечительства см. комментарий к ст. 16.
2.4. Орган управления социальной защитой населения информируется субъектами профилактики о выявлении несовершеннолетних, нуждающихся в помощи государства в связи с безнадзорностью или беспризорностью, а также о выявлении семей, находящихся в социально опасном положении. Именно эти органы способны обеспечить оказание социальной поддержки и обслуживания, материальной помощи, содействия в бытовом устройстве несовершеннолетних <56>.
--------------------------------
<56> См., напр.: Положение о Министерстве труда и социального развития Краснодарского края, утв. Постановлением главы администрации (губернатора) Краснодарского края от 21 декабря 2015 г. N 1240.
На регламентацию информационного взаимодействия органов социальной защиты населения с органами внутренних дел направлен Приказ Минтруда и МВД от 20 июня 2003 г. N 147/481 "О взаимодействии органов и учреждений социальной защиты населения и органов внутренних дел в организации профилактической работы с беспризорными и безнадзорными несовершеннолетними".
Приказом Минздрава и Минтруда от 21 августа 2002 г. N 273/171 утверждены Рекомендации по взаимодействию органов управления и учреждений здравоохранения и органов управления и учреждений социальной защиты населения по вопросам выявления семей, находящихся в социально опасном положении.
Подробнее об органах управления социальной защитой населения см. комментарий к ст. 12.
2.5. Органы внутренних дел информируются:
- о выявлении родителей несовершеннолетних или иных их законных представителей и иных лиц, жестоко обращающихся с несовершеннолетними и (или) вовлекающих их в совершение преступления, других противоправных и (или) антиобщественных действий либо склоняющих их к суицидальным действиям или совершающих по отношению к ним другие противоправные деяния;
- о несовершеннолетних, в отношении которых совершены противоправные деяния либо которые совершили правонарушение или антиобщественные действия.
Центральное положение органов внутренних дел в системе субъектов профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних подчеркивается активным ведомственным нормотворчеством по вопросам организации взаимодействия с иными субъектами профилактики:
- Приказ Минюста и МВД от 4 октября 2012 г. N 190/912 утвердил Регламент взаимодействия ФСИН и МВД по предупреждению совершения лицами, состоящими на учете уголовно-исполнительных инспекций, преступлений и других правонарушений;
- Приказ Минздрава, МВД от 30 апреля 1997 г. N 133/269 утвердил Инструкцию об организации взаимодействия органов здравоохранения и органов внутренних дел Российской Федерации по предупреждению общественно опасных действий лиц, страдающих психическими расстройствами;
- Приказ Минздрава и МВД от 20 августа 2003 г. N 414/633 утвердил форму Акта выявления и учета беспризорного и безнадзорного несовершеннолетнего, который составляется сотрудниками ОВД в случаях доставления беспризорного и безнадзорного несовершеннолетнего для оказания медицинской помощи в лечебно-профилактическое учреждение.
Подробнее об органах внутренних дел см. комментарий к ст. 20.
В ряде случаев субъекты профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних самостоятельно регламентируют механизм реализации положений комментируемых норм. Так, Приказом Минздравсоцразвития РФ от 17 мая 2012 г. N 565н утвержден Порядок информирования медицинскими организациями органов внутренних дел о поступлении пациентов, в отношении которых имеются достаточные основания полагать, что вред их здоровью причинен в результате противоправных действий. Такая регламентация осуществляется и на региональном уровне <57>.
--------------------------------
<57> См., напр.: Приказ Комитета здравоохранения Правительства Москвы от 7 августа 1998 г. N 454 "О порядке взаимодействия лечебно-профилактических учреждений и органов внутренних дел при поступлении (обращении) в лечебно-профилактические учреждения г. Москвы граждан с телесными повреждениями насильственного характера".
На практике информирование субъектов системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних медицинскими организациями, указанными в ст. 18 комментируемого Закона, является проблемным моментом. Реализация данной обязанности может входить в противоречие с требованием о соблюдении врачебной тайны. Медицинские организации обязаны осуществлять информирование только в силу наличия специального поручения от органов управления здравоохранением, которое оформляется в виде локального нормативного правового или иного распорядительного акта. Этот вывод подтверждает и судебная практика <58>.
--------------------------------
<58> См., напр.: Апелляционное определение СК по гражданским делам Свердловского областного суда от 29 июня 2017 г. по делу N 33-10206/2017.
Пример: А. оспорил в суде Приказ Министерства здравоохранения и социального развития Самарской области от 1 ноября 2010 г. N 2102 "О совершенствовании деятельности учреждений здравоохранения Самарской области по выявлению несовершеннолетних, употребляющих алкогольную или иную спиртосодержащую продукцию, потребляющих наркотические средства, психотропные или одурманивающие психоактивные вещества". По мнению заявителя, положения Приказа нарушают его права и законные интересы в сфере неприкосновенности частной жизни и защиты сведений, составляющих врачебную тайну. Находясь в состоянии ремиссии, заявитель состоял на учете и регулярно обращался за помощью в наркологический диспансер. В результате к его несовершеннолетнему ребенку стали применяться меры профилактического воздействия, в чем он усматривал нарушение прав ребенка.
Суд пришел к выводу, что оспариваемый Приказ был принят Министерством здравоохранения Самарской области в пределах полномочий, определенных законом (см. Определение Верховного Суда РФ от 5 февраля 2014 г. N 46-АПГ13-18).
2.6. На специально-криминологическом уровне осуществляют свою деятельность и уголовно-исполнительные инспекции ФСИН.
Они информируются субъектами профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних о выявлении:
- состоящих на учете в уголовно-исполнительных инспекциях несовершеннолетних осужденных, нуждающихся в оказании социальной и психологической помощи, помощи в социальной адаптации, трудоустройстве;
- случаев совершения несовершеннолетними правонарушений или антиобщественных действий;
- нарушения несовершеннолетними установленных судом запретов и (или) ограничений;
- уклонения несовершеннолетних осужденных, признанных больными наркоманией, которым предоставлена отсрочка отбывания наказания, от прохождения курса лечения от наркомании, а также медицинской реабилитации либо социальной реабилитации;
- уклонения несовершеннолетних осужденных от исполнения возложенных на них судом обязанностей.
На уровне ведомственного нормотворчества порядок взаимодействия в данной сфере уголовно-исполнительных инспекций и органов внутренних дел определен Приказом Минюста и МВД от 4 октября 2012 г. N 190/912, которым утвержден Регламент взаимодействия ФСИН и МВД по предупреждению совершения лицами, состоящими на учете уголовно-исполнительных инспекций, преступлений и других правонарушений.
Подробнее об уголовно-исполнительных инспекциях см. комментарий к п. 3 ст. 23.1.
2.7. Органы управления здравоохранением информируются о выявлении несовершеннолетних, нуждающихся в обследовании, наблюдении или лечении в связи с употреблением алкогольной и спиртосодержащей продукции, наркотических средств, психотропных или одурманивающих веществ.
Отдельные аспекты информационного взаимодействия органов управления здравоохранением и органов внутренних дел регламентированы Приказом Минздрава и МВД от 20 августа 2003 г. N 414/633 "О взаимодействии учреждений здравоохранения и органов внутренних дел в оказании медицинской помощи несовершеннолетним, доставленным в органы внутренних дел". Положения названного документа более детально регламентируются на региональном уровне <59>.
--------------------------------
<59> См., напр.: Приказ департамента здравоохранения Краснодарского края от 1 декабря 2003 г. N 546-ОД "О взаимодействии учреждений здравоохранения и органов внутренних дел в оказании медицинской помощи несовершеннолетним, доставленным в органы внутренних дел".
Подробнее об органах управления здравоохранением см. комментарий к ст. 18.
2.8. Органы, осуществляющие управление в сфере образования, информируются о выявлении несовершеннолетних, нуждающихся в помощи государства в связи с самовольным уходом из организаций для детей-сирот, образовательных организаций или иных организаций, осуществляющих обучение, либо в связи с прекращением по неуважительным причинам занятий в образовательных организациях.
Обязанность информирования органов управления образованием чаще всего возникает у органов внутренних дел, которые выявляют несовершеннолетних, занимающихся бродяжничеством и попрошайничеством, антиобщественной и преступной деятельностью, в отношении которых родители не исполняют свои обязанности по обучению и воспитанию.
Подробнее об органах, осуществляющих управление в сфере образования, см. комментарий к ст. 14.
2.9. Органы по делам молодежи и их учреждения должны быть проинформированы субъектами профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних о выявлении подростков, находящихся в социально опасном положении и нуждающихся в этой связи в оказании помощи в организации отдыха, досуга, занятости.
Подробнее об органах по делам молодежи см. комментарий к ст. 17.
2.10. О выявлении несовершеннолетних, находящихся в социально опасном положении, информируются и органы службы занятости, если такие несовершеннолетние нуждаются в оказании помощи в трудоустройстве.
Органы службы занятости информируются органами управления образованием в случаях, когда несовершеннолетний оставил образовательную организацию и нуждается в этой связи в оказании помощи в трудоустройстве.
Статьей 61 ФЗ "Об образовании" установлены основания прекращения образовательных отношений:
- в связи с завершением обучения;
- досрочно по инициативе обучающегося или родителей (законных представителей);
- досрочно по инициативе организации, осуществляющей образовательную деятельность, в случае применения к обучающемуся, достигшему возраста 15 лет, отчисления как меры дисциплинарного взыскания;
- досрочно по обстоятельствам, не зависящим от воли обучающегося или родителей (законных представителей) несовершеннолетнего обучающегося и организации, осуществляющей образовательную деятельность.
Подробнее об органах службы занятости см. комментарий к ст. 19.
3. Пункт 3 комментируемой статьи возлагает на должностных лиц органов и учреждений системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних обязанность сохранения профессиональной тайны, которую составляет информация, указанная в п. 2 комментируемой статьи.
В силу положений п. 5 ст. 9 Федерального закона от 27 июля 2006 г. N 149-ФЗ "Об информации, информационных технологиях и о защите информации" информация, полученная гражданами (физическими лицами) при исполнении ими профессиональных обязанностей или организациями при осуществлении ими определенных видов деятельности (профессиональная тайна), подлежит защите в случаях, если на эти лица федеральными законами возложены обязанности по соблюдению конфиденциальности такой информации.
Соответствующая информация является конфиденциальной, то есть предполагает обязательное для выполнения лицом, получившим доступ к ней, требование не передавать такую информацию третьим лицам без согласия ее обладателя (ст. 2 ФЗ "Об информации, информационных технологиях и о защите информации").
Следует также учитывать, что в соответствии с Федеральным законом от 27 июля 2006 года N 152-ФЗ "О персональных данных" указанные лица также обязаны обеспечить конфиденциальность получаемых ими сведений, относящихся к сведениям, составляющим персональные данные.
Хранение и использование такой информации осуществляется в порядке, установленном ст. 16 ФЗ "Об информации, информационных технологиях и о защите информации", а также Требованиями о защите информации, не составляющей государственную тайну, содержащейся в государственных информационных системах, утв. Приказом Федеральной службы по техническому и экспортному контролю от 11 февраля 2013 г. N 17.
Более детальная регламентация данного вопроса осуществляется на уровне ведомственных и локальных нормативных правовых актов.
В соответствии со ст. 17 ФЗ "Об информации, информационных технологиях и о защите информации" лица, виновные в нарушении установленных требований по защите конфиденциальной информации, несут юридическую ответственность в соответствии с законодательством.
Лица, права и законные интересы которых были нарушены в связи с разглашением информации ограниченного доступа или иным неправомерным использованием такой информации, вправе обратиться в установленном порядке за судебной защитой своих прав, в том числе с исками о возмещении убытков, компенсации морального вреда, защите чести, достоинства и деловой репутации.
4. Пункт 4 комментируемой статьи посвящен ответственности органов и учреждений системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних, их должностных лиц, родителей несовершеннолетних или их законных представителей за нарушение прав несовершеннолетних, а также за неисполнение или ненадлежащее исполнение обязанностей по их воспитанию, обучению и (или) содержанию.
Органы и учреждения системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних несут гражданско-правовую ответственность за вред, причиненный несовершеннолетним.
Должностные лица несут также дисциплинарную, административную и уголовную ответственность.
Родители несовершеннолетних или их законные представители несут семейно-правовую, административную и уголовную ответственность за нарушение прав и интересов детей или подопечных.
Вред, причиненный несовершеннолетнему или его имуществу, подлежит возмещению по правилам и в порядке, предусмотренном главой 59 ГК и гражданско-процессуальным законодательством.
Меры семейно-правовой ответственности закреплены ст. ст. 69, 73, 77 СК и распространяются на родителей или иных лиц, на попечении которых находится несовершеннолетний. При применении соответствующих норм следует учитывать положения актов судебного толкования норм права (см., например, Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 14 ноября 2017 г. N 44 "О практике применения судами законодательства при разрешении споров, связанных с защитой прав и законных интересов ребенка при непосредственной угрозе его жизни или здоровью, а также при ограничении или лишении родительских прав").
Дисциплинарные меры воздействия применяются к должностным лицам в случае допущенных нарушений действующего законодательства или подзаконных нормативных правовых актов органов и учреждений системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних <60> в рассматриваемой сфере, если такие нарушения не содержат в себе состава преступления.
--------------------------------
<60> См., напр.: Федеральный закон от 30 ноября 2011 г. N 342-ФЗ "О службе в органах внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации"; Дисциплинарный устав органов внутренних дел Российской Федерации, утв. Указом Президента РФ от 14 октября 2012 г. N 1377.
Родители несовершеннолетних или их законные представители, должностные лица органов и учреждений профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних несут административную ответственность в случае совершения ими деяний, предусмотренных преимущественно ст. ст. 5.35 - 5.37, 6.7 КоАП.
Уголовно-правовые нормы, направленные на охрану прав несовершеннолетних, в основном сосредоточены в гл. 20, а также частично в гл. 18 и 25 УК.
