Статья 10. Контроль и надзор за деятельностью органов и учреждений системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних
Комментарий к статье 10
1. Органы и учреждения системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних являются объектами государственного и общественного контроля и надзора. Комментируемая статья не раскрывает конкретные формы и механизмы осуществления контрольно-надзорной деятельности, отсылая к нормам специального законодательства.
На федеральном уровне государственный контроль деятельности органов и учреждений системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних осуществляют Президент РФ, палаты Федерального Собрания РФ, Правительство РФ в пределах полномочий, определяемых Конституцией, федеральными конституционными законами и федеральными законами.
На региональном уровне государственный контроль в рассматриваемой сфере осуществляют исполнительные и представительные органы государственной власти субъектов РФ в соответствии с их полномочиями, определенными Конституцией, федеральными законами и законами субъектов РФ.
Нормативные положения об осуществлении государственного контроля предметно отражены и в нормах законодательства, регламентирующего деятельность органов и учреждений системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних.
Приведем ряд примеров:
- контроль деятельности органов внутренних дел по профилактике безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних осуществляется на основании специальных норм, закрепленных ФЗ "О полиции" (ст. 49 "Государственный контроль за деятельностью полиции");
- реализация полномочий органами, осуществляющими управление в сфере образования, и организациями, осуществляющими образовательную деятельность, подлежит контролю на основании норм ФЗ "Об образовании" (ст. 93 "Государственный контроль (надзор) в сфере образования");
- в отношении органов и учреждений здравоохранения государственный контроль осуществляется в рамках контроля качества и безопасности медицинской деятельности на основании положений ФЗ "Об основах охраны здоровья граждан" (ст. 88 "Государственный контроль качества и безопасности медицинской деятельности").
Большинство субъектов профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних осуществляют свою деятельность на региональном и местном уровнях. Государственный контроль (надзор) за деятельностью органов государственной власти субъектов РФ и должностных лиц органов государственной власти субъектов РФ подробно регламентирован ст. 29.2 ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ".
Государственный контроль органов местного самоуправления, осуществляющих функции субъектов профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних, проводится в соответствии со ст. ст. 21 и 77 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ".
2. Пунктом 2 комментируемой статьи определено, что ведомственный контроль деятельности органов и учреждений системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних осуществляется их вышестоящими органами и должностными лицами.
Порядок осуществления ведомственного контроля определяется ведомственными нормативными правовыми актами субъектов профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних.
Например, эти отношения регламентируют Приказ МВД от 3 февраля 2012 г. N 77 "Об основах организации ведомственного контроля за деятельностью органов внутренних дел РФ", Приказ Минздрава от 21 декабря 2012 г. N 1340н "Об утверждении порядка организации и проведения ведомственного контроля качества и безопасности медицинской деятельности".
3. Согласно п. 3 комментируемой статьи прокурорский надзор за соблюдением законов органами и учреждениями системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних осуществляется Генеральным прокурором и подчиненными ему прокурорами в соответствии с ФЗ "О прокуратуре".
Например, в рамках осуществления прокурорского надзора за деятельностью органов внутренних дел выявляются следующие недостатки:
- нарушения законодательства о профилактике наркомании, алкоголизма, табакокурения и употребления иных психоактивных веществ среди несовершеннолетних;
- непринятие исчерпывающих мер по выявлению и привлечению к установленной законом ответственности лиц, осуществляющих распространение наркотических средств;
- непринятие мер по привлечению к ответственности лиц, продающих алкогольную продукцию несовершеннолетним и др. <61>.
--------------------------------
<61> См.: Бут Н.Д., Паламарчук А.В. Прокурорский надзор за исполнением законов в деятельности правоохранительных органов вне уголовно-правовой сферы / под ред. А.В. Паламарчука. М.: Генеральная прокуратура Российской Федерации, Академия Генеральной прокуратуры Российской Федерации, 2015. С. 375 - 377.
Надзор прокурором за соблюдением положений комментируемого Закона осуществляется в соответствии с гл. 1, 2 и 4 раздела 3 ФЗ "О прокуратуре".
В предмет прокурорского надзора помимо прочего входят (ст. 32 указанного Закона):
- законность нахождения лиц в органах и учреждениях, исполняющих меры принудительного характера, назначаемые судом;
- соблюдение установленных законодательством РФ прав и обязанностей лиц, подвергнутых мерам принудительного характера, порядка и условий их содержания.
Мерами прокурорского реагирования на выявленные нарушения законодательства являются:
- протест;
- представление;
- постановление;
- предостережение о недопустимости нарушений закона.
Прокурор приносит протест на противоречащий закону правовой акт в орган или должностному лицу системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних, которые издали этот акт, либо в вышестоящий орган или вышестоящему должностному лицу, либо обращается в суд в порядке, предусмотренном процессуальным законодательством РФ.
Протест подлежит обязательному рассмотрению не позднее чем в десятидневный срок с момента его поступления. При исключительных обстоятельствах, требующих немедленного устранения нарушения закона, прокурор вправе установить сокращенный срок рассмотрения протеста. О результатах рассмотрения протеста незамедлительно сообщается прокурору в письменной форме (ст. 23 ФЗ "О прокуратуре").
Представление об устранении нарушений закона вносится прокурором или его заместителем в орган или должностному лицу системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних, которые полномочны устранить допущенные нарушения, и подлежит безотлагательному рассмотрению.
В течение месяца со дня внесения представления должны быть приняты конкретные меры по устранению допущенных нарушений закона, причин и условий, им способствующих. О результатах принятых мер должно быть сообщено прокурору в письменной форме (ст. 24 ФЗ "О прокуратуре").
Мотивированное постановление о возбуждении производства об административном правонарушении прокурор выносит исходя из характера нарушения закона должностным лицом.
Например, такое постановление может быть вынесено в случае совершения лицом административных правонарушений, предусмотренных ст. ст. 5.36 - 5.37, 6.7 КоАП. Постановление прокурора подлежит рассмотрению уполномоченным на то органом или должностным лицом в срок, установленный законом. О результатах рассмотрения сообщается прокурору в письменной форме (ст. 25 ФЗ "О прокуратуре").
Предостережение о недопустимости нарушения закона прокурор направляет в письменной форме должностным лицам органов и учреждений профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних в целях предупреждения правонарушений и при наличии сведений о готовящихся противоправных деяниях (ст. 25.1 ФЗ "О прокуратуре").
В случае неисполнения требований, изложенных в указанном предостережении, должностное лицо, которому оно было объявлено, может быть привлечено к ответственности в установленном законом порядке.
В свою очередь, органами и учреждениями профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних названные меры прокурорского реагирования могут быть оспорены в судебном порядке.
Пример: КДН г. Новомосковска обратилась в суд с административным иском об оспаривании представления и.о. Новомосковского городского прокурора об устранении нарушений законодательства в сфере профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних. Решением суда административный иск муниципальной КДН был удовлетворен <62>.
--------------------------------
<62> См.: решение Новомосковского городского суда Тульской области по административному делу N 2а-85/2016.
4. Пункт 4 комментируемой статьи посвящен осуществлению общественного контроля обеспечения прав несовершеннолетних, находящихся в учреждениях системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних, относящихся к местам принудительного содержания. К таким учреждениям относятся ЦВСНП и СУВУЗТ.
Общественный контроль в названных учреждениях осуществляется на основании ФЗ "Об общественном контроле за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и о содействии лицам, находящимся в местах принудительного содержания" с учетом положений Федерального конституционного закона от 26 февраля 1997 г. N 1-ФКЗ "Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации" и Федерального закона от 4 апреля 2005 г. N 32-ФЗ "Об Общественной палате Российской Федерации".
Субъектами общественного контроля являются общественные наблюдательные комиссии и члены общественных наблюдательных комиссий. Такие комиссии образуются в субъектах РФ. Каждая комиссия осуществляет свою деятельность в пределах территории субъекта РФ, в котором она создана <63>.
--------------------------------
<63> См., напр.: Общественная наблюдательная комиссия города Москвы. URL: http://www.onk-moscow.ru/reglament-komisii/ (дата обращения: 1 апреля 2019 г.); Общественная наблюдательная комиссия Краснодарского края. URL: http://www.23.fsin.su/onk/ (дата обращения: 1 апреля 2019 г.).
Следует отметить, что ФЗ "Об общественном контроле за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и о содействии лицам, находящимся в местах принудительного содержания", к которому отсылает п. 4 комментируемой статьи, содержит нормы о формах профилактической деятельности, которую могут осуществлять общественные объединения в рамках общественного контроля (ст. 22).
Общественный контроль обеспечения прав несовершеннолетних, в отношении которых проводят работу органы и учреждения системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних, не ограничивается положениями комментируемой статьи. Он осуществляется и в рамках общего порядка, который установлен нормами, регламентирующими деятельность органов и учреждений системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних.
Например, общественный контроль деятельности органов внутренних дел по профилактике безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних осуществляется в соответствии со ст. 50 ФЗ "О полиции". Общественные советы, образуемые при МВД и его территориальных органах, осуществляют контроль деятельности полиции в соответствии с положениями об этих советах <64>.
--------------------------------
<64> См.: Указ Президента РФ от 28 июля 2011 г. N 1027 "Об утверждении Положения об Общественном совете при Министерстве внутренних дел Российской Федерации"; Порядок образования общественных советов при территориальных органах Министерства внутренних дел Российской Федерации и формирования состава этих советов, а также утверждения положений о них, утв. Приказом МВД РФ от 15 августа 2011 г. N 939, и др.
