Статья 12. Органы управления социальной защитой населения и учреждения социального обслуживания
Комментарий к статье 12
1. Органы управления социальной защитой населения обеспечивают реализацию мер государственной политики в области социальной поддержки и социального обслуживания граждан, находящихся в трудной жизненной ситуации. К таким гражданам, безусловно, относятся безнадзорные и беспризорные несовершеннолетние, их родители или иные законные представители.
Органы соцзащиты осуществляют свою деятельность на региональном и местном уровнях, образуя систему органов в субъекте РФ.
На региональном уровне ее возглавляет орган исполнительной власти субъекта РФ, осуществляющий государственное управление в области социальной поддержки, социального обслуживания населения. В качестве примера можно назвать Департамент социальной защиты Воронежской области <75>.
--------------------------------
<75> См.: Постановление Правительства Воронежской области от 23 декабря 2013 г. N 1132 "Об утверждении Положения о департаменте социальной защиты Воронежской области".
Реализация функций органов соцзащиты на местном уровне в субъектах РФ построена по-разному:
1) в одних регионах эти функции выполняют территориальные подразделения органа исполнительной власти субъекта РФ, осуществляющего государственное управление в данной сфере (например, Краснодарский край <76>);
--------------------------------
<76> См.: п. 1.6 Положения о Министерстве труда и социального развития Краснодарского края, утв. Постановлением главы администрации (губернатора) Краснодарского края от 21 декабря 2015 г. N 1240.
2) в других соответствующими полномочиями наделены органы местного самоуправления (например, Белгородская область <77>);
--------------------------------
<77> См.: Закон Белгородской области от 10 мая 2006 г. N 40 "О наделении органов местного самоуправления полномочиями по организации предоставления и предоставлению мер социальной поддержки отдельным категориям граждан".
3) в третьих функции органов соцзащиты на местном уровне осуществляют учреждения, подведомственные органу исполнительной власти субъекта РФ, осуществляющему государственное управление в данной сфере (например, Воронежская область <78>).
--------------------------------
<78> См.: Постановление Правительства Воронежской области от 23 декабря 2013 г. N 1132 "Об утверждении Положения о департаменте социальной защиты Воронежской области".
Правовой статус задачи, функции, права и ответственность органов соцзащиты определяются отдельными положениями ФЗ "Об основах социального обслуживания граждан", ФЗ "О государственной социальной помощи", законами субъектов РФ <79>, актами высших исполнительных органов государственной власти субъектов РФ <80>, а также в случаях наделения их соответствующими полномочиями, актами органов местного самоуправления <81>.
--------------------------------
<79> См., напр.: Закон Краснодарского края от 15 декабря 2004 г. N 806-КЗ "Об органах социальной защиты населения Краснодарского края".
<80> См., напр.: Положение о департаменте социальной защиты Воронежской области, утв. Постановлением Правительства Воронежской области от 23.12.2013 N 1132.
<81> См., напр.: решение Совета депутатов г. Белгорода от 28 ноября 2006 г. N 379 "Об утверждении Положения об управлении социальной защиты населения администрации города Белгорода".
Значительную часть функций в сфере социального обслуживания в соответствии с законодательством РФ (ст. 31.4 ФЗ "О некоммерческих организациях") осуществляют некоммерческие организации - исполнители общественно полезных услуг (см. комментарий к ст. 24).
Пункт 1 комментируемой статьи определяет основные полномочия органов соцзащиты в области профилактики правонарушений, безнадзорности и беспризорности несовершеннолетних:
1) осуществление мер по профилактике безнадзорности несовершеннолетних и организация индивидуальной профилактической работы в отношении безнадзорных и беспризорных несовершеннолетних, их родителей или иных законных представителей, не исполняющих своих обязанностей по воспитанию, содержанию несовершеннолетних и (или) отрицательно влияющих на их поведение либо жестоко обращающихся с ними.
Органы соцзащиты осуществляют указанные полномочия путем предоставления социальных услуг несовершеннолетним, находящимся в социально опасном положении или иной трудной жизненной ситуации, их родителям или иным законным представителям. Фактически комментируемым Законом определяются специальные правила предоставления социальных услуг указанным категориям лиц.
Социальная помощь оказывается несовершеннолетним, их родителям или иным законным представителям при наличии оснований, предусмотренных законом (ст. ст. 14 - 15 ФЗ "Об основах социального обслуживания граждан").
Индивидуальная профилактическая работа по смыслу ст. 1 комментируемого Закона предполагает своевременное выявление субъектами профилактики несовершеннолетних и семей, находящихся в социально опасном положении. Соответственно, органы соцзащиты должны принимать участие в выявлении несовершеннолетних и семей, находящихся в социально опасном положении, вести их учет, оказывать необходимые им социальные услуги (социальную помощь).
Применительно к рассматриваемой нами сфере гражданин признается нуждающимся в социальном обслуживании при наличии следующих обстоятельств:
- полная или частичная утрата способности либо возможности осуществлять самообслуживание, самостоятельно передвигаться, обеспечивать основные жизненные потребности в силу заболевания, травмы, возраста или наличия инвалидности;
- наличие в семье инвалида или инвалидов, в том числе ребенка-инвалида или детей-инвалидов, нуждающихся в постоянном постороннем уходе;
- наличие ребенка или детей (в том числе находящихся под опекой, попечительством), испытывающих трудности в социальной адаптации;
- отсутствие возможности обеспечения ухода (в том числе временного) за инвалидом, ребенком, детьми, а также отсутствие попечения над ними;
- наличие внутрисемейного конфликта, в том числе с лицами с наркотической или алкогольной зависимостью, лицами, имеющими пристрастие к азартным играм, лицами, страдающими психическими расстройствами, наличие насилия в семье;
- отсутствие определенного места жительства;
- отсутствие работы и средств к существованию;
- наличие иных обстоятельств, которые нормативными правовыми актами субъекта РФ признаны ухудшающими или способными ухудшить условия жизнедеятельности граждан.
Социальные услуги отдельным категориям несовершеннолетних (дети-инвалиды) оказываются в соответствии с ФЗ "О государственной социальной помощи".
В соответствии со ст. ст. 19 - 22 ФЗ "Об основах социального обслуживания граждан" социальные услуги предоставляются их получателям в форме социального обслуживания на дому, в полустационарной форме и в стационарной форме.
Получателям социальных услуг с учетом их индивидуальных потребностей предоставляются следующие виды социальных услуг:
- социально-бытовые;
- социально-медицинские;
- социально-психологические;
- социально-педагогические;
- социально-трудовые;
- социально-правовые;
- услуги в целях повышения коммуникативного потенциала получателей социальных услуг, имеющих ограничения жизнедеятельности, в том числе детей-инвалидов;
- срочные социальные услуги.
При необходимости гражданам оказывается содействие в предоставлении медицинской, психологической, педагогической, юридической, социальной помощи, не относящейся к социальным услугам (социальное сопровождение). Социальное сопровождение осуществляется путем привлечения организаций, предоставляющих такую помощь, на основе межведомственного взаимодействия.
Отдельные вопросы организации социального обслуживания на территории субъектов РФ регламентируется региональным законодательством <82>;
--------------------------------
<82> См., напр.: Закон Краснодарского края от 5 ноября 2014 года N 3051-КЗ "О социальном обслуживании населения на территории Краснодарского края".
2) контроль деятельности специализированных учреждений для несовершеннолетних, нуждающихся в социальной реабилитации, иных учреждений и служб, предоставляющих социальные услуги несовершеннолетним и их семьям, а также осуществление мер по развитию сети указанных учреждений.
К специализированным учреждениям для несовершеннолетних, нуждающихся в социальной реабилитации, относятся:
- социально-реабилитационные центры для несовершеннолетних;
- социальные приюты для детей;
- центры помощи детям, оставшимся без попечения родителей (см. комментарий к ст. 13).
К учреждениям социального обслуживания относятся, например:
- центры социальной помощи семье и детям;
- центры психолого-педагогической помощи населению;
- центры экстренной психологической помощи и иные учреждения (см. п. 2 комментария к настоящей статье).
Государственный контроль (надзор) в сфере социального обслуживания регламентируется ст. 33 ФЗ "Об основах социального обслуживания граждан".
Региональный государственный контроль в сфере социального обслуживания осуществляется уполномоченным органом субъекта РФ в порядке, установленном органом государственной власти субъекта РФ.
В качестве примера можно назвать Закон Краснодарского края от 2 марта 2012 г. N 2445-КЗ "О порядке организации и осуществления регионального государственного контроля (надзора) и муниципального контроля на территории Краснодарского края" и Положение о региональном государственном контроле (надзоре) в сфере социального обслуживания, утв. Приказом Минтруда Краснодарского края от 17 августа 2017 г. N 1229.
Меры по развитию сети учреждений социального обслуживания и специализированных учреждений для несовершеннолетних, нуждающихся в социальной реабилитации, принимаются органами управления социальной защитой населения в соответствии с их компетенцией, которая определена законодательством и актами органов исполнительной власти субъектов РФ <83>;
--------------------------------
<83> См., напр.: Закон Краснодарского края от 5 ноября 2014 г. N 3051-КЗ "О социальном обслуживании населения на территории Краснодарского края"; Постановление главы администрации (губернатора) Краснодарского края от 21 декабря 2015 г. N 1240 "О министерстве труда и социального развития Краснодарского края".
3) внедрение в деятельность учреждений и служб, предоставляющих социальные услуги несовершеннолетним и их семьям, современных методик и технологий социальной реабилитации.
Необходимость развития современных методик и технологий социальной реабилитации обусловлена динамичными изменениями социальной системы, моральных и ценностных критериев, сменой условий жизни человека в условиях достаточно быстрой трансформации общественных отношений.
Вопросы разработки и апробации методик и технологий в сфере социального обслуживания находят отражение в нормативных правовых актах органов управления социальной защитой населения.
Например, Приказом Минтруда Республики Адыгея от 4 декабря 2014 г. N 342-а утвержден Порядок разработки и апробации методик и технологий в сфере социального обслуживания.
2. Пункт 2 комментируемой статьи посвящен учреждениям социального обслуживания и их полномочиям в рассматриваемой нами сфере. На них возложены следующие полномочия:
1) предоставление социальных услуг несовершеннолетним, находящимся в социально опасном положении или иной трудной жизненной ситуации.
В соответствии с ФЗ "Об основах социального обслуживания граждан" при поступлении таких детей в организации социального обслуживания в их отношении составляются программа предоставления социальных услуг и договор о предоставлении социальных услуг.
Социальные услуги названным категориям несовершеннолетних предоставляются:
- на основании просьб несовершеннолетних, их родителей или иных законных представителей;
- по инициативе должностных лиц органов и учреждений системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних.
Детальный порядок предоставления социальных услуг устанавливается законодательством субъекта РФ.
Например, такие порядки утверждены Постановлением правительства Кировской области от 4 мая 2016 г. N 97/285, Приказом Минтруда Краснодарского края от 22 декабря 2014 г. N 1042;
2) выявление несовершеннолетних, находящихся в социально опасном положении, а также семей, несовершеннолетние члены которых нуждаются в социальных услугах, осуществление социальной реабилитации этих лиц, оказание им необходимой помощи.
Оказание помощи несовершеннолетним производится в соответствии с индивидуальными программами социальной реабилитации.
Порядок реализации учреждениями социального обслуживания названного полномочия определяется региональными нормативными правовыми актами.
Например, Постановлением КДН при администрации Краснодарского края от 24 октября 2014 г. N 3/9 утвержден Порядок работы по раннему выявлению детского и семейного неблагополучия на территории Краснодарского края. В нем предусматривается участие учреждений соцзащиты в проведении рейдов, патронажей, подворовых обходов.
Следует отметить, что организациям, оказывающим социальные услуги, в порядке, установленном Постановлением Правительства РФ от 18 мая 2009 г. N 423 "Об отдельных вопросах осуществления опеки и попечительства в отношении несовершеннолетних граждан", может быть передано полномочие органа опеки и попечительства по выявлению несовершеннолетних граждан, нуждающихся в установлении над ними опеки или попечительства, включая обследование условий жизни таких несовершеннолетних граждан и их семей.
Порядок проведения обследования условий жизни несовершеннолетних граждан и их семей утвержден Приказом Минобрнауки от 14 сентября 2009 г. N 334;
3) участие в индивидуальной профилактической работе с безнадзорными несовершеннолетними.
В комментируемой норме сделан акцент на отдельных формах индивидуальной профилактической работы, реализацию которых должны обеспечивать учреждения социального обслуживания:
- организация досуга и развитие творческих способностей несовершеннолетних в кружках, клубах по интересам, созданных в учреждениях социального обслуживания;
- оказание содействия в организации оздоровления и отдыха несовершеннолетних, нуждающихся в помощи государства.
Организация оздоровления и отдыха несовершеннолетних, нуждающихся в помощи государства, обеспечивается в том числе посредством деятельности санаторно-курортных учреждений, подведомственных органам управления социальной защитой населения.
Названные выше обязанности конкретизируются в виде целей, задач и основных направлений деятельности в уставах учреждений социального обслуживания в сфере профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних или положениях о них. В качестве примера можно назвать:
- Положение о бюджетном учреждении социального обслуживания Вологодской области "Территориальный центр социальной помощи семье и детям города Вологды", утв. Приказом директора от 7 июля 2016 г. N 134-ОД;
- Устав Государственного казенного учреждения социального обслуживания "Волгоградский областной центр психолого-педагогической помощи населению", утв. Приказом комитета соцзащиты Волгоградской области от 30 января 2014 г. N 207.
В комментируемой статье прямо поименованы такие учреждения социального обслуживания, как территориальные центры социальной помощи семье и детям, центры психолого-педагогической помощи населению и центры экстренной психологической помощи. К иным учреждениям социального обслуживания могут относиться:
- центры подготовки и постинтернатного сопровождения выпускников;
- центры развития и социализации ребенка;
- центры развития и социализации детей физкультурно-спортивной направленности;
- центры реабилитации детей и подростков с ограниченными возможностями;
- санатории для детей и подростков и другие виды учреждений.
Отметим, что в силу развития нормативного правового регулирования в сфере социального обслуживания граждан наименования учреждений социального обслуживания не всегда соответствуют тем, которые поименованы в комментируемом Законе.
3. Согласно п. 3 комментируемой статьи должностные лица органов социальной защиты населения и учреждений социального обслуживания наделяются специальными правами в сфере профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних:
1) право посещения несовершеннолетних.
Данное право может быть реализовано путем посещения несовершеннолетних по месту жительства, в учреждениях социального обслуживания, иных специализированных учреждениях для несовершеннолетних, медицинских учреждениях, образовательных организациях.
Непосредственно порядок посещения несовершеннолетних нормативными правовыми актами не определен. В актах, издаваемых субъектами профилактики, можно найти лишь отдельные нормы, которые косвенно касаются рассматриваемого вопроса.
Пунктом 5.2.1 Порядка проведения комплексной межведомственной профилактической операции "Подросток" в Краснодарском крае, утв. Постановлением КДН при администрации Краснодарского края от 22 марта 2017 г. N 1/3, определяется, что посещение специалистами органов системы профилактики по месту жительства несовершеннолетних и детей из семей, состоящих на учетах, осуществляется с целью выяснения фактической занятости подростков, условий их воспитания в семье. При необходимости принимаются меры в рамках ведомственной компетенции по привлечению детей к организованным формам досуга, отдыха, занятости;
2) право проводить беседы с несовершеннолетними, их родителями или иными законными представителями и иными лицами.
Понятие беседы в данном контексте следует рассматривать значительно шире профилактической беседы, предусмотренной в ст. 19 ФЗ "Об основах системы профилактики правонарушений".
Применительно к комментируемой норме беседа выступает в качестве одного из основных методов в социальной работе. Она может рассматриваться как форма социальной диагностики индивидуальной ситуации (установление контакта, получение необходимой информации о лице, его характеристиках, качествах и проблемах) и как метод воздействия (изменения в нужную сторону взглядов лица, формирование необходимых компетенций и т.п.).
Беседы могут проводиться не только с несовершеннолетним, его родителями или иными законными представителями, но и с иными лицами, которые проживают совместно с несовершеннолетним, могут оказать влияние на его поведение, оказать ему помощь либо предоставить о нем какую-либо информацию;
3) право запрашивать информацию у государственных органов и иных учреждений.
Органы соцзащиты и учреждения социального обслуживания могут направлять межведомственные запросы о представлении документов и информации, необходимых для предоставления государственных и муниципальных услуг, в рамках межведомственного информационного взаимодействия (ст. 7.2 ФЗ "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг").
Согласно п. 8.15 Порядка межведомственного взаимодействия органов и учреждений системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних по организации индивидуальной профилактической работы в отношении несовершеннолетних и семей, находящихся в социально опасном положении, утв. Постановлением краевой КДН при администрации Краснодарского края от 27 декабря 2017 г. N 4/3, личные дела несовершеннолетних (семей, находящихся в социально опасном положении), в отношении которых проводится индивидуальная профилактическая работа, должны содержать переписку (информацию, запросы, ответы на запросы) с иными органами и учреждениями системы профилактики;
4) право приглашать несовершеннолетних, их родителей или иных законных представителей и иных лиц.
Указанные лица могут приглашаться:
- для определения необходимых гражданину видов социальных услуг;
- определения нуждаемости получателя в таких услугах;
- определения характера обстоятельств, которые ухудшают или могут ухудшить условия его жизнедеятельности;
- оформления необходимых документов;
- подтверждения обстоятельств, обусловливающих потребность в предоставлении социальных услуг;
- оказания срочных социальных услуг;
- проведения профилактических бесед, мероприятий по оказанию психологической, педагогической и иных видов социальной помощи.
