Статья 16. Органы опеки и попечительства
Комментарий к статье 16
1. Комментируемая статья посвящена полномочиям органов опеки и попечительства в сфере профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних.
Согласно ст. 6 ФЗ "Об опеке и попечительстве" органами опеки и попечительства являются органы исполнительной власти субъекта РФ. Полномочия органов опеки и попечительства могут быть переданы органам местного самоуправления.
Пунктом 1 комментируемой статьи органы опеки и попечительства наделены следующими полномочиями:
1) дают согласие на принятие следующих решений органами управления в сфере образования или образовательными организациями в отношении детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей:
- на перевод из одной организации, осуществляющей образовательную деятельность, в другую организацию, осуществляющую образовательную деятельность;
- на изменение формы получения образования или формы обучения до получения ими основного общего образования;
- на отчисление таких лиц, достигших 15 лет, до получения ими общего образования.
В соответствии со ст. 34 ФЗ "Об образовании" обучающийся имеет право на перевод для получения образования по другой профессии, специальности и (или) направлению подготовки, по другой форме обучения.
Статьей 66 этого же Закона предусмотрено, что по согласию родителей (законных представителей) несовершеннолетнего обучающегося, КДН и органа местного самоуправления, осуществляющего управление в сфере образования, обучающийся, достигший возраста 15 лет, может оставить общеобразовательную организацию до получения основного общего образования.
Порядок дачи такого согласия определяется органами исполнительной власти субъекта РФ или органами местного самоуправления (в случае, если им переданы соответствующие полномочия).
Например, Приказом Министерства соцзащиты Забайкальского края от 24 февраля 2016 г. N 281 утвержден Административный регламент предоставления органами местного самоуправления муниципальных районов и городских округов государственной услуги "Выдача согласия на перевод детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, из одной организации, осуществляющей образовательную деятельность, в другую организацию, осуществляющую образовательную деятельность, либо на изменение формы получения образования или формы обучения до получения ими основного общего образования, а также на отчисление таких лиц, достигших 15 лет, до получения ими общего образования".
Заметим, что в п. 63 Положения о деятельности организаций для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, и об устройстве в них детей, оставшихся без попечения родителей, утв. Постановлением Правительства РФ от 24 мая 2014 г. N 481, регламентированы особенности перевода детей в другую организацию для детей-сирот в случае ликвидации или реорганизации организации, в которой они содержатся;
2) участвуют в проведении индивидуальной профилактической работы в отношении несовершеннолетних, находящихся в социально опасном положении (ст. 5 комментируемого Закона), если они являются сиротами либо остались без попечения родителей или иных законных представителей.
Основным направлением данной работы является выявление таких несовершеннолетних, их учет и устройство в семью или в специализированное учреждение для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей.
Учет таких детей осуществляется в соответствии с Порядком формирования, ведения и использования государственного банка данных о детях, оставшихся без попечения родителей, утв. Приказом Минобрнауки от 17 февраля 2015 г. N 101.
Органы опеки и попечительства в течение 3 дней со дня получения сведений о детях-сиротах проводят обследование условий их жизни и при установлении факта отсутствия попечения родителей или родственников обеспечивают защиту их прав и интересов до решения вопроса об их устройстве.
В дальнейшем органы опеки и попечительства передают детей-сирот на воспитание в приемную семью, а детей, нуждающихся в особой заботе государства, в семьи на патронатное воспитание.
Органами опеки и попечительства осуществляется последующий контроль за условиями содержания, воспитания и образования детей-сирот независимо от форм их устройства.
Индивидуальная профилактическая работа в отношении несовершеннолетних состоит в жизнеустройстве выпускников профессиональных образовательных организаций из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей.
Формами индивидуальной профилактической работы органов опеки и попечительства также являются:
- оценка состояния несовершеннолетнего, степени защищенности его прав;
- проведение индивидуальных профилактических бесед;
- оказание помощи, содействие в бытовом и трудовом устройстве.
Одним из направлений индивидуальной профилактической работы органов опеки и попечительства является организация профилактической и реабилитационной работы с ребенком и его семьей после изъятия ребенка из семьи для обеспечения его возврата в родную семью.
Указанные меры должны включать организацию реабилитационной работы с родителями, в том числе уже лишенными родительских прав или ограниченными в родительских правах, оказание им необходимой помощи с целью воссоединения ребенка с семьей.
Органами опеки и попечительства проводится работа с замещающими семьями по профилактике вторичного сиротства. Для содействия замещающим семьям в создании благоприятных условий для продолжительного и комфортного пребывания, развития и социализации детей-сирот в замещающих семьях, профилактики возвратов детей из замещающих семей, предупреждения или преодоления кризисных ситуаций, повышения психолого-педагогической компетентности замещающих родителей в органах опеки и попечительства действуют службы сопровождения замещающих семей.
На несовершеннолетних, состоящих на учете в органах внутренних дел и КДН, составляется индивидуальный план в соответствии с потребностями семьи и уровнем ее сопровождения. Сопровождение замещающей семьи осуществляется на базовом, кризисном, экстренном уровнях <167>.
--------------------------------
<167> См.: Анализ работы управления по вопросам семьи и детства администрации муниципального образования город Краснодар в 2017 году. URL: https://uvsd.ru/ours.html (дата обращения: 1 апреля 2019 г.).
Заметим, что проведенный специалистами анализ ситуации в области защиты прав детей свидетельствует о том, что сложившаяся практика работы органов опеки и попечительства, социальных служб во многих случаях ориентирована не на раннюю профилактику формирования социально опасного положения в семье и оказание своевременной помощи, а на вмешательство в стадии, когда негативные явления уже сформировались и получили свою реализацию в противоправном поведении несовершеннолетних, их родителей или иных законных представителей, в том числе, когда требуется немедленное отобрание ребенка у родителей.
Основным инструментом работы с такой семьей на стадии формирования ее криминогенных свойств является не социальная и психолого-педагогическая реабилитация семьи, а применение органами опеки и попечительства мер воздействия к родителям, не исполняющим обязанностей по содержанию и воспитанию детей, предусмотренных семейным и уголовным законодательством, законодательством об административных правонарушениях.
В связи с этим специалистами отмечается, что приоритетным направлением деятельности органов опеки и попечительства по защите прав и интересов детей, в том числе права ребенка на семью, должна быть организация профилактической работы с семьями и детьми, предусматривающая создание условий для своевременного выявления и коррекции проблем на ранней стадии семейного неблагополучия, сохранения ребенка в его родной семье <168>.
--------------------------------
<168> См.: письмо Минобрнауки от 30 июня 2008 г. N ИК-1105/06 "О повышении эффективности деятельности органов опеки и попечительства по профилактике социального сиротства".
Следовательно, деятельность органов опеки и попечительства должна быть направлена на профилактику семейного неблагополучия.
Работа с неблагополучной семьей состоит из следующих этапов:
- изучение причин семейного неблагополучия, отношения в семье к ребенку;
- изучение существующих проблем в семье;
- знакомство с членами семьи и ее окружением, беседа с родителями, оценка условий жизни семьи;
- выявление проблем семейного неблагополучия и причин их возникновения;
- координационная деятельность со всеми заинтересованными организациями по улучшению обстановки в семье;
- текущие и контрольные посещения семьи; оказание помощи в трудоустройстве родителям и детям с 14 лет, в оздоровлении несовершеннолетних <169>;
--------------------------------
<169> См.: Анализ работы управления по вопросам семьи и детства администрации муниципального образования город Краснодар в 2017 году.
3) осуществляют меры по защите личных и имущественных прав несовершеннолетних, нуждающихся в помощи государства.
К детям, нуждающимся в помощи государства, относятся дети, родители (иные законные представители) которых не исполняют своих обязанностей по их воспитанию, обучению и (или) содержанию и (или) отрицательно влияют на их поведение либо жестоко обращаются с ними <170>.
--------------------------------
<170> См.: письмо Минобрнауки от 25 июня 2007 г. N АФ-226/06 "Об организации и осуществлении деятельности по опеке и попечительству в отношении несовершеннолетних".
Полномочия органов опеки и попечительства в данной сфере определены в ст. 8 ФЗ "Об опеке и попечительстве". В частности, к таким полномочиям относится:
- установление опеки или попечительства;
- осуществление надзора за деятельностью опекунов и попечителей, организаций для детей-сирот;
- освобождение и отстранение опекунов и попечителей от исполнения ими своих обязанностей;
- представление законных интересов несовершеннолетних, в том числе в судах;
- обращение в суд с исками о лишении родительских прав, об ограничении родительских прав, о взыскании алиментов на несовершеннолетних детей к их родителям (одному из них), об устранении препятствий к общению ребенка с близкими родственниками, об ограничении или лишении несовершеннолетнего в возрасте от 14 до 18 лет права самостоятельно распоряжаться своими доходами и др. <171>.
--------------------------------
<171> См., напр.: Положение об Управлении по вопросам семьи и детства администрации муниципального образования город Краснодар, утв. решением городской Думы Краснодара от 28 февраля 2008 г. N 38.
Органы опеки и попечительства временно, до устройства детей-сирот на воспитание в семьи или в организации для детей-сирот всех типов, исполняют обязанности опекуна (попечителя) детей и обеспечивает защиту их прав и интересов.
При осуществлении полномочий по защите имущественных прав детей-сирот органы опеки и попечительства:
- выдают разрешения на совершение сделок с имуществом несовершеннолетних;
- заключают договоры доверительного управления имуществом несовершеннолетних;
- представляют законные интересы несовершеннолетних, находящихся под опекой или попечительством, в отношениях с любыми лицами (в том числе в судах) для защиты имущественных прав несовершеннолетних;
- проверяют обеспечение сохранности имущества несовершеннолетнего;
- оказывают помощь опекунам и попечителям несовершеннолетних граждан в реализации и защите имущественных прав несовершеннолетних.
2. В п. 2 комментируемой статьи речь идет о полномочиях и правах должностных лиц органов опеки и попечительства, которыми они наделяются в целях предупреждения безнадзорности, беспризорности и правонарушений, а также антиобщественных действий несовершеннолетних.
Во-первых, речь идет о предоставленных законодательством РФ и законодательством субъектов РФ полномочиях, связанных с осуществлением функций опеки и попечительства. Они находят отражение в нормах ГК, ФЗ "Об опеке и попечительстве", СК, Постановления Правительства РФ от 18 мая 2009 г. N 423 "Об отдельных вопросах осуществления опеки и попечительства в отношении несовершеннолетних граждан", законов и подзаконных нормативных правовых актов субъектов РФ и органов местного самоуправления <172>.
--------------------------------
<172> См., напр.: Закон Краснодарского края от 29 декабря 2007 г. N 1370-КЗ "Об организации и осуществлении деятельности по опеке и попечительству в Краснодарском крае"; Закон Краснодарского края от 13 октября 2009 г. N 1836-КЗ "О мерах государственной поддержки семейных форм жизнеустройства и воспитания детей, оставшихся без попечения родителей, в Краснодарском крае"; Положение об Управлении по вопросам семьи и детства администрации муниципального образования город Краснодар, утв. решением городской Думы Краснодара от 28 февраля 2008 г. N 38; Постановление администрации муниципального образования город Краснодар от 29 августа 2014 г. N 6173 "Об утверждении муниципальной программы муниципального образования город Краснодар "Город детям".
Назовем отдельные полномочия должностных лиц органов опеки и попечительства. Так, указанные лица:
- выявляют детей-сирот, ведут их учет, обеспечивают защиту их прав и интересов до решения вопроса об их устройстве;
- временно, до устройства детей-сирот на воспитание в семьи или в организации для детей-сирот всех типов, исполняют обязанности опекуна (попечителя) детей и обеспечивают защиту их прав и интересов;
- устанавливают опеку (попечительство) над несовершеннолетними;
- передают детей-сирот на воспитание в приемную семью;
- передают детей, нуждающихся в особой заботе государства, в семьи на патронатное воспитание;
- осуществляют последующий контроль за условиями содержания, воспитания и образования детей-сирот независимо от форм их устройства;
- участвуют в принудительном исполнении решений суда, связанных с отобранием ребенка у родителей (одного из них) и передачей его другому лицу (лицам);
- немедленно отбирают ребенка у родителей (одного из них) или у других лиц, на попечении которых он находится, при непосредственной угрозе жизни ребенка или его здоровью;
- утверждают индивидуальный план развития и жизнеустройства ребенка, находящегося в организации для детей-сирот, который составляется такой организацией.
Во-вторых, должностные лица органов опеки и попечительства наделяются специальными правами в сфере профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних:
1) посещать несовершеннолетних, проводить беседы с ними, их родителями или иными законными представителями и иными лицами.
Постановлением Правительства РФ от 18 мая 2009 г. N 423 утверждены Правила осуществления органами опеки и попечительства проверки условий жизни несовершеннолетних подопечных, соблюдения опекунами или попечителями прав и законных интересов несовершеннолетних подопечных, обеспечения сохранности их имущества, а также выполнения опекунами или попечителями требований к осуществлению своих прав и исполнению своих обязанностей.
Проверки проводятся уполномоченным специалистом на основании акта органа опеки и попечительства.
Внеплановая проверка проводится при поступлении от юридических и физических лиц устных или письменных обращений, содержащих сведения о неисполнении, ненадлежащем исполнении опекуном или попечителем своих обязанностей либо о нарушении прав и законных интересов подопечного;
2) запрашивать информацию у государственных органов и иных учреждений по вопросам, входящим в их компетенцию.
В контексте комментируемого Закона это информация о детях-сиротах, а также детях, нуждающихся в особой заботе государства, их родителях и иных законных представителях (опекунах, попечителях), условиях их жилищного, бытового устройства, обучения, обеспечения их личных и имущественных прав.
Органы опеки и попечительства пользуются полномочиями по направлению межведомственного запроса о представлении документов и информации, необходимых для предоставления государственных и муниципальных услуг, в рамках межведомственного информационного взаимодействия (ст. 7.2 ФЗ "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг");
3) приглашать несовершеннолетних, их родителей или иных законных представителей и иных лиц.
Указанные лица могут приглашаться:
- для установления опеки или попечительства над несовершеннолетним;
- оказания помощи опекунам и попечителям в реализации и защите прав подопечных;
- исполнения обязанностей опекуна (попечителя) детей и обеспечения защиты их прав и интересов;
- передачи детей на воспитание в приемную семью или на патронатное воспитание;
- получения согласия ребенка, достигшего возраста 10 лет, в случаях, предусмотренных законодательством РФ;
- выявления обстоятельств, свидетельствующих о необходимости оказания детям-сиротам содействия в преодолении трудной жизненной ситуации, принятия мер по защите имущественных и жилищных прав детей-сирот, а также реализации иных полномочий.
