Статья 21. Подразделения по делам несовершеннолетних органов внутренних дел
Комментарий к статье 21
1. Комментируемая статья определяет круг полномочий подразделений по делам несовершеннолетних (далее - ПДН), которые входят в состав:
- районных, городских отделов (управлений) внутренних дел;
- отделов (управлений) внутренних дел иных муниципальных образований;
- отделов (управлений) внутренних дел закрытых административно-территориальных образований;
- отделов (управлений) внутренних дел на транспорте.
В обобщенном виде данные полномочия также названы в п. 4 ч. 1 ст. 12 ФЗ "О полиции".
Подробный порядок выполнения возложенных на ПДН комментируемым Законом полномочий определен Инструкцией по организации работы подразделений по делам несовершеннолетних органов внутренних дел РФ, утв. Приказом МВД от 15 октября 2013 г. N 845 (далее - Инструкция по организации работы ПДН ОВД).
1.1. ПДН проводят индивидуальную профилактическую работу в отношении двух групп несовершеннолетних:
1) имеющих опыт противоправного или стойкого антиобщественного поведения, перечисленных в подп. 4 - 14 п. 1 ст. 5 комментируемого Закона (подробнее см. комментарий к ст. 5).
Следует заметить, что не все положения ст. 5 комментируемого Закона соответствуют действующему уголовному законодательству, в связи с чем в Инструкции по организации работы ПДН ОВД данный перечень сформулирован несколько иначе. В частности, в нем в один пункт объединены все несовершеннолетние, которые освобождены от уголовной ответственности по нереабилитирующим основаниям, в том числе в связи с примирением с потерпевшим, деятельным раскаянием, с назначением судебного штрафа (подп. "г" п. 2.1.1).
В силу отсутствия фактической возможности проведения сотрудниками ПДН ОВД индивидуальной профилактической работы с несовершеннолетними, которым была избрана мера пресечения в виде заключения под стражу, данная норма в Инструкции трактуется ограничительно. Сотрудниками ПДН ОВД проводится индивидуальная профилактическая работа с теми несовершеннолетними обвиняемыми или подозреваемыми в совершении преступлений, в отношении которых избраны меры пресечения, не связанные с заключением под стражу.
Категория "лица, отбывающие наказание в виде лишения свободы в воспитательных колониях" была включена в п. 1 ст. 5 комментируемого Закона без учета его взаимосвязи со ст. 21. В Инструкции по организации работы ПДН ОВД данная категория несовершеннолетних в качестве объектов индивидуальной профилактической работы не названа.
Индивидуальная профилактическая работа проводится и в отношении родителей или иных законных представителей несовершеннолетних, если они не исполняют своих обязанностей по воспитанию, обучению и (или) содержанию несовершеннолетних и (или) отрицательно влияют на их поведение либо жестоко обращаются с ними;
2) других несовершеннолетних, к которым относятся:
- безнадзорные или беспризорные, не имеющие опыта противоправного или стойкого антиобщественного поведения;
- занимающиеся бродяжничеством или попрошайничеством;
- содержащиеся в специальных учреждениях для несовершеннолетних;
- причисляющие себя к неформальным молодежным объединениям противоправной направленности;
- допускающие неисполнение или нарушение правил образовательной организации;
- имеющие риски отчуждения от образовательной деятельности в связи с неуспеваемостью по учебным предметам, не посещающие или систематически пропускающие занятия без уважительных причин.
Индивидуальная профилактическая работа проводится с ними, их родителями или иными законными представителями при необходимости предупреждения совершения ими правонарушений и антиобщественных действий, нахождения в состоянии безнадзорности и беспризорности. Основанием для ее проведения должно быть согласие начальника органа внутренних дел (см. комментарий к п. 3 ст. 5, ст. 6).
Анализ положений Инструкции по организации работы ПДН ОВД позволяет кратко раскрыть содержание индивидуальной профилактической работы ПДН в отношении несовершеннолетних, их родителей или иных законных представителей. В обобщенном виде она состоит из трех основных этапов:
- выявление несовершеннолетних, их родителей или иных законных представителей, в отношении которых имеются основания для проведения индивидуальной профилактической работы;
- организация профилактического учета;
- оказание индивидуального профилактического воздействия (подробнее см. раздел 8 Инструкции).
1.2. На ПДН ОВД возложены обязанности по выявлению следующих лиц:
- вовлекающих несовершеннолетних в совершение преступления, других противоправных и (или) антиобщественных действий;
- склоняющих несовершеннолетних к суицидальным действиям;
- совершающих в отношении несовершеннолетних другие противоправные деяния;
- родителей несовершеннолетних или иных их законных представителей и должностных лиц, не исполняющих или ненадлежащим образом исполняющих свои обязанности по воспитанию, обучению и (или) содержанию несовершеннолетних.
В этих целях сотрудники ПДН изучают информацию об образе жизни и связях несовершеннолетних, их родителях или иных законных представителях.
Положительные результаты в выявлении взрослых лиц, вовлекающих несовершеннолетних в совершение преступлений и иную антиобщественную деятельность, дает опрос подростков, состоящих на профилактическом учете, их родителей, друзей и других лиц из числа их ближайшего окружения, а также педагогов, воспитателей, должностных лиц, ответственных за воспитание и осуществление надзора за несовершеннолетними.
В случае выявления указанных лиц сотрудники ПДН вносят предложения о применении к ним мер административной или уголовной ответственности.
Данные действия осуществляются в соответствии с Инструкцией о порядке приема, регистрации и разрешения в территориальных органах МВД заявлений и сообщений о преступлениях, об административных правонарушениях, о происшествиях, утв. Приказом МВД от 29 августа 2014 г. N 736.
1.3. Сотрудники ПДН осуществляют в пределах своей компетенции меры по выявлению несовершеннолетних, объявленных в розыск, а также несовершеннолетних, нуждающихся в помощи государства.
Здесь следует выделить две категории несовершеннолетних: правонарушители и лица, нуждающиеся в помощи государства.
В первую группу входят несовершеннолетние:
- совершившие общественно опасные деяния либо иные правонарушения до достижения возраста, с которого наступает уголовная или административная ответственность;
- совершившие правонарушения, влекущие меры административного наказания, или совершившие антиобщественные действия;
- самовольно ушедшие из СУВУЗТ;
- направляемые в ЦВСНП.
Несовершеннолетние в случае их задержания помещаются в ЦВСНП и подлежат дальнейшему устройству в соответствии со ст. 22 комментируемого Закона.
Вторую группу составляют несовершеннолетние:
- оставшиеся без попечения родителей или законных представителей;
- заблудившиеся и подкинутые;
- самовольно оставившие семью, ушедшие из образовательных организаций для детей-сирот или других детских учреждений;
- не имеющие места жительства, места пребывания и (или) средств к существованию;
- проживающие в семьях, находящихся в социально опасном положении, и (или) находящиеся в социально опасном положении.
Такие несовершеннолетние передаются родителям или иным законным представителям, должностным лицам образовательных организаций для детей-сирот, медицинских организаций или специализированных учреждений для несовершеннолетних, нуждающихся в социальной реабилитации, на основании актов, составляемых уполномоченными сотрудниками ОВД.
1.4. Сотрудники ПДН рассматривают заявления и сообщения:
- об административных правонарушениях и преступлениях несовершеннолетних;
- об общественно опасных деяниях несовершеннолетних, не достигших возраста, с которого наступает уголовная ответственность;
- о неисполнении или ненадлежащем исполнении их родителями или иными законными представителями либо должностными лицами обязанностей по воспитанию, обучению и (или) содержанию несовершеннолетних.
Данные полномочия осуществляются сотрудниками ПДН в соответствии с общим порядком, который определен Инструкцией о порядке приема, регистрации и разрешения в территориальных органах МВД заявлений и сообщений о преступлениях, об административных правонарушениях, о происшествиях, утв. Приказом МВД от 29 августа 2014 г. N 736.
За рамками реализации полномочий по рассмотрению сотрудниками ПДН ОВД заявлений и сообщений Инструкцией по организации работы ПДН ОВД установлен специальный Примерный порядок проведения проверок по фактам совершения преступлений несовершеннолетними (Приложение N 2).
1.5. На ПДН возложена обязанность участия в подготовке материалов для рассмотрения возможности помещения несовершеннолетних в ЦВСНП.
О порядке помещения несовершеннолетних в ЦВСНП, категориях лиц, которые могут туда помещаться, требованиях к подготовке материалов см. комментарий к ст. ст. 22, 31.1 - 31.3.
1.6. ПДН участвуют в подготовке материалов, необходимых для внесения в суд предложений о применении к несовершеннолетним, их родителям или иным законным представителям предусмотренных законодательством мер воздействия.
К таким мерам относятся:
- помещение несовершеннолетних в СУВУЗТ;
- привлечение несовершеннолетних, достигших соответствующего возраста, к административной и уголовной ответственности;
- отмена принудительных мер воспитательного воздействия, назначенных несовершеннолетнему, и привлечение его к уголовной ответственности;
- отмена условно-досрочного освобождения и исполнение оставшейся неотбытой части наказания.
О порядке производства о помещении несовершеннолетних в возрасте от 11 до 18 лет, не подлежащих уголовной ответственности, в СУВУЗТ см. комментарий к ст. ст. 26 - 31.
В рамках реализации мер административно-правового воздействия сотрудники ПДН в пределах своей компетенции в случае совершения правонарушения решают вопрос о возбуждении дела об административном правонарушении и осуществляют подготовку необходимых для рассмотрения материалов дела документов.
При систематическом неисполнении несовершеннолетним принудительных мер воспитательного воздействия сотрудники ПДН направляют в отношении несовершеннолетних, которым назначена данная мера уголовно-правового характера, представление в суд для принятия к несовершеннолетнему мер, предусмотренных ч. 4 ст. 90 УК (Приложение N 22 к Инструкции по организации работы ПДН ОВД).
Аналогичное представление вносится в суд сотрудниками ПДН ОВД по результатам проведения индивидуальной профилактической работы с несовершеннолетними, условно-досрочно освобожденными от отбывания наказания, - в случае если несовершеннолетний совершил правонарушение, за которое ему было назначено административное наказание, или злостно уклоняется от обязанностей, возложенных на него судом при применении условно-досрочного освобождения.
1.7. Очередная группа полномочий ПДН ОВД предусматривает внесение в уголовно-исполнительные инспекции предложений о применении к несовершеннолетним, контроль за поведением которых осуществляют указанные органы, предусмотренных законодательством мер воздействия.
Категории несовершеннолетних, контроль за поведением которых осуществляют уголовно-исполнительные инспекции, составляют:
- условно осужденные;
- условно-досрочно освобожденные от отбывания наказания;
- осужденные к ограничению свободы в виде основного вида наказания, исправительным или обязательным работам;
- несовершеннолетние женского пола, которым предоставлена отсрочка отбывания наказания.
Об уголовно-исполнительных инспекциях, обеспечивающих исполнение уголовных наказаний в отношении несовершеннолетних, осужденных без изоляции от общества, см. комментарий к п. 3 ст. 23.1.
Полномочия ПДН по внесению в уголовно-исполнительные инспекции предложений о применении к несовершеннолетним мер воздействия отражены в п. п. 73.2 - 73.5 Инструкции по организации работы ПДН ОВД.
Приказом Минюста и МВД от 4 октября 2012 г. N 190/912 утвержден Регламент взаимодействия ФСИН и МВД по предупреждению совершения лицами, состоящими на учете уголовно-исполнительных инспекций, преступлений и других правонарушений.
1.8. ПДН осуществляют информирование заинтересованных органов и учреждений о безнадзорности, правонарушениях и об антиобщественных действиях несовершеннолетних, о причинах и об условиях, этому способствующих.
Такими органами и учреждениями являются:
- субъекты, входящие в систему профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних;
- органы прокуратуры;
- региональные органы исполнительной власти и органы местного самоуправления;
- иные лица, участвующие в деятельности по профилактике безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних (Уполномоченный при Президенте РФ по правам ребенка, уполномоченные по правам ребенка в субъектах РФ, социально ориентированные некоммерческие организации).
Обязанность незамедлительного информирования органами внутренних дел органов прокуратуры и иных субъектов профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних определена также п. 2 ст. 9 комментируемого Закона.
Инструкцией по организации работы ПДН ОВД предусмотрены и иные формы информирования указанных выше субъектов ПДН. В частности, они осуществляют подготовку отчетов о работе, аналитических материалов о состоянии правопорядка среди несовершеннолетних для информирования органов государственной власти и органов местного самоуправления.
1.9. Одной из обязанностей, возложенных на сотрудников ПДН ОВД, является участие в уведомлении родителей или иных законных представителей несовершеннолетних о доставлении несовершеннолетних в подразделения органов внутренних дел в связи с их безнадзорностью, беспризорностью, совершением ими правонарушения или антиобщественных действий.
При доставлении несовершеннолетнего в территориальный орган МВД сотрудники ПДН ОВД устанавливают данные, характеризующие личность несовершеннолетнего, сведения о его родителях или иных законных представителях, условиях воспитания.
Если удалось установить сведения о родителях или иных законных представителях несовершеннолетнего, производится их незамедлительное уведомление.
Если уведомить родителей или иных законных представителей несовершеннолетних о доставлении несовершеннолетних в подразделения ОВД не представляется возможным, они направляются в организации для детей-сирот, специализированные учреждения для несовершеннолетних, нуждающихся в социальной реабилитации, или в ЦВСНП.
2. Сотрудники ПДН ОВД наделены дополнительным объемом прав в сфере профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних, которые можно разделить на две группы.
Первую группу составляют права, которыми комментируемый Закон наделяет большинство субъектов профилактики:
1) посещать несовершеннолетних, проводить беседы с ними, их родителями или иными законными представителями и иными лицами;
2) запрашивать информацию у государственных органов и иных учреждений по вопросам, входящим в их компетенцию, приглашать для выяснения указанных вопросов несовершеннолетних, их родителей или иных законных представителей и иных лиц.
Сотрудники ПДН ОВД посещают несовершеннолетних, проводят беседы с ними, их родителями или иными законными представителями и иными лицами в ходе:
- обследования семейно-бытовых условий жизни несовершеннолетнего;
- сбора сведений о личности несовершеннолетнего, его правонарушающем поведении, организации его досуга, отношении к учебе, работе;
- проведения встреч с населением, проживающим на обслуживаемой территории;
- посещения образовательных организаций;
- проведения целевых профилактических мероприятий;
- выявления несовершеннолетних правонарушителей и несовершеннолетних, ведущих антиобщественный образ жизни.
При постановке несовершеннолетних на профилактический учет сотрудники ПДН ОВД проводят беседу с несовершеннолетним, его родителями или иными законными представителями, разъясняют им основания постановки на профилактический учет и снятия с него.
Посещение несовершеннолетних, проведение бесед с ними, их родителями или иными законными представителями и иными лицами осуществляется сотрудниками ПДН ОВД и в ходе реализации ими иных полномочий, которыми они наделены ФЗ "О полиции" и ведомственными нормативными правовыми актами.
Для реализации возложенных на ПДН ОВД полномочий их должностные лица запрашивают информацию у государственных органов и иных учреждений для получения сведений о безнадзорных и беспризорных несовершеннолетних, несовершеннолетних правонарушителях, родителях или иных законных представителях, не исполняющих своих обязанностей в отношении детей. Чаще всего сотрудники ПДН ОВД обращаются с официальными запросами в образовательные организации различных типов, медицинские организации, органы опеки и попечительства, КДН, уголовно-исполнительные инспекции. Например, ПДН ОВД запрашивают из уголовно-исполнительных инспекций информацию об обязанностях и запретах, установленных для осужденного несовершеннолетнего.
Вторая группа прав имеет специальный характер и во многом соотносится с правами полиции, которые закреплены ст. 13 ФЗ "О полиции". Сотрудники ПДН ОВД имеют право:
1) доставлять в подразделения органов внутренних дел несовершеннолетних, совершивших правонарушения или антиобщественные действия, а также безнадзорных и беспризорных.
Это право реализуется в порядке, предусмотренном разделом 9 Инструкции по организации работы ПДН ОВД.
О каждом случае доставления несовершеннолетнего в территориальный орган МВД составляется протокол (см. Приложение N 23 к Инструкции), делаются записи в книге учета лиц, доставленных в дежурную часть территориального органа МВД России, и (или) журнале учета несовершеннолетних, доставленных в территориальный орган МВД России (см. Приложение N 14 к Инструкции).
Комментируемая норма допускает содержание несовершеннолетних в помещениях органов внутренних дел не более 3 часов. Срок задержания исчисляется с момента фактического ограничения свободы передвижения лица. Несовершеннолетние, находящиеся при них вещи и документы подвергаются досмотру в установленном законодательством об административных правонарушениях порядке;
2) вносить в соответствующие органы и учреждения предложения о применении мер воздействия, предусмотренных законодательством, в отношении несовершеннолетних, совершивших правонарушение или антиобщественные действия, их родителей или иных законных представителей либо должностных лиц, не исполняющих или ненадлежащим образом исполняющих свои обязанности по воспитанию, обучению и (или) содержанию несовершеннолетних и (или) отрицательно влияющих на их поведение либо жестоко обращающихся с ними.
Такие предложения вносятся в суд и в уголовно-исполнительные инспекции в соответствии с подп. 6 - 7 п. 1 комментируемой статьи.
Инструкцией по организации работы ПДН ОВД сотрудники ПДН также наделены полномочиями по внесению предложений уполномоченным должностным лицам, в том числе дознавателю, следователю, прокурору, судье, о рассмотрении возможности изменения мер пресечения в отношении активных участников групп несовершеннолетних антиобщественной направленности, совершивших преступления;
3) вносить в соответствующие органы и учреждения предложения об устранении причин и условий, способствующих правонарушениям и антиобщественным действиям несовершеннолетних.
Причины правонарушений и антиобщественных действий несовершеннолетних коренятся в их личности, условиях социализации, окружающем культурном пространстве, микросреде. Условия правонарушений и антиобщественных действий несовершеннолетних представляют собой обстоятельства и ситуации, благоприятствующие совершению ими указанных деяний. Для устранения причин и условий делинквентного поведения несовершеннолетних требуются объединенные усилия многих субъектов предупредительной деятельности.
Сотрудники ПДН ОВД в целях выявления причин и условий, способствующих правонарушениям и антиобщественным действиям несовершеннолетних, их родителей или иных законных представителей, проводят широкий спектр мероприятий, в частности:
- направляют в заинтересованные государственные органы, органы местного самоуправления, общественные объединения и администрации транспортных предприятий информацию с предложениями по устранению выявленных причин и условий отклоняющегося поведения несовершеннолетних;
- направляют руководителям образовательных организаций предложения по повышению эффективности индивидуальной профилактической работы с учащимися образовательной организации, их родителями или иными законными представителями;
- готовят предложения, вытекающие из анализа оперативной обстановки, по совершенствованию деятельности органов и учреждений системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних.
Государственные и муниципальные органы власти, а также подведомственные им учреждения обязаны в месячный срок со дня поступления указанных предложений сообщить ПДН ОВД о мерах, принятых в результате рассмотрения внесенных предложений;
4) принимать участие в рассмотрении соответствующими органами и учреждениями материалов о правонарушениях и об антиобщественных действиях несовершеннолетних, их родителей или иных законных представителей.
Данное право реализуется сотрудниками ПДН ОВД путем участия в заседаниях судов, КДН по рассмотрению различных категорий материалов и дел о правонарушениях и об антиобщественных действиях несовершеннолетних, их родителей или иных законных представителей.
В целях обеспечения координации деятельности по профилактике безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних, защиты их прав и законных интересов в состав КДН включаются руководители органов внутренних дел и (или) руководители ПДН ОВД.
В судебных заседаниях сотрудники ПДН ОВД участвуют при рассмотрении уголовных и административных дел о правонарушениях несовершеннолетних, их родителей или иных законных представителей, рассмотрении дел о помещении несовершеннолетних в СУВУЗТ или ЦВСНП, применении к несовершеннолетним обвиняемым мер пресечения, предусмотренных уголовно-процессуальным законодательством.
Пример: старший инспектор ПДН ОВД по Кичменгско-Городецкому району Вологодской области П. принял участие в судебном заседании по рассмотрению материалов уголовного дела в отношении несовершеннолетнего Е., обвиняемого в совершении преступления, предусмотренного п. "б" ч. 2 ст. 158 УК.
В судебном заседании инспектор ПДН ОВД указал, что в целях предупреждения совершения противоправных поступков, возможности продолжения Е. обучения поддерживает ходатайство ОМВД по Кичменгско-Городецкому району Вологодской области о помещении несовершеннолетнего в СУВУЗТ, поскольку проведенная большая профилактическая работа (рейды, беседы, вызов на заседание КДН) положительного результата не принесла <196>.
--------------------------------
<196> См.: Приговор Кичменгско-Городецкого районного суда Вологодской области от 17 марта 2017 г. по делу N 1-12/2017.
Сотрудники ПДН ОВД принимают участие в заседаниях коллегиальных органов управления образовательной организации (советов обучающихся, советов профилактики, педагогического совета) при рассмотрении вопросов о применении к несовершеннолетним обучающимся взысканий за неисполнение или нарушение устава организации, осуществляющей образовательную деятельность, правил внутреннего распорядка, правил проживания в общежитиях и интернатах и иных локальных нормативных актов по вопросам организации и осуществления образовательной деятельности (п. 4 ст. 43 ФЗ "Об образовании").
Очередную норму, закрепляющую права сотрудников ПДН ОВД в рассматриваемой сфере, следует разделить на две составляющие:
- право вести учет несовершеннолетних, совершающих правонарушения и антиобщественные действия, родителей или иных законных представителей несовершеннолетних, не исполняющих своих обязанностей по воспитанию, обучению и (или) содержанию детей и (или) отрицательно влияющих на их поведение либо жестоко обращающихся с ними;
- право вести учет (статистическую отчетность) правонарушений и антиобщественных действий, совершаемых указанными субъектами.
Организация работы ПДН ОВД по профилактическому учету указанных лиц определена разделом 7 Инструкции по организации работы ПДН ОВД. Профилактический учет ПДН ОВД осуществляется с заведением учетно-профилактического дела и учетно-профилактической карточки (см. Приложения N 3 - 5 к Инструкции). Разрешение о постановке на профилактический учет дается в письменном виде начальником территориального органа МВД или его заместителем.
Сотрудники ПДН ОВД также собирают и обобщают информацию, необходимую для составления статистической отчетности в сфере безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних. Приказом МВД от 30 января 2014 г. N 57 утверждена форма статистической отчетности "Отчет о результатах работы территориальных органов МВД России по предупреждению и пресечению безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних" - форма "Несовершеннолетние".
