Статья 1. Основные понятия
Комментарий к статье 1
1. Возможность эффективного применения норм законодательства на практике обусловлена и тем, насколько точно, конкретно и однозначно определены основные положения Закона, какова их согласованность. Сформулированные законодателем понятия являются основой нормативного содержания Закона.
В комментируемой статье даны дефиниции основных понятий, которые используются в рамках отношений, возникающих в связи с деятельностью органов государственной власти, их учреждений и должностных лиц, по профилактике безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних.
В соответствии с комментируемой статьей несовершеннолетний - лицо, не достигшее возраста 18 лет. Такая трактовка основана на формальных критериях достижения лицом определенного возраста.
Возраст ребенка устанавливается на основании официальных документов (свидетельство о рождении, паспорт). В случаях отсутствия документов о возрасте лица возраст может быть установлен судебно-медицинской экспертизой несовершеннолетнего по постановлению судебных или следственных органов. В других случаях определение возраста входит в компетенцию комиссий, создаваемых органами ЗАГС <1>.
--------------------------------
<1> См.: Постановление Совета Министров РСФСР от 28 июля 1978 г. N 368 "Об утверждении Положения о комиссиях по определению возраста при исполнительных комитетах районных, городских, районных в городах Советов народных депутатов".
Эта позиция во многом согласуется с положениями Конвенции о правах ребенка, в которой под ребенком понимается каждое человеческое существо до достижения 18-летнего возраста, если по закону, применимому к данному ребенку, он не достигает совершеннолетия ранее.
В отечественном законодательстве отправной точкой для определения содержания понятия "несовершеннолетний" являются нормы Конституции, в которой установлено, что гражданин РФ может самостоятельно осуществлять в полном объеме свои права и обязанности с 18 лет.
Общий правовой статус несовершеннолетних лиц определяется гражданским законодательством. В ГК несовершеннолетние лица, не достигшие 14 лет, выделяются в отдельную группу "малолетние".
Следует учитывать, что ст. 27 ГК предусматривает возможность эмансипации несовершеннолетнего. Правовой статус эмансипированного несовершеннолетнего не влияет на признание такого лица несовершеннолетним по смыслу комментируемого Закона. В этой части нормы комментируемого Закона вступают в некоторое противоречие со ст. 1 Конвенции о правах ребенка.
В семейном законодательстве используется понятие "ребенок", которое синонимично понятию "несовершеннолетний". Так, в соответствии с ч. 1 ст. 54 СК лицо, не достигшее возраста 18 лет (совершеннолетия), признается ребенком. Аналогичным образом данное понятие трактуется в ст. 1 ФЗ "Об основных гарантиях прав ребенка".
В уголовном законодательстве несовершеннолетними признаются лица, которым ко времени совершения преступления исполнилось 14 лет, но не исполнилось 18 лет (ч. 1 ст. 87 УК).
Административное законодательство устанавливает возраст наступления административной ответственности в 16 лет.
Соответственно, реакция государства на общественно опасные (вредные) деяния, закрепленные уголовным и административным законодательством, совершенные лицами, не достигшими возраста наступления ответственности, наступает преимущественно в соответствии с положениями комментируемого Закона.
Нормы комментируемого Закона, регламентирующие применение к несовершеннолетним принудительных мер, фактически несут в себе свойства норм уголовного и административного законодательства.
2. Далее в комментируемой статье приводятся дефиниции двух взаимосвязанных понятий "безнадзорный" и "беспризорный".
Безнадзорным комментируемый Закон признает несовершеннолетнего, контроль за поведением которого отсутствует вследствие неисполнения или ненадлежащего исполнения обязанностей по его воспитанию, обучению и (или) содержанию со стороны родителей или иных законных представителей либо должностных лиц.
Обязанности по воспитанию, обучению и (или) содержанию несовершеннолетнего возложены законом на родителей или иных законных представителей несовершеннолетних либо должностных лиц организаций, обязанных осуществлять надзор за несовершеннолетним (образовательных, медицинских, опеки и попечения и других).
Статья 63 СК устанавливает обязанность родителей воспитывать своих детей, заботиться об их здоровье, физическом, психическом, духовном и нравственном развитии. За неисполнение этих обязанности родители несут юридическую ответственность.
В случае отсутствия родителей над несовершеннолетними может устанавливаться опека или попечительство. Согласно ст. 31 ГК опека устанавливается над малолетними, а попечительство - над несовершеннолетними в возрасте от 14 до 18 лет. Следовательно, законными представителями несовершеннолетнего, оставшегося без попечения, являются опекуны или попечители.
До устройства несовершеннолетних на воспитание в семью или в организации для детей-сирот исполнение обязанностей опекуна (попечителя) детей, оставшихся без попечения родителей, временно возлагается на органы опеки и попечительства (п. 2 ст. 123 СК).
Понятие неисполнения (ненадлежащего исполнения) обязанностей по воспитанию, обучению и (или) содержанию ребенка является оценочным и зависит от конкретных обстоятельств. В соответствии с позицией Пленума Верховного Суда РФ, уклонение родителей от выполнения своих обязанностей по воспитанию детей может выражаться в отсутствии заботы об их здоровье, о физическом, психическом, духовном и нравственном развитии, обучении <2>.
--------------------------------
<2> См.: Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 14 ноября 2017 г. N 44 "О практике применения судами законодательства при разрешении споров, связанных с защитой прав и законных интересов ребенка при непосредственной угрозе его жизни или здоровью, а также при ограничении или лишении родительских прав".
Содержание этих действий может состоять и в уклонении или несвоевременном предоставлении родителями медицинской помощи несовершеннолетним детям, в систематических прогулах несовершеннолетним учебного заведения без уважительной причины, бродяжничестве, ведении аморального образа жизни родителями <3>.
--------------------------------
<3> См.: решение Верховного суда Республики Татарстан от 7 декабря 2016 г. по делу N 77-2992/2016.
3. Беспризорным комментируемый Закон определяет безнадзорного, который не имеет места жительства и (или) места пребывания.
Согласно ст. 20 ГК местом жительства признается место, где гражданин постоянно или преимущественно проживает. Местом жительства несовершеннолетних, не достигших 14 лет, признается место жительства их законных представителей - родителей, усыновителей или опекунов.
Согласно ст. 2 Закона РФ от 25 июня 1993 г. N 5242-1 "О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации" к месту жительства гражданина относится жилой дом, квартира, комната, жилое помещение специализированного жилищного фонда либо иное жилое помещение, в которых гражданин постоянно или преимущественно проживает в качестве собственника, по договору найма (поднайма), договору найма специализированного жилого помещения либо на иных основаниях, предусмотренных законодательством РФ, и в которых он зарегистрирован по месту жительства.
Под местом пребывания понимается гостиница, санаторий, дом отдыха, пансионат, кемпинг, туристская база, медицинская организация или другое подобное учреждение, учреждение уголовно-исполнительной системы, исполняющее наказания в виде лишения свободы или принудительных работ, либо не являющееся местом жительства гражданина РФ жилое помещение, в которых он проживает временно.
Местом пребывания несовершеннолетних по смыслу данной нормы следует считать и образовательные, медицинские, оказывающие различного рода социальные услуги организации, в которые помещены под надзор дети, оставшиеся без попечения родителей.
4. Далее в рассматриваемой статье приводятся дефиниции понятий "несовершеннолетний, находящийся в социально опасном положении" и "антиобщественные действия". Рассмотрим сначала понятие антиобщественных действий, поскольку оно является одним из конструктивных признаков термина "несовершеннолетний, находящийся в социально опасном положении".
Под антиобщественными действиями законодатель понимает действия, выражающиеся в систематическом употреблении наркотических средств, психотропных и (или) одурманивающих веществ, алкогольной и спиртосодержащей продукции, занятии проституцией, бродяжничеством или попрошайничеством, а также иные действия, нарушающие права и законные интересы других лиц.
Буквальная трактовка данного понятия представляется чрезмерно широкой, так как помимо конкретно определенных действий, которые следует относить к антиобщественным, законодатель допускает возможность расширительного толкования этого термина, включив в него указание на иные действия, нарушающие права и законные интересы других лиц. Такие действия охватывают собой все разновидности правонарушений, в том числе преступления.
Более удачным представляется подход законодателя к определению перечня антиобщественных действий, который нашел отражение в уголовном законодательстве. Уголовный закон к антиобщественным действиям относит: систематическое употребление (распитие) алкогольной и спиртосодержащей продукции, одурманивающих веществ, занятие бродяжничеством или попрошайничеством. Здесь представлен закрытый перечень действий, которые следует квалифицировать как антиобщественные. Для целей правоприменения такой подход более чем оправдан.
По сравнению с положениями уголовного законодательства, перечень видов антиобщественных действий в комментируемой статье справедливо расширен за счет включения в него таких действий как систематическое употребление наркотических средств, психотропных веществ и занятие проституцией.
Следует отметить, что антиобщественные действия являются конструктивным признаком ряда составов преступлений и административных правонарушений.
5. Несовершеннолетним, находящимся в социально опасном положении, законодателем признается лицо, которое вследствие безнадзорности или беспризорности:
- находится в обстановке, представляющей опасность для его жизни или здоровья либо не отвечающей требованиям к его воспитанию или содержанию;
- совершает правонарушение или антиобщественные действия.
Согласно п. 28 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 14 ноября 2017 г. N 44 под условиями, представляющими опасность для жизни и здоровья, понимается угроза, с очевидностью свидетельствующая о реальной возможности наступления негативных последствий в виде смерти, причинения вреда физическому или психическому здоровью ребенка вследствие поведения (действий или бездействия) родителей (одного из них) либо иных лиц, на попечении которых ребенок находится.
Такие последствия могут быть вызваны, в частности, отсутствием ухода за ребенком, например, непредоставление малолетнему ребенку воды, питания, крова, неосуществление ухода за грудным ребенком либо оставление его на длительное время без присмотра. Характер и степень опасности должны определяться в каждом конкретном случае с учетом возраста, состояния здоровья ребенка, а также иных обстоятельств.
Характеристика антиобщественных действий была дана нами выше. Что касается совершаемых несовершеннолетним правонарушений, то речь идет о совершении им гражданско-правовых деликтов, административных правонарушений или преступлений.
Если несовершеннолетний не достиг возраста наступления юридической ответственности, его противоправные действия охватываются понятием антиобщественных действий.
Рассмотренное понятие входит в объем более широкого термина "дети, находящиеся в трудной жизненной ситуации", дефиниция которого отражена в ст. 1 ФЗ "Об основных гарантиях прав ребенка".
6. Следующей дефиницией, приведенной в комментируемой статье, является понятие семьи, находящейся в социально опасном положении. Таковой признается семья, имеющая детей, находящихся в социально опасном положении, а также семья, где родители или иные законные представители несовершеннолетних не исполняют своих обязанностей по их воспитанию, обучению и (или) содержанию и (или) отрицательно влияют на их поведение либо жестоко обращаются с ними.
По смыслу комментируемого Закона семьей следует считать совместное проживание с детьми лиц как состоящих в зарегистрированном браке, так и не состоящих в нем, если хотя бы одно из них является родителем ребенка, а также единственного родителя. К семье следует относить и семью опекуна (попечителя), в которой проживает ребенок, а также единственного опекуна (попечителя) ребенка.
К этому понятию следует относить и иные законные формы семейного воспитания детей:
- приемная семья (ст. 152 СК);
- патронат (п. 6 ст. 145 СК);
- детский дом семейного типа (п. 2 Правил организации детского дома семейного типа, утв. Постановлением Правительства РФ от 19 марта 2001 г. N 195 "О детском доме семейного типа").
Семья признается находящейся в социально опасном положении комиссией по делам несовершеннолетних и защите их прав (далее также - КДН). Такая семья подлежит постановке на различные виды учетов органами системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних.
В соответствии с Методическими рекомендациями о порядке признания несовершеннолетних и семей находящимися в социально опасном положении и организации с ними индивидуальной профилактической работы, направленными письмом Минобрнауки от 1 декабря 2015 г. N ВК-2969/07, при признании семей находящимися в социально опасном положении комиссии могут руководствоваться следующими основаниями:
- наличие в семье ребенка (детей), признанного находящимся в социально опасном положении;
- привлечение родителя, законного представителя несовершеннолетнего к административной ответственности в соответствии с ч. 1 ст. 5.35 КоАП за неисполнение либо ненадлежащее исполнение своих обязанностей по его воспитанию, обучению и (или) содержанию;
- совершение родителем, законным представителем несовершеннолетнего действий, которые могут отрицательно повлиять на его поведение;
- привлечение родителя, законного представителя несовершеннолетнего к уголовной ответственности по ст. 156 УК, за неисполнение или ненадлежащее исполнение обязанностей по воспитанию несовершеннолетнего, если это деяние соединено с жестоким обращением с несовершеннолетним.
Вместе с тем практически во всех субъектах РФ указанные критерии расширены и конкретизированы.
Например, неисполнение родителями или иными законными представителями несовершеннолетних своих обязанностей по жизнеобеспечению детей может выражаться в отсутствии у детей необходимой одежды по сезону, регулярного питания в соответствии с возрастом, отказе от лечения ребенка при наличии медицинских показаний, рецидивах отравлений или бытовых травм у детей.
К факторам, отрицательно влияющим на воспитание детей со стороны родителей или иных законных представителей несовершеннолетних, относятся:
- злоупотребление алкогольной и спиртосодержащей продукцией;
- употребление наркотических средств и психотропных веществ без назначения врача;
- попрошайничество, проституция;
- вовлечение детей в совершение правонарушений и антиобщественных действий;
- жестокое обращение с детьми со стороны родителей или иных законных представителей несовершеннолетних;
- отсутствие контроля за воспитанием и обучением детей, приводящее к нарушению прав ребенка на образование или к совершению ребенком противоправных деяний (за исключением малозначительных) <4>.
--------------------------------
<4> См. подробнее: письмо Министерства труда и социальной защиты РФ от 11 декабря 2017 г. N 12-1/10/П-8395 "О единых подходах по выявлению семей, находящихся в социально опасном положении".
Указанные основания как признания несовершеннолетнего находящимся в социально опасном положении, так и признания семьи находящейся в социально опасном положении, подлежат выяснению и должны подтверждаться документально. Документы, подтверждающие названные основания, приводятся в указанных Методических рекомендациях Минобрнауки N ВК-2969/07.
7. Индивидуальная профилактическая работа комментируемой статьей определяется как деятельность по своевременному выявлению несовершеннолетних и семей, находящихся в социально опасном положении, а также по их социально-педагогической реабилитации и (или) предупреждению совершения ими правонарушений и антиобщественных действий.
Это понятие включает в себя два основных вида (уровня, этапа) деятельности субъектов профилактики:
1) своевременное выявление несовершеннолетних и семей, находящихся в социально опасном положении.
Такую деятельность в соответствии со своими полномочиями в данной сфере осуществляют субъекты профилактики:
- комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав;
- органы управления социальной защитой населения и учреждения социального обслуживания;
- органы, осуществляющие управление в сфере образования;
- организации, осуществляющие образовательную деятельность;
- органы опеки и попечительства;
- органы управления здравоохранением и медицинские организации;
- органы внутренних дел.
На своевременное выявление несовершеннолетних и семей, находящихся в социально опасном положении, направлен механизм информирования органами и учреждениями системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних иных субъектов профилактики о выявленных сведениях о нарушении прав несовершеннолетних либо о сведениях, которые указывают на социально опасное положение несовершеннолетнего и необходимость организации в отношении него профилактической работы (см. п. 2 ст. 9 комментируемого Закона);
2) деятельность по социально-педагогической реабилитации детей и подростков и (или) предупреждению совершения ими правонарушений и антиобщественных действий.
В соответствии с ФЗ "Об основных гарантиях прав ребенка" социальная реабилитация ребенка - мероприятия по восстановлению утраченных ребенком социальных связей и функций, восполнению среды жизнеобеспечения, усилению заботы о нем.
Профилактика правонарушений подростков предполагает осуществление деятельности, направленной на недопущение их совершения путем выявления и устранения причин преступлений и условий, способствующих их совершению, оказания предупредительного воздействия на несовершеннолетних.
Формами профилактики правонарушений несовершеннолетних следует считать применение к ним в предусмотренных законом случаях мер принудительного воздействия и привлечение к юридической ответственности.
Такая работа проводится в соответствии с нормами комментируемого Закона, иных федеральных законов и подзаконных нормативных правовых актов, регламентирующих деятельность отдельных субъектов профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних.
8. Согласно комментируемой статье профилактика безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних - система социальных, правовых, педагогических и иных мер, направленных на выявление и устранение причин и условий, способствующих безнадзорности, беспризорности, правонарушениям и антиобщественным действиям несовершеннолетних, осуществляемых в совокупности с индивидуальной профилактической работой с несовершеннолетними и семьями, находящимися в социально опасном положении. Речь идет о любых не противоречащих законодательству, правам и интересам несовершеннолетних мерах.
Формы и содержание этих мер определены как нормами комментируемого Закона, так и положениями других федеральных законов, подзаконных нормативных правовых актов в этой сфере (см. комментарий к ст. 3).
Система профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних предполагает осуществление индивидуальной профилактической работы с несовершеннолетними и семьями, находящимися в социально опасном положении, реализацию мер общей профилактики, работу с группами (коллективами) несовершеннолетних и их социальным окружением.
