Статья 2. Основные задачи и принципы деятельности по профилактике безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних
Комментарий к статье 2
1. Комментируемая статья посвящена основным задачам и принципам деятельности по профилактике безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних. Задачи такой деятельности сформулированы законодателем в обобщенной форме и включают в себя:
1) предупреждение безнадзорности, беспризорности, правонарушений и антиобщественных действий несовершеннолетних, выявление и устранение причин и условий, способствующих этому.
Данная задача предполагает реализацию субъектами профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних системы социальных, правовых, педагогических и иных мер, направленных на выявление и устранение причин и условий, способствующих безнадзорности, беспризорности, правонарушениям и антиобщественным действиям несовершеннолетних и оказание на них профилактического воздействия.
Отправные положения, касающиеся организации деятельности в рассматриваемой сфере, сформулированы в Руководящих принципах ООН для предупреждения преступности среди несовершеннолетних:
- важность систематического изучения проблемы и выработки мер реагирования;
- обеспечение возможностей в области получения образования, создание системы поддержки, обеспечивающей развитие личности всех молодых людей;
- использование правовых и организационных средств, направленных на сокращение причин необходимости и возможности совершения правонарушений или ограничение условий, ведущих к этому;
- допустимость вмешательства официальных органов с учетом общих интересов несовершеннолетнего и на основе беспристрастного и справедливого подхода;
- подготовка к жизни в обществе и интеграция в него всех детей и молодых людей и др.
Деятельность по профилактике безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних осуществляется органами власти и общественными объединениями в пределах предоставленных им полномочий и прав. Ее формы определены нормами гл. 2 комментируемого Закона, иными федеральными законами и детализируются на уровне подзаконных и локальных нормативных правовых актов. В частности, содержание основных форм профилактического воздействия отражено в ст. ст. 17 - 27 ФЗ "Об основах системы профилактики правонарушений";
2) обеспечение защиты прав и законных интересов несовершеннолетних.
Данная задача вытекает из положений ст. 2 Конвенции о правах ребенка, которая предусматривает, что государства-участники уважают и обеспечивают права каждого ребенка, находящегося в пределах их юрисдикции. Они обязуются обеспечить ребенку такую защиту и заботу, которые необходимы для его благополучия, и с этой целью принимают все соответствующие законодательные и административные меры.
Ребенку от рождения принадлежат и гарантируются государством права и свободы человека и гражданина в соответствии с Конституцией, общепризнанными принципами и нормами международного права, международными договорами РФ, семейным законодательством, ФЗ "Об основных гарантиях прав ребенка" и другими нормативными правовыми актами РФ.
Права несовершеннолетних на уровне их общеправового статуса провозглашены нормами Конституции. Речь идет о праве на жизнь, свободу и личную неприкосновенность, образование, судебную защиту и другие.
В рамках специального правового статуса права ребенка нашли отражение в Конвенции о правах ребенка и детализированы в положениях СК (гл. 11), ФЗ "Об основных гарантиях прав ребенка" (ст. ст. 9 - 12). Это, в частности:
- право жить и воспитываться в семье;
- право на общение с родителями и другими родственниками.
- право на защиту, в том числе на защиту от злоупотреблений со стороны родителей (лиц, их заменяющих);
- право на охрану здоровья, отдых и оздоровление;
- право ребенка выражать свое мнение;
- право на имя, отчество и фамилию, на изменение имени и фамилии;
- право на получение содержания от своих родителей и других членов семьи;
- право собственности на доходы, имущество, полученное в дар или в порядке наследования, а также на любое другое имущество, приобретенное на средства ребенка.
Статья 8 комментируемого Закона закрепляет дополнительный перечень прав несовершеннолетних, в отношении которых проводится индивидуальная профилактическая работа (см. комментарий к ст. 8).
Защита прав детей гарантируется как нормами международного права, так и национальным законодательством. В частности, согласно ст. 15 ФЗ "Об основных гарантиях прав ребенка" защита прав детей, находящихся в трудной жизненной ситуации (за исключением содержащихся и обучающихся в федеральных государственных образовательных организациях), осуществляется органами государственной власти субъектов РФ. Защита прав детей, содержащихся и обучающихся в федеральных государственных образовательных организациях, осуществляется федеральными органами государственной власти. Помимо этого, государство гарантирует судебную защиту прав детей, находящихся в трудной жизненной ситуации.
Общественные объединения (организации) и иные некоммерческие организации осуществляют деятельность по защите прав детей, находящихся в трудной жизненной ситуации, в соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного права, международными договорами РФ, законодательством РФ и законодательством субъектов РФ.
Легальное понятие законных интересов несовершеннолетних в законодательстве отсутствует. В доктрине под законными интересами несовершеннолетних понимается объективно обусловленный, юридически установленный предел для родителей и заменяющих их лиц (законных представителей) с целью достижения наилучшего результата в обеспечении разнообразных потребностей несовершеннолетнего, охраняемый и защищенный на основании закона уполномоченными субъектами <5>.
--------------------------------
<5> См.: Покачалова Е.В., Смагина Т.А. Законные интересы несовершеннолетних как объект административно-правового регулирования // Вестник СГЮА. 2012. Доп. выпуск 85.
Подробнее о вопросах защиты прав и законных интересов несовершеннолетних см. комментарий к ст. 9;
3) социально-педагогическая реабилитация несовершеннолетних, находящихся в социально опасном положении.
Согласно ст. 1 ФЗ "Об основных гарантиях прав ребенка" социальная реабилитация ребенка - мероприятия по восстановлению утраченных ребенком социальных связей и функций, восполнению среды жизнеобеспечения, усилению заботы о нем.
В доктринальных источниках социально-педагогическая реабилитация несовершеннолетних определяется как педагогический процесс реализации системы мер, направленных на выявление внутренних ресурсов личности несовершеннолетнего, восстановление, коррекцию или компенсацию нарушенных психофизических и социальных функций, социального статуса и активизацию его жизнедеятельности в социуме, формирование положительного социального опыта, социально-ценностных отношений, способствующих преодолению трудных, критических ситуаций <6>;
--------------------------------
<6> См.: Маврина Э.А. Социально-педагогическая реабилитация несовершеннолетних в специализированных учреждениях: на примере Республики Татарстан: дис. ... канд. пед. наук. Казань, 2009. С. 11 - 12.
4) выявление и пресечение случаев вовлечения несовершеннолетних в совершение преступлений, других противоправных и (или) антиобщественных действий, а также случаев склонения их к суицидальным действиям.
Выявление случаев вовлечения и склонения несовершеннолетних к указанным выше действиям осуществляется всеми субъектами профилактики в рамках реализации своих полномочий в рассматриваемой сфере. О выявленных фактах в соответствии с п. 2 ст. 9 комментируемого Закона информируются органы внутренних дел.
В соответствии с п. 1 ст. 21 и п. 1 ст. 23 комментируемого Закона органы внутренних дел выявляют лиц, вовлекающих несовершеннолетних в совершение преступлений, других противоправных и (или) антиобщественных действий и (или) в преступную группу либо склоняющих их к суицидальным действиям, и применяют к ним меры воздействия, предусмотренные законодательством РФ.
Вовлечение несовершеннолетних в совершение преступлений, антиобщественных действий, а также склонение их к суицидальным действиям, в зависимости от фактических обстоятельств, влечет уголовную ответственность по ст. ст. 110.1, 150, 151, 151.2, 240 УК.
Административная ответственность наступает за вовлечение несовершеннолетних в совершение ряда противоправных действий:
- употребление алкогольной и спиртосодержащей продукции, новых потенциально опасных психоактивных веществ или одурманивающих веществ - ст. 6.10 КоАП;
- потребление табака - ст. 6.23 КоАП.
2. Пункт 2 комментируемой статьи определяет основные принципы, на которых основывается деятельность по профилактике безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних. Здесь объединены общеправовые, межотраслевые и отраслевые (специальные) принципы.
К общеправовым принципам законодателем отнесены:
- законность;
- демократизм.
Межотраслевыми являются принципы:
- гуманного обращения с несовершеннолетними;
- поддержки семьи и взаимодействия с ней.
К специальным принципам следует отнести:
- индивидуальный подход к несовершеннолетним с соблюдением конфиденциальности полученной информации;
- государственную поддержку деятельности органов местного самоуправления и общественных объединений по профилактике безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних;
- обеспечение ответственности должностных лиц и граждан за нарушение прав и законных интересов несовершеннолетних.
Принцип законности предполагает строгое соблюдение в процессе реализации предупредительных мер в отношении несовершеннолетних требований Конституции, норм международного права, законов, а также подзаконных нормативных правовых актов.
Принцип демократизма означает, что в основе деятельности субъектов профилактики должны лежать общее благо и достижение общеполезных целей.
Профилактическая работа органов власти и их учреждений должна носить прозрачный характер (за исключением случаев, когда это может ущемить права и законные интересы несовершеннолетних), предусматривать широкие возможности участия граждан и некоммерческих организаций, в том числе по осуществлению общественного контроля.
Рассматриваемый принцип предполагает также реализацию права ребенка на выражение своего мнения. Согласно ст. 57 СК мнение ребенка должно учитываться в ходе любого судебного или административного разбирательства. Учет мнения ребенка, достигшего возраста 10 лет, обязателен, за исключением случаев, когда это противоречит его интересам. В случаях, предусмотренных СК, органы опеки и попечительства могут принять решение только с согласия ребенка, достигшего возраста 10 лет.
Принцип гуманного обращения с несовершеннолетними означает недопущение причинения физических страданий или унижения достоинства личности при работе с несовершеннолетними и членами их семьи (см. ст. 37 Конвенции о правах ребенка).
Принцип поддержки семьи и взаимодействия с ней предполагает рассмотрение субъектами профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних семьи как важнейшего социального института, способного обеспечить содержание, воспитание и необходимую заботу о ребенке. Все меры профилактического воздействия априори должны быть направлены на использование и повышение эффективности профилактического потенциала семьи.
Данный принцип находит глубокое отражение в нормах международного права (см. п. п. 11 - 19 Руководящих принципов ООН для предупреждения преступности среди несовершеннолетних, которые посвящают данному вопросу целую группу норм, п. 1.3 Пекинских правил).
Принцип индивидуального подхода к несовершеннолетним с соблюдением конфиденциальности полученной информации заключается в непосредственной работе с конкретным ребенком, находящимся в социально-опасном положении, с учетом его психологических, физиологических, поведенческих и иных особенностей с соблюдением прав несовершеннолетнего на неприкосновенность частной жизни, личную и семейную тайну.
С положением о соблюдении конфиденциальности информации корреспондируют обязанности субъектов профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних:
- по соблюдению профессиональной тайны (п. 5 ст. 9 Федерального закона от 27 июля 2006 г. N 149-ФЗ "Об информации, информационных технологиях и о защите информации");
- по обеспечению конфиденциальности полученной информации (ст. 2 указанного Федерального закона);
- по обеспечению конфиденциальности сведений, составляющих персональные данные (Федеральный закон от 27 июля 2006 г. N 152-ФЗ "О персональных данных").
Принцип государственной поддержки деятельности органов местного самоуправления и общественных объединений по профилактике безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних вытекает из положений п. 2 ст. 132 Конституции, устанавливающей, что органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств.
Статьей 25 комментируемого Закона закреплено, что органам местного самоуправления, наделенным государственными полномочиями осуществлять отдельные виды деятельности по профилактике безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних, передаются материальные и финансовые средства, необходимые для осуществления указанных полномочий.
Государственная поддержка деятельности общественных объединений по профилактике безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних осуществляется в соответствии с положениями ФЗ "О некоммерческих организациях".
Принцип обеспечения ответственности должностных лиц и граждан за нарушение прав и законных интересов несовершеннолетних находит отражение в нормах комментируемого Закона, общих и специальных нормах гражданского, семейного, административного и уголовного законодательства (см. комментарий к п. 4 ст. 9).
