Статья 3. Законодательство Российской Федерации о профилактике безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних
Комментарий к статье 3
1. В комментируемой статье законодатель определяет источники нормативного правового регулирования деятельности по профилактике безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних. Ими являются положения Конституции и общепризнанные нормы международного права.
Конституция содержит ряд норм, которые являются исходными для конструирования законодательства о профилактике безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних:
- ст. 17 признаются и гарантируются права и свободы человека и гражданина согласно общепризнанным принципам и нормам международного права и в соответствии с основным законом страны. Это конституционное положение предопределяет имплементацию в российское законодательство норм международного права, посвященных несовершеннолетним;
- ст. 18 установлено, что права и свободы человека и гражданина определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления;
- ст. 21 запрещает применение пыток, насилия, другого жестокого или унижающего человеческое достоинство обращения или наказания. Это особенно важно, поскольку отдельные нормы комментируемого Закона предусматривают в ряде случаев значительные ограничения прав несовершеннолетнего, например, помещение подростков против их воли в места принудительного содержания;
- ст. ст. 38, 39 провозглашается, что материнство и детство, семья находятся под защитой государства. Каждому гарантируется социальное обеспечение по возрасту, в случае болезни, инвалидности, потери кормильца, для воспитания детей и в иных случаях, установленных законом.
Рассматриваемым вопросам также посвящены нормы ч. 2 ст. 7, ч. 1 ст. 38 и другие положения Конституции.
В соответствии с п. 4 ст. 15 Конституции общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры РФ являются составной частью ее правовой системы. Если международным договором РФ установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то принимаются правила международного договора.
В общепризнанных международных нормативных правовых актах содержится значительный массив основополагающих норм, посвященных правам несовершеннолетних, охране семьи, материнства и детства, деятельности по профилактике безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних.
К таким актам относятся:
- Всеобщая декларация прав человека от 10 декабря 1948 г.;
- Конвенция о защите прав человека и основных свобод от 4 ноября 1950 г.;
- Минимальные стандартные правила обращения с заключенными от 30 августа 1955 г.;
- Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах от 19 декабря 1966 г.;
- Международный пакт о гражданских и политических правах от 16 декабря 1966 г. и Факультативный протокол к нему;
- Декларация о защите всех лиц от пыток и других жестоких, бесчеловечных или унижающих достоинство видов обращения и наказания от 9 декабря 1975 г.;
- Кодекс поведения должностных лиц по поддержанию правопорядка от 17 декабря 1979 г.;
- Конвенция против пыток и других жестоких, бесчеловечных или унижающих достоинство видов обращения и наказания от 10 декабря 1984 г.;
- Миланский план действий от 29 ноября 1985 г.;
- Европейская конвенция по предупреждению пыток и бесчеловечного или унижающего достоинство обращения или наказания от 26 ноября 1987 г.;
- Свод принципов защиты всех лиц, подвергаемых задержанию или заключению в какой бы то ни было форме, от 9 декабря 1988 г.;
- Конвенция о правах ребенка от 20 ноября 1989 г.;
- Всемирная декларация об обеспечении выживания, защиты и развития детей от 30 сентября 1990 г.;
- Декларация о социальных и правовых принципах, касающихся защиты и благополучия детей, особенно при передаче детей на воспитание и их усыновлении на национальном и международном уровнях, от 3 декабря 1986 г.;
- Пекинские правила;
- Руководящие принципы ООН для предупреждения преступности среди несовершеннолетних.
2. Законодательство, регулирующее деятельность по профилактике безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних, состоит не только из комментируемого Закона. Его также образуют нормы других федеральных законов и подзаконных нормативных правовых актов, законов и подзаконных нормативных правовых актов субъектов РФ.
Положения комментируемой нормы, на наш взгляд, следует толковать расширительно и включать в законодательство, регулирующее деятельность по профилактике безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних:
- нормативные правовые акты органов местного самоуправления, которым органами государственной власти субъектов РФ делегированы соответствующие полномочия;
- локальные нормативные правовые акты, которые издают органы и учреждения, входящие в систему профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних.
2.1. Федеральное законодательство в этой сфере, помимо комментируемого Закона, включает в себя ряд законодательных актов, в том числе кодифицированных:
- ГК;
- СК;
- КоАП;
- УИК;
- УПК;
- ФЗ "Об основах системы профилактики правонарушений;
- ФЗ "Об опеке и попечительстве;
- ФЗ "Об основных гарантиях прав ребенка";
- ФЗ "О дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей";
- ФЗ "Об образовании";
- Закон РФ "О занятости населения";
- ФЗ "Об основах социального обслуживания граждан";
- ФЗ "О полиции";
- ФЗ "О наркотических средствах и психотропных веществах";
- ФЗ "О некоммерческих организациях";
- ФЗ "О государственной социальной помощи";
- Федеральный закон от 28 июня 1995 г. N 98-ФЗ "О государственной поддержке молодежных и детских общественных объединений".
Также к таким нормативным правовым актам можно отнести: ГПК, КАС, ФЗ "О порядке рассмотрения обращений граждан РФ", ФЗ "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг", ФЗ "О прокуратуре", ФЗ "О содержании под стражей подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений" и многие другие акты федерального законодательства.
2.2. Уровень регионального законодательства в данной сфере представлен значительным массивом нормативных правовых актов, в основе которых лежат положения комментируемого Закона.
Практически во всех субъектах РФ приняты законы о профилактике безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних, детализирующие и дополняющие нормы комментируемого Закона с учетом региональной специфики и особенностей, например:
- Закон Краснодарского края от 21 июля 2008 г. N 1539-КЗ "О мерах по профилактике безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних в Краснодарском крае";
- Закон Иркутской области от 12 ноября 2007 г. N 100-ОЗ "О порядке создания и осуществления деятельности комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав в Иркутской области";
- Закон Краснодарского края от 26 июня 2002 г. N 498-КЗ "Об Уполномоченном по правам ребенка в Краснодарском крае" и др.
2.3. Составной частью системы правовых норм, регулирующих профилактику безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних, являются также подзаконные нормативные правовые акты Президента РФ и Правительства РФ. Назовем только самые ключевые из них, подробнее будем рассматривать по тексту комментария:
- Указ Президента РФ от 1 сентября 2009 г. N 986 "Об Уполномоченном при Президенте Российской Федерации по правам ребенка";
- Основы государственной молодежной политики Российской Федерации на период до 2025 года, утв. распоряжением Правительства РФ от 29 ноября 2014 г. N 2403-р;
- Концепция развития системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних на период до 2020 года, утв. распоряжением Правительства РФ от 22 марта 2017 г. N 520-р;
- Постановление Правительства РФ от 28 марта 2008 г. N 216 "О Правительственной комиссии по профилактике правонарушений";
- Постановление Правительства РФ от 27 ноября 2000 г. N 896 "Об утверждении примерных положений о специализированных учреждениях для несовершеннолетних, нуждающихся в социальной реабилитации";
- Постановление Правительства РФ от 6 ноября 2013 г. N 995 "Об утверждении Примерного положения о комиссиях по делам несовершеннолетних и защите их прав";
- Постановление Правительства РФ от 18 мая 2009 г. N 423 "Об отдельных вопросах осуществления опеки и попечительства в отношении несовершеннолетних граждан";
- распоряжение Правительства РФ от 29 мая 2015 г. N 996-р "Об утверждении Стратегии развития воспитания в Российской Федерации на период до 2025 года";
- распоряжение Правительства РФ от 12 декабря 2015 г. N 2570-р "О плане мероприятий по реализации Основ государственной молодежной политики Российской Федерации на период до 2025 года".
2.4. Нормативное правовое регулирование деятельности по профилактике безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних осуществляется и на ведомственном уровне. Этот уровень представлен значительным массивом нормативных правовых актов, изданных субъектами профилактики. Назовем некоторые из них:
- Постановление Минтруда от 29 марта 2002 г. N 25 "Об утверждении Рекомендаций по организации деятельности специализированных учреждений для несовершеннолетних, нуждающихся в социальной реабилитации";
- Приказ Минюста от 13 января 2006 г. N 2 "Об утверждении Инструкции об оказании содействия в трудовом и бытовом устройстве, а также оказании помощи осужденным, освобождаемым от отбывания наказания в исправительных учреждениях уголовно-исполнительной системы";
- Приказ МВД от 17 января 2006 г. N 19 "О деятельности органов внутренних дел по предупреждению преступлений";
- Приказ МВД от 15 октября 2013 г. N 845 "Об утверждении Инструкции по организации работы подразделений по делам несовершеннолетних органов внутренних дел Российской Федерации";
- Приказ Минпросвещения от 13 ноября 2018 г. N 203 "Об утверждении норм и порядка обеспечения за счет средств федерального бюджета бесплатным питанием, бесплатным комплектом одежды, обуви и мягким инвентарем несовершеннолетних и лиц, достигших возраста восемнадцати лет, находящихся в федеральных учреждениях системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних".
2.5. Нормы федерального и регионального законодательства в сфере профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних детализируются нормативными правовыми актами субъектов РФ. На примере Краснодарского края к ним можно отнести:
- Постановление главы администрации Краснодарского края от 24 апреля 2007 г. N 362 "О комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав при администрации Краснодарского края";
- Приказ департамента здравоохранения Краснодарского края от 20 июля 2004 г. N 373-ОД "О мероприятиях по улучшению работы службы охраны материнства и детства с семьями, находящимися в социально опасном положении";
- Постановление краевой комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав при администрации Краснодарского края от 27 декабря 2017 г. N 4/3 "Об утверждении порядка межведомственного взаимодействия органов и учреждений системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних по организации индивидуальной профилактической работы в отношении несовершеннолетних и семей, находящихся в социально опасном положении";
- Постановление краевой комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав при администрации Краснодарского края от 24 октября 2014 г. N 3/9 "Об утверждении порядка работы по раннему выявлению детского и семейного неблагополучия на территории Краснодарского края".
2.6. В соответствии с наделенными полномочиями нормативные правовые акты в этой сфере принимают и органы местного самоуправления:
- Постановление Администрации муниципального образования город Краснодар от 17 марта 2011 г. N 1690 "Об утверждении Положения о комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав при администрации муниципального образования город Краснодар";
- Постановление Администрации муниципального образования город Сочи от 14 апреля 2017 г. N 11-гок "Об утверждении Положения об отделе по делам несовершеннолетних администрации города Сочи";
- Постановление Администрации муниципального образования Тимашевский район от 7 апреля 2015 г. N 403 "Об утверждении Положения о комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав при администрации муниципального образования Тимашевский район и ее состава".
2.7. Для организации работы по профилактике безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних важным является разработка и принятие локальных нормативных правовых актов органами и учреждениями системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних.
Принятие локальных нормативных актов по отдельным вопросам профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних является обязательным в силу положений федерального и регионального законодательства. Так, например, в соответствии с п. 1 ч. 3 ст. 28 ФЗ "Об образовании" к компетенции образовательной организации относятся разработка и принятие правил внутреннего распорядка обучающихся, правил внутреннего трудового распорядка, иных локальных нормативных актов <7>.
--------------------------------
<7> О примерах локальных актов см.: Рекомендации по совершенствованию работы с детьми, состоящими на различных видах учета в органах и учреждениях системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних, на основе имеющихся лучших практик данной работы и анализа информации об образовательных организациях, в которых преимущественно обучаются указанные лица // Администратор образования. 2018. N 5, 6.
