Статья 4. Органы и учреждения системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних
Комментарий к статье 4
1. В комментируемой статье определены органы и организации, входящие в систему профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних. Более подробно их правовой статус раскрывается в гл. II комментируемого Закона (см. комментарий к ст. ст. 11 - 24).
В п. 1 перечислены органы, входящие в систему профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних, в п. 2 говорится о возможности создания в них учреждений, осуществляющих отдельные функции по профилактике безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних, а в п. 3 называются лица, участвующие в деятельности по профилактике безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних.
Субъекты профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних образуют государственную систему лишь в том случае, когда организовано их эффективное взаимодействие. Оно осуществляется в соответствии с положениями Типового регламента взаимодействия федеральных органов исполнительной власти, утв. Постановлением Правительства РФ от 19 января 2005 г. N 30, а также путем издания и применения ведомственных нормативных правовых актов, регламентирующих порядок взаимодействия субъектов профилактики в той или иной сфере <8>.
--------------------------------
<8> Приказ Минздрава РФ N 414, МВД РФ N 633 от 20 августа 2003 г. "О взаимодействии учреждений здравоохранения и органов внутренних дел в оказании медицинской помощи несовершеннолетним, доставленным в органы внутренних дел"; Приказ Минтруда РФ и МВД РФ от 20 июня 2003 г. N 147/481 "О взаимодействии органов и учреждений социальной защиты населения и органов внутренних дел в организации профилактической работы с беспризорными и безнадзорными несовершеннолетними"; Рекомендации по осуществлению взаимодействия органов управления образованием, образовательных учреждений, органов внутренних дел и органов по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ в организации работы по предупреждению и пресечению правонарушений, связанных с незаконным оборотом наркотиков, в образовательных учреждениях, направленные письмом Министерства образования и науки РФ, МВД РФ, Федеральной службы по контролю за оборотом наркотиков от 21 сентября 2005 г. N ВФ-1376/06.
В 2018 г. был разработан Примерный порядок межведомственного взаимодействия по вопросам выявления, предупреждения и устранения нарушений прав и законных интересов несовершеннолетних <9>.
--------------------------------
<9> См.: письмо Министерства образования и науки РФ от 27 августа 2018 г. N 07 5310 "О направлении Примерного порядка".
В силу положений п. 2 ст. 1 ФЗ "О прокуратуре" на прокуратуру возложены полномочия по координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью, что естественно охватывает собой и деятельность по профилактике безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних.
2. Центральным элементом в данной системе являются комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав (КДН). Согласно ст. 11 комментируемого Закона они осуществляют общие функции координации деятельности органов и учреждений системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних.
На федеральном уровне в целях обеспечения единого государственного подхода к решению проблем защиты прав и законных интересов несовершеннолетних в качестве координационного органа была образована Правительственная комиссия по делам несовершеннолетних и защите их прав <10>.
--------------------------------
<10> Постановление Правительства РФ от 6 мая 2006 г. N 272.
Основными задачами данной Комиссии являются:
- координация деятельности федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов РФ, связанной с обеспечением исполнения законодательства в сфере профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних, защиты их прав;
- выработка согласованных подходов к решению основных вопросов, касающихся приоритетных направлений деятельности, связанной с профилактикой безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних, защитой их прав;
- выработка предложений и рекомендаций органам и учреждениям системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних по вопросам профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних, защиты их прав, а также организационно-методическое обеспечение деятельности федеральных органов исполнительной власти в указанной сфере;
- организация проведения на федеральном уровне межведомственных мероприятий, направленных на решение проблем, связанных с профилактикой безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних, а также с защитой их прав;
- информирование Правительства РФ о деятельности комиссии.
Региональный и местный уровни представлены территориальными комиссиями по делам несовершеннолетних и защите их прав, образованными органами государственной власти субъектов РФ и в случаях, предусмотренных законом субъекта РФ, органами местного самоуправления.
Согласно п. 24.1 ч. 2 ст. 26.3 ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ", решение вопросов о создании КДН, об организации деятельности таких комиссий относится к полномочиям органов государственной власти субъектов РФ.
О полномочиях КДН и их должностных лиц см. комментарий к ст. 11.
3. Органы управления социальной защитой населения обеспечивают реализацию мер государственной политики в области социальной поддержки и социального обслуживания граждан, находящихся в трудной жизненной ситуации, в том числе несовершеннолетних.
Данные органы осуществляют свою деятельность на региональном и местном уровнях. Их правовой статус, задачи, функции, права и ответственность определяются отдельными положениями ФЗ "О государственной социальной помощи", законами субъектов РФ <11> и актами высших исполнительных органов государственной власти субъектов РФ <12>.
--------------------------------
<11> См., напр.: Закон Краснодарского края от 15 декабря 2004 г. N 806-КЗ "Об органах социальной защиты населения Краснодарского края".
<12> См., напр.: Положение о Департаменте труда и социальной защиты населения города, утв. Постановлением Правительства Москвы от 8 сентября 2015 г. N 566-ПП; Положение о департаменте социальной защиты Воронежской области, утв. Постановлением Правительства Воронежской области от 23 декабря 2013 г. N 1132.
Органам социальной защиты населения подведомственны:
1) учреждения социального обслуживания, включающие территориальные центры социальной помощи семье и детям, центры психолого-педагогической помощи населению, центры экстренной психологической помощи и иные учреждения социального обслуживания;
2) специализированные учреждения для несовершеннолетних, нуждающихся в социальной реабилитации, к которым относятся социально-реабилитационные центры для несовершеннолетних, социальные приюты для детей, центры помощи детям, оставшимся без попечения родителей.
О полномочиях органов управления социальной защитой населения, подведомственных им организаций см. комментарий к ст. ст. 12 и 13.
4. Федеральные органы государственной власти и органы государственной власти субъектов РФ, осуществляющие государственное управление в сфере образования, и органы местного самоуправления, осуществляющие управление в сфере образования.
На федеральном уровне управление в сфере образования выполняют Минпросвещения и Минобрнауки. Их общие полномочия определены ст. 6 ФЗ "Об образовании".
Органы государственной власти субъектов РФ, осуществляющие государственное управление в сфере образования, наделены как собственными полномочиями, так и переданными РФ (ст. ст. 7, 8 ФЗ "Об образовании"). В систему региональных органов исполнительной власти входят министерства, департаменты, управления, комитеты образования, науки и молодежной политики.
Полномочия органов местного самоуправления, осуществляющих управление в сфере образования, определены ст. 9 ФЗ "Об образовании". В структуре органов местного самоуправления создаются отраслевые (функциональные) органы управления образованием, которые осуществляют полномочия администрации органа местного самоуправления в сфере образования.
Органами государственной власти и местного самоуправления, осуществляющими управление в сфере образования, в установленном законом порядке создаются учреждения, осуществляющие отдельные функции по профилактике безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних:
1) специальные учебно-воспитательные учреждения открытого и закрытого типа;
2) организации для детей-сирот. Согласно п. 9 письма Минобрнауки от 31 августа 2010 г. N 06-364 "О применении законодательства по опеке и попечительству в отношении несовершеннолетних" к ним относятся:
- образовательные организации для детей-сирот (детские дома, детские дома-школы, школы-интернаты для детей-сирот);
- стационарные учреждения социального обслуживания (детские дома-интернаты для умственно отсталых детей, дома-интернаты для детей с физическими недостатками);
3) иные учреждения, подведомственные органам управления образованием.
Так, Минпросвещения подведомственны Всероссийские детские центры: "Всероссийский центр художественного творчества", "Российский санаторно-реабилитационный центр для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей", "Федеральный центр детско-юношеского туризма и краеведения" и другие <13>.
--------------------------------
<13> URL: https://edu.gov.ru/about/subordinate/ (дата обращения: 1 апреля 2019 г.).
Региональным органам управления образованием подведомственны:
- школы-интернаты для различных категорий несовершеннолетних;
- кадетские корпуса;
- центры психолого-педагогической, медицинской и социальной помощи и др. <14>.
--------------------------------
<14> URL: https://www.govvrn.ru/organizacia/-/~/id/844467 (дата обращения: 1 апреля 2019 г.).
Муниципальным органам управления образованием подведомственны:
- дошкольные образовательные учреждения;
- общеобразовательные учреждения;
- учреждения дополнительного образования детей <15>.
--------------------------------
<15> URL: http://do.krd.ru/content/obshhee-obrazovanie (дата обращения: 1 апреля 2019 г.).
О полномочиях органов управления в сфере образования и подведомственных им организаций см. комментарий к ст. ст. 14 и 15.
5. Органами опеки и попечительства в соответствии со ст. 6 ФЗ "Об опеке и попечительстве" являются органы исполнительной власти субъекта РФ.
Органы местного самоуправления поселений, городских округов, муниципальных районов, внутригородских муниципальных образований городов федерального значения могут наделяться законом субъекта РФ полномочиями по опеке и попечительству с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств <16>.
--------------------------------
<16> См., напр.: Закон Краснодарского края от 29 декабря 2007 г. N 1372-КЗ "О наделении органов местного самоуправления в Краснодарском крае государственными полномочиями Краснодарского края по организации и осуществлению деятельности по опеке и попечительству в отношении несовершеннолетних".
О полномочиях органов опеки и попечительства и их должностных лиц см. комментарий к ст. 16.
6. Органы по делам молодежи созданы и осуществляют свою деятельность на федеральном, региональном и местном уровнях.
В соответствии с п. 1 Положения о Министерстве науки и высшего образования РФ, утв. Постановлением Правительства РФ от 15 июня 2018 г. N 682, Минобрнауки помимо прочего является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере молодежной политики.
К органам по делам молодежи на федеральном уровне относится и Федеральное агентство по делам молодежи (Росмолодежь) в соответствии с Положением о Федеральном агентстве по делам молодежи, утв. Постановлением Правительства РФ от 29 мая 2008 г. N 409.
Государственную молодежную политику в субъектах РФ реализуют органы исполнительной власти субъекта РФ, а на местном - органы местного самоуправления.
Органами по делам молодежи создаются:
- социально-реабилитационные центры для подростков и молодежи;
- центры социально-психологической помощи молодежи;
- центры профессиональной ориентации и трудоустройства молодежи;
- молодежные центры, клубы и иные учреждения.
О полномочиях органов по делам молодежи и их должностных лиц см. комментарий к ст. 16.
7. Органы управления здравоохранением в соответствии с гл. 3 ФЗ "Об основах охраны здоровья граждан" осуществляют свою деятельность на федеральном, региональном и местном уровнях.
Федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере здравоохранения, является Минздрав <17>.
--------------------------------
<17> См.: Положение о Министерстве здравоохранения Российской Федерации, утв. Постановлением Правительства РФ от 19 июня 2012 г. N 608.
Региональный уровень представлен профильными органами исполнительной власти субъектов РФ. Так, в Краснодарском крае органом исполнительной власти, осуществляющим в пределах своих полномочий государственное управление и координацию деятельности в области охраны здоровья населения, является Министерство здравоохранения Краснодарского края <18>.
--------------------------------
<18> См.: Положение о Министерстве здравоохранения Краснодарского края, утв. Постановлением главы администрации (губернатора) Краснодарского края от 28 июня 2012 г. N 742.
На местном уровне органы управления здравоохранением образуют отраслевые органы администрации муниципального образования. Например, в г. Краснодаре это Управление здравоохранения Администрации МО г. Краснодар <19>.
--------------------------------
<19> См.: Положение об Управлении здравоохранения администрации муниципального образования город Краснодар, утв. решением городской Думы Краснодара от 17 декабря 2009 г. N 67.
Функции органов управления здравоохранением осуществляют медицинские организации (учреждения здравоохранения). Это сеть государственных бюджетных, казенных и автономных учреждений здравоохранения, учреждений здравоохранения муниципальных образований, санаторно-курортных учреждений и других.
Отдельное место среди них занимают организации для детей-сирот - медицинские организации, осуществляющие деятельность по содержанию, воспитанию и (или) образованию и оказанию медицинской помощи детям раннего возраста - до 4 лет (дома ребенка).
О полномочиях органов управления здравоохранением и подведомственных им организаций см. комментарий к ст. 18.
8. Органы службы занятости населения в соответствии со ст. 15 Закона РФ "О занятости населения" образуют государственную службу занятости населения, которая включает в себя:
- уполномоченный Правительством РФ федеральный орган исполнительной власти;
- органы исполнительной власти субъектов РФ, осуществляющие полномочия в области содействия занятости населения и переданное полномочие по осуществлению социальных выплат гражданам, признанным в установленном порядке безработными;
- государственные учреждения службы занятости населения.
Функции органов службы занятости на федеральном уровне выполняет Федеральная служба по труду и занятости (Роструд) <20>.
--------------------------------
<20> См.: Положение о Федеральной службе по труду и занятости, утв. Постановлением Правительства РФ от 30 июня 2004 г. N 324.
На региональном уровне полномочия в области содействия занятости населения осуществляют органы исполнительной власти субъектов РФ. Например, в Воронежской области эти функции реализует Департамент труда и занятости населения Воронежской области <21>.
--------------------------------
<21> См.: Положение о Департаменте труда и занятости населения Воронежской области, утв. Постановлением Правительства Воронежской области от 23 декабря 2013 г. N 1133.
Органам службы занятости подведомственны центры занятости населения, которые осуществляют функции службы занятости в муниципальных образованиях <22>.
--------------------------------
<22> URL: https://slzan36.ru/index.php/sluzhba-zanyatosti/podvedomstvennye-uchrezhdeniya (дата обращения: 1 апреля 2019 г.).
О полномочиях органов службы занятости см. комментарий к ст. 19.
9. Органы внутренних дел являются одним из наиболее значимых субъектов профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних.
В соответствии с п. 1 ст. 12 ФЗ "О полиции" на полицию возложена обязанность участвовать в профилактике безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних.
Общие полномочия структурных подразделений органов внутренних дел различного уровня в сфере профилактики правонарушений определены Приказом МВД от 17 января 2006 г. N 19 "О деятельности органов внутренних дел по предупреждению преступлений" и нормативными правовыми актами, регламентирующими деятельность отдельных подразделений.
Основной объем полномочий в рассматриваемой нами сфере возложен на подразделения по делам несовершеннолетних и на центры временного содержания для несовершеннолетних правонарушителей органов внутренних дел (ПДН и ЦВСНП).
О полномочиях органов внутренних дел и их должностных лиц см. комментарий к ст. ст. 20 - 23.
Комментируемый Закон отдельно не называет в качестве элементов системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних образовательные организации МВД, вместе с тем они организуют проведение профилактических мероприятий в дошкольных и общеобразовательных организациях, в отношении несовершеннолетних, состоящих на учете в ПДН, иных категорий несовершеннолетних <23>.
--------------------------------
<23> См., например: Грибанов Е.В., Иванченко Р.Б. Опыт взаимодействия Воронежского института МВД России с субъектами профилактики преступности несовершеннолетних на региональном уровне // Уголовно-процессуальная охрана прав и законных интересов несовершеннолетних: сборник материалов межведомственного круглого стола. Воронеж: Воронежский институт МВД России, 2014. С. 22 - 26.
10. В качестве учреждений уголовно-исполнительной системы как элемента системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних законодатель определил следственные изоляторы, воспитательные колонии и уголовно-исполнительные инспекции.
Согласно ст. 8 ФЗ "О содержании под стражей подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений" следственные изоляторы уголовно-исполнительной системы предназначены для содержания подозреваемых и обвиняемых, в отношении которых в качестве меры пресечения избрано заключение под стражу.
Воспитательные колонии представляют собой исправительные учреждения, в которых отбывают наказание несовершеннолетние осужденные к лишению свободы, а также осужденные, оставленные в воспитательных колониях до достижения ими возраста 19 лет (ч. 9 ст. 74 УИК).
Уголовно-исполнительные инспекции в соответствии с п. 1 Положения об уголовно-исполнительных инспекциях, утв. Постановлением Правительства РФ от 16 июня 1997 г. N 729, являются учреждениями, исполняющими в соответствии с уголовно-исполнительным законодательством уголовные наказания в отношении лиц, осужденных без изоляции от общества, а также меру пресечения в виде домашнего ареста.
О полномочиях учреждений уголовно-исполнительной системы и их должностных лиц см. комментарий к ст. 23.1.
11. Следует отметить, что перечень субъектов, входящих в систему профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних, закрепленный в комментируемой статье, не является исчерпывающим. Данную норму следует толковать расширительно. Так, сам законодатель в ст. 24 комментируемого Закона де-факто включает в названную систему "другие органы и учреждения, общественные объединения, осуществляющие меры по профилактике безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних". Речь идет об органах и учреждениях культуры, досуга, спорта и туризма (см. комментарий к ст. 24).
Участие в профилактике безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних принимают государственные органы, в которых законодательством РФ предусмотрена военная служба, а также общественные объединения.
Порядок деятельности (образования), полномочия и финансовое обеспечение субъектов, входящих в систему профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних, подробно регламентирован гл. 2 комментируемого Закона.
12. Пункт 3 комментируемой статьи посвящен лицам, участвующим в профилактике безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних.
Согласно ст. 2 ФЗ "Об основах системы профилактики правонарушений" к лицам, участвующим в профилактике правонарушений, относятся: граждане, общественные объединения и иные организации, оказывающие помощь (содействие) субъектам профилактики правонарушений в рамках реализации своих прав в сфере профилактики правонарушений.
Комментируемая статья детализирует данный перечень применительно к профилактике безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних, включая в него:
- уполномоченного при Президенте РФ по правам ребенка;
- уполномоченных по правам ребенка в субъектах РФ;
- органы, учреждения и организации, которые не вошли в систему профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних.
Их деятельность в рассматриваемой нами сфере осуществляется в порядке, установленном законодательством РФ и (или) законодательством субъектов РФ.
Уполномоченный при Президенте РФ по правам ребенка осуществляет свою деятельность в соответствии с п. 1 ст. 16.1 ФЗ "Об основных гарантиях прав ребенка". Он обеспечивает защиту прав и законных интересов детей в пределах полномочий, предоставленных ему Указом Президента РФ от 1 сентября 2009 г. N 986 "Об Уполномоченном при Президенте Российской Федерации по правам ребенка".
Согласно п. 2 ст. 16.1 ФЗ "Об основных гарантиях прав ребенка" должность уполномоченного по правам ребенка в субъекте РФ может учреждаться законом и иным нормативным правовым актом субъекта РФ в целях реализации и обеспечения основных гарантий прав и законных интересов ребенка в субъектах РФ, их соблюдения и уважения государственными органами, органами местного самоуправления, организациями и должностными лицами. В качестве примера можно назвать Закон Краснодарского края от 26 июня 2002 г. N 498-КЗ "Об Уполномоченном по правам ребенка в Краснодарском крае".
Деятельность по профилактике безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних в пределах их компетенции в порядке, установленном законодательством РФ и (или) законодательством субъектов РФ, могут осуществлять органы государственной и муниципальной власти, учреждения и организации, которые не входят в государственную систему профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних. Применительно к органам государственной и муниципальной власти речь следует вести о деятельности органов исполнительной власти общей компетенции, представительных и судебных органов, прокуратуры <24>.
--------------------------------
<24> См.: Приказ Генерального прокурора РФ от 16 января 2012 г. N 7 "Об организации работы органов прокуратуры Российской Федерации по противодействию преступности"; Приказ Генерального прокурора РФ от 26 ноября 2007 г. N 188 "Об организации прокурорского надзора за исполнением законов о несовершеннолетних и молодежи".
Что касается негосударственных субъектов, то здесь следует говорить об участии в профилактике безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних социально ориентированных некоммерческих организаций. Их деятельность осуществляется в соответствии с нормами ФЗ "О некоммерческих организациях", Федерального закона от 11 августа 1995 г. N 135-ФЗ "О благотворительной деятельности и добровольчестве (волонтерстве)", Федерального закона от 2 апреля 2014 г. N 44-ФЗ "Об участии граждан в охране общественного порядка".
Спектр их деятельности достаточно разнообразен: от оказания благотворительной помощи семьям, находящимся в социально опасном положении, до реабилитации несовершеннолетних наркоманов и алкоголиков <25>.
--------------------------------
<25> См. подробнее: Хомутов М.В. Российский опыт участия социально ориентированных некоммерческих организаций в предупреждении преступлений // Актуальные вопросы современной науки: материалы международной научно-теоретической конференции, 5 - 7 апреля 2018 г. Актюбинск, 2018. С. 349 - 353.
