§ 6. Приоритетные направления в государственных программах
развития промышленности в Российской Федерации
(анализ направлений бюджетных расходов)
Промышленность, ее обрабатывающие отрасли являются локомотивом любой экономики, их отсутствие или слабое развитие - одна из основных причин социально-экономического отставания страны <1>. В процессе формирования и осуществления государством промышленной политики выделим несколько основных стадий: определение направлений развития отдельных отраслей промышленности и их приоритетности; установление взаимосвязи и взаимозависимости отдельных направлений в общем промышленном комплексе Российской Федерации; выработка алгоритма поддержки отраслей промышленности, включая различные меры и формы поддержки, в том числе в режиме возможных форс-мажорных обстоятельств; разработка и принятие нормативных правовых актов в сфере формирования и реализации промышленной политики; подготовка и принятие (утверждение) правовых актов в сфере реализации отдельных направлений промышленной политики, контроль и оценка эффективности принятых нормативных правовых актов, управленческих решений и практических мер в указанной сфере.
--------------------------------
<1> О промышленной политике см., например: Промышленная политика в условиях новой индустриализации; Формы и методы государственного управления в современных условиях развития / Под общ. ред. С.В. Запольского. М., 2017; Татаркин А.И., Романова О.А. Указ. соч.; Райнерт Э. Как богатые страны стали богатыми, и почему бедные страны остаются бедными. М., 2017.
В последние 10 лет в Российской Федерации на федеральном уровне приняты нормативные правовые и правовые акты в сфере формирования и реализации промышленной политики, содержание и декларации которых свидетельствуют об отказе невмешательства государства в экономику ("рынок все урегулирует") и о попытках выработки протекционистских мер в отношении обрабатывающих отраслей промышленности. К базовым федеральным законам в этой сфере относятся Федеральный закон N 488-ФЗ и Федеральный закон N 172-ФЗ. Важнейшими правовыми документами концептуального характера в этой сфере являются Концепция долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года, Стратегия инновационного развития Российской Федерации на период до 2020 года, стратегии развития отдельных отраслей промышленности <1>. В сфере реализации промышленной политики на федеральном уровне утверждены документы, имеющие принципиальное значение для конкретной практической исполнительно-управленческой деятельности органов исполнительной власти и хозяйствующих субъектов. К ним прежде всего относятся государственная программа РФ "Развитие промышленности и повышение ее конкурентоспособности", а также государственные программы развития отдельных отраслей промышленности: авиационной, судостроения, фармацевтической и медицинской промышленности <2> и др.
--------------------------------
<1> Например, Стратегия развития пищевой и перерабатывающей промышленности Российской Федерации на период до 2020 года; Стратегия развития медицинской промышленности Российской Федерации на период до 2020 года.
<2> Государственная программа РФ "Развитие авиационной промышленности на 2013 - 2025 годы", государственная программа РФ "Развитие судостроения и техники для освоения шельфовых месторождений на 2013 - 2030 годы", государственная программа РФ "Развитие фармацевтической и медицинской промышленности на 2013 - 2020 годы" и др.
В Федеральном законе N 488-ФЗ декларируются следующие цели промышленной политики: формирование высокотехнологичной, конкурентоспособной промышленности, обеспечивающей переход экономики государства от экспортно-сырьевого типа развития к инновационному типу развития; обеспечение обороны страны и безопасности государства; обеспечение занятости населения и повышение уровня жизни граждан Российской Федерации. Общую цель для всех вышеперечисленных программ можно сформулировать как создание высококонкурентной промышленности, способной к интеграции в мировой рынок.
Для достижения заявленных целей органы государственной власти и органы местного самоуправления, являющиеся участниками формирования промышленной политики и ее реализации, используют прямые и косвенные инструменты стимулирования промышленности. В налогово-бюджетной сфере к прямым инструментам относятся налоговые преференции, целевое бюджетное финансирование, поручительство по кредитам. Условно к прямым инструментам можно отнести выделение льготных кредитов из целевых бюджетных и внебюджетных фондов. К косвенным инструментам поддержки субъектов хозяйственной деятельности может быть отнесена поддержка через размещение государственного и муниципального заказа. В федеральном законодательстве отсутствуют экономико-правовые критерии, в соответствии с которыми определяется выбор косвенного или прямого инструмента государственного стимулирования. На законодательном уровне также не установлены процедуры принятия административно-управленческих решений использования инструментов государственной поддержки. В силу этих обстоятельств на практике может быть реализовано по меньшей мере два возможных варианта выбора механизма такой поддержки: установление приоритетов на уровне подзаконного регулирования или определение инструмента государственной поддержки при принятии решения для конкретного субъекта хозяйственной деятельности. И в том и в другом случае важнейшим механизмом при выборе решения является независимая экономико-правовая экспертиза.
Как показано в научных публикациях, эффективность использования институтов и мер государственной поддержки определяется не только использованием конкретного инструмента, но и степенью согласованности использования таких мер и инструментов для различных хозяйствующих субъектов. Причиной рассогласованности мер государственной поддержки может являться по крайней мере рассогласованность по уровням принятия решений (федеральный, региональный, местный), а также рассогласованность по направлениям реализации промышленной политики. В научных публикациях анализируются и другие факторы, которые потенциально могут девальвировать использование мер и инструментов государственной поддержки.
В Федеральном законе N 488-ФЗ введен специальный термин - "участник формирования и реализации промышленной политики" (ст. 5). К участникам формирования и реализации промышленной политики отнесены субъекты, как формирующие и реализующие, так и организующие промышленную политику.
К субъектам формирования, организации реализации промышленной политики в Российской Федерации отнесены органы государственной власти Российской Федерации, органы государственной власти субъектов РФ, органы местного самоуправления. К субъектам, оказывающим влияние на формирование промышленной политики, отнесена Счетная палата РФ, к субъектам, непосредственно реализующим промышленную политику, - субъекты деятельности в сфере промышленности, организации, входящие в состав инфраструктуры поддержки этой деятельности. Под субъектами деятельности в сфере промышленности в Федеральном законе N 488-ФЗ (ст. 3) понимаются юридические лица, индивидуальные предприниматели, осуществляющие деятельность в сфере промышленности на территории Российской Федерации, на континентальном шельфе Российской Федерации, в исключительной экономической зоне Российской Федерации.
Очевидно, что основными субъектами формирования и организации реализации направлений промышленной политики являются органы государственной власти Российской Федерации, органы государственной власти субъектов РФ, органы местного самоуправления. Для достижения заявленных в Федеральном законе N 488-ФЗ целей указанные субъекты используют меры стимулирования деятельности в сфере промышленности - действия правового, экономического и организационного характера. К мерам стимулирования деятельности в сфере промышленности отнесены предоставление ее субъектам финансовой, информационно-консультационной поддержки, поддержки осуществляемой ими научно-технической деятельности и инновационной деятельности в сфере промышленности, поддержки развития их кадрового потенциала, осуществляемой ими внешнеэкономической деятельности, предоставления государственных и муниципальных преференций (ст. 9). Перечень мер стимулирования в сфере промышленной деятельности является открытым. В Федеральном законе N 488-ФЗ установлено, что для стимулирования деятельности в сфере промышленной политики могут использоваться и иные меры поддержки, установленные другими федеральными законами и нормативными правовыми актами Президента РФ, нормативными правовыми актами Правительства РФ, законами субъектов РФ, уставами муниципальных образований. В федеральных законах могут устанавливаться также особенности применения мер стимулирования деятельности в сфере промышленности, учитывающие состояние отдельных ее отраслей.
Наиболее важной и, как представляется, наиболее действенной мерой поддержки субъектов, непосредственно реализующих направления промышленной политики, является финансовая поддержка за счет бюджетов бюджетной системы Российской Федерации. К основным формам финансовой поддержки деятельности в сфере промышленности Федеральным законом N 488-ФЗ отнесены субсидии из федерального бюджета, бюджетов субъектов РФ, местных бюджетов; предоставление налоговых льгот; финансовая поддержка из федерального бюджета, бюджетов субъектов РФ через государственные фонды развития промышленности, использующие такие инструменты, как займы, гранты, взносы в уставный капитал, финансовая аренда (лизинг) и др. В рамках размещения государственного и муниципального заказов оказывается поддержка научно-технической и инновационной деятельности при осуществлении промышленной политики, установлен приоритет промышленной продукции, произведенной на территории Российской Федерации, на континентальном шельфе Российской Федерации, в исключительной экономической зоне Российской Федерации, перед промышленной продукцией, произведенной на территориях иностранных государств. Следует отметить, что в качестве финансовых инструментов стимулирования промышленности органами публичной власти практикуются также поручительство по кредитам, предоставляемым субъектам промышленной деятельности, выделение льготных кредитов из целевых бюджетных фондов.
К сожалению, законодателем сфера регулирования в Федеральном законе N 488-ФЗ существенно сужена по сравнению с той сферой регулирования общественных отношений, которая должна бы регулироваться базовым нормативным правовым актом Российской Федерации о промышленной политике государства. Представляется, что в нем должны были бы учитываться обширные особенности общественных отношений, возникающие как при формировании, организации реализации промышленной политики, так и в процессе непосредственной реализации сформулированных и нормативно закрепленных в Федеральном законе N 488-ФЗ целей и задач промышленной политики в Российской Федерации. В частности, в Федеральном законе N 488-ФЗ лишь фрагментарно отражены процедурные особенности и требования к весьма сложным стадиям формирования и реализации промышленной политики в Российской Федерации.
Правовое обеспечение реализации промышленной политики является одной из важнейших стадий, позволяющих создать непротиворечивые однозначные условия с выделением приоритетных условий для субъектов, реализующих промышленную политику. В настоящее время на федеральном уровне сформирована первоначальная правовая база для формирования непротиворечивой системы правовых актов федерального, регионального и местного уровней. Указанную базу составляют федеральные законы, стратегии развития, государственные программы и другие правовые акты <1>.
--------------------------------
<1> Напомним, основными федеральными законами, устанавливающими порядок формирования и реализации положений промышленной политики в Российской Федерации, являются базовый Федеральный закон N 488-ФЗ и Федеральный закон N 172-ФЗ. К документам, непосредственно устанавливающим стратегические ориентиры развития промышленности, относятся Концепция долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года (распоряжение Правительства РФ от 17 ноября 2008 г. N 1662-р), Стратегия инновационного развития Российской Федерации на период до 2020 года (распоряжение Правительства РФ от 8 декабря 2011 г. N 2227-р), государственная программа РФ "Развитие промышленности и повышение ее конкурентоспособности" (Постановление Правительства РФ N 328), а также государственные программы развития отраслей промышленности.
Следует отметить, что в Федеральном законе N 172-ФЗ не установлен перечень документов стратегического планирования, разрабатываемых по отраслевому принципу, дано лишь обобщенное их название: отраслевые документы стратегического планирования Российской Федерации (подп. "а" п. 2 ч. 3 ст. 11). В Российской Федерации до принятия Федерального закона N 172-ФЗ наряду со стратегиями, принимаемыми на правительственном уровне, сложилась практика утверждения федеральными министерствами стратегий развития отдельных отраслей промышленности. Например, Стратегия развития пищевой и перерабатывающей промышленности Российской Федерации на период до 2020 года была утверждена в 2012 г. <1>, а Стратегия развития медицинской промышленности Российской Федерации на период до 2020 года была утверждена в 2013 г. <2>
--------------------------------
<1> Распоряжение Правительства РФ от 17 апреля 2012 г. N 559-р.
<2> Приказ Министерства промышленности и торговли РФ от 31 января 2013 г. N 118.
Для достижения приоритетов и целей социально-экономического развития и обеспечения национальной безопасности Российской Федерации, определенных в стратегии социально-экономического развития Российской Федерации, а также в других документах стратегического планирования, в том числе отраслевых документах стратегического планирования Российской Федерации, федеральными органами исполнительной власти разрабатываются государственные программы РФ (ст. 28 Федерального закона N 172-ФЗ). Государственные программы Российской Федерации должны включать в себя подпрограммы, содержащие в том числе ведомственные целевые программы и отдельные мероприятия органов государственной власти Российской Федерации. Правительством РФ утверждены Порядок разработки, реализации и оценки эффективности государственных программ Российской Федерации <1> и Порядок разработки, реализации федеральных целевых программ и межгосударственных целевых программ, в осуществлении которых участвует Российская Федерация <2>. В соответствии с п. 3 Порядка разработки, реализации и оценки эффективности государственных программ Российской Федерации государственная программа должна включать не только подпрограммы, содержащие в том числе ведомственные целевые программы и основные мероприятия федеральных органов исполнительной власти, но и федеральные целевые программы.
--------------------------------
<1> Постановление Правительства РФ N 588.
<2> Постановление Правительства РФ от 26 июня 1995 г. N 594.
В утвержденном распоряжением Правительства РФ от 11 ноября 2010 г. N 1950-р перечне государственных программ Российской Федерации на 1 июля 2019 г. содержится 45 государственных программ. К сфере реализации промышленной политики в Российской Федерации можно отнести около 10 государственных программ, среди них такие, например, как государственная программа Российской Федерации "Развитие авиационной промышленности" <1>, государственная программа Российской Федерации "Развитие фармацевтической и медицинской промышленности" <2>, государственная программа Российской Федерации "Развитие судостроения и техники для освоения шельфовых месторождений" <3> и др. Сравнение целей, на достижение которых направлена реализация этих нормативно закрепленных программ, показывает, что в них декларируется одна общая цель - создание высококонкурентной промышленности, способной к интеграции в мировой рынок. Во всех программах для достижения декларируемых целей предусмотрены прежде всего бюджетные средства. Поэтому анализ степени обоснованности использования экономико-правовых параметров и критериев для определения объемов и направления использования бюджетных ресурсов для исполнения каждой из программ имеет первостепенное значение для оценки эффективности их реализации. В соответствии с Постановлением Правительства РФ N 588 при подготовке государственной программы в перечень дополнительных и обосновывающих материалов, разрабатываемых при ее подготовке, должны входить в том числе обоснования необходимых финансовых ресурсов на реализацию государственной программы, а также оценка степени влияния выделения дополнительных объемов финансирования на показатели (индикаторы) государственной программы (подпрограммы), в том числе на сроки и ожидаемые непосредственные результаты реализации ведомственных целевых программ и основных мероприятий подпрограмм (подп. "е" п. 9 Порядка разработки, реализации и оценки эффективности государственных программ Российской Федерации).
--------------------------------
<1> Постановление Правительства РФ от 15 апреля 2014 г. N 303 (в редакции от 29 марта 2019 г. N 376).
<2> Постановление Правительства РФ от 15 апреля 2014 г. N 305 (в редакции от 29 марта 2019 г. N 359).
<3> Постановление Правительства РФ от 15 апреля 2014 г. N 304 (в редакции от 28 марта 2019 г. N 345).
Представим результаты краткого анализа способов формирования и обоснования необходимости предоставления и объемов использования средств федерального бюджета на примере анализа положений государственной программы РФ "Развитие промышленности и повышение ее конкурентоспособности" (далее в настоящем параграфе - Программа). Поскольку авторам настоящей монографии не удалось обнаружить ни в открытом доступе в сети Интернет <1>, ни в правовых информационных системах указанных выше обосновывающих материалов, результаты представленного анализа опираются только на данные, содержащиеся в Программе, статистические данные и на сведения, содержащиеся в некоторых публикациях.
--------------------------------
<1> URL: http://programs.gov.ru/portal/.
При принятии Программы в 2014 г. в ее составе была утверждена 21 подпрограмма; срок реализации Программы 2012 - 2020 гг., в том числе первый этап - 2012 - 2015 гг., второй этап - 2016 - 2020 гг. Предусматривался общий объем финансирования за счет федерального бюджета в размере более 1 трлн руб., который был распределен по годам с 2012 по 2020 г. включительно.
Первый этап реализации Программы в соответствии с Постановлением Правительства РФ N 328 должен был закончиться в 2015 г. При принятии в 2014 г. Программы в Постановлении N 328 Правительством РФ Министерству промышленности и торговли РФ было дано поручение в течение шести месяцев со дня вступления в силу Постановления представить в Правительство РФ согласованные с Министерством финансов РФ предложения по уточнению предельных расходов федерального бюджета на 2017 - 2020 гг., предусмотренных на реализацию Программы, основанные на оценке вклада мероприятий в сфере ее реализации, финансируемых в том числе за счет средств федерального бюджета в 2008 - 2014 гг., в увеличение объемов ненефтегазовых доходов федерального бюджета в 2017 - 2020 гг. Исполнение этого поручения позволило бы сделать вывод не только об эффективности использования бюджетных средств, но и о степени проработанности мероприятий Программы и направлениях ее корректировки. Однако в свободном доступе, как было отмечено ранее, такие материалы отсутствуют.
31 марта 2017 г. Правительством РФ было принято Постановление N 382-13 "О внесении изменений в государственную программу Российской Федерации "Развитие промышленности и повышение ее конкурентоспособности" и признании утратившим силу распоряжения Правительства Российской Федерации от 1 августа 2014 г. N 1447-р". Во вступительном слове Председателя Правительства РФ Д.А. Медведева на заседании Правительства РФ 30 марта 2017 г. отмечалось, что была утверждена новая редакция государственной программы, в которой параметры финансирования были приведены в соответствие с Федеральным законом "О федеральном бюджете на 2017 год и на плановый период 2018 и 2019 годов". Как показал анализ новой редакции Программы, корректировке подверглись не только параметры, определяющие расходы из федерального бюджета (общее финансирование программы уменьшилось на сумму 1 млрд руб.). Существенно были изменены структура и изложение Программы. Однако основные направления реализации промышленной политики Российской Федерации сохранились и в новой редакции.
Формально в состав Программы вместо 21 подпрограммы включено только 8 подпрограмм <1>. Но, например, основные направления реализации промышленной политики в автомобилестроении, содержавшиеся в виде отдельной подпрограммы в первоначальной редакции Программы, и ее финансовое обеспечение вошли в состав основных мероприятий подпрограммы "Развитие транспортного и специального машиностроения" и в состав ее ресурсного обеспечения. В эту же подпрограмму вошли еще девять направлений реализации промышленной политики, содержавшихся в старой редакции Программы в виде подпрограмм <2>. Подпрограммы "Ускоренное развитие оборонно-промышленного комплекса", "Обеспечение реализации государственной программы", "Развитие инжиниринговой деятельности и промышленного дизайна" включены в качестве отдельных подпрограмм, но почему-то только в приложение N 3.
--------------------------------
<1> В неизменном виде в новой редакции Программы сохранена только одна подпрограмма "Развитие системы технического регулирования, стандартизации и обеспечение единства измерений", срок реализации подпрограммы "Современные средства индивидуальной защиты и системы жизнеобеспечения подземного персонала угольных шахт" закончился в 2016 г.
<2> В их число входят следующие направления: развитие транспортного машиностроения (подпрограмма 6); развитие сельскохозяйственного машиностроения, машиностроения для пищевой и перерабатывающей промышленности (подпрограмма 2); развитие машиностроения специализированных производств (строительно-дорожная и коммунальная техника, пожарная, аэродромная, лесная техника) (подпрограмма 3), государственная поддержка организаций транспортного и специального машиностроения (подпрограммы 3 и 6).
О чем может свидетельствовать такое переформатирование Программы и подпрограмм? Явилось ли это результатом поиска согласованности мероприятий по отдельным отраслям промышленности? Представим результаты краткого анализа основных бюджетных параметров Программы в первоначальной и новой редакции 2017 г. На рис. 1 представлена динамика предполагаемого ежегодного выделения бюджетных средств для реализации целей Программы.
