Комментарии.org Комментарии Российского законодательства
style="max-height: 50vh;">
style="max-height: 50vh;">
Приложение 2

Проект Федерального закона
"О внесении изменений в федеральное законодательство
в части обеспечения публичности принимаемых решений
и возможностей публичного представления и обсуждения
результатов экспертной деятельности в сфере формирования
и реализации промышленной политики в Российской Федерации"

Пояснительная записка
к проекту Федерального закона "О внесении изменений
в федеральное законодательство в части обеспечения
публичности принимаемых решений и возможностей публичного
представления и обсуждения результатов экспертной
деятельности в сфере формирования и реализации промышленной
политики в Российской Федерации"

В последние 10 лет в Российской Федерации на федеральном уровне приняты правовые акты в сфере формирования и реализации промышленной политики, содержание и декларации которых свидетельствуют о попытках выработки протекционистских мер в отношении обрабатывающих отраслей промышленности. К базовым федеральным законам в этой сфере относятся Федеральный закон от 31 декабря 2014 года N 488-ФЗ "О промышленной политике в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 488-ФЗ) и Федеральный закон от 28 июня 2014 года N 172-ФЗ "О стратегическом планировании в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 172-ФЗ). В сфере реализации промышленной политики на федеральном уровне утверждены документы, имеющие принципиальное значение для конкретной практической исполнительно-управленческой деятельности органов исполнительной власти и хозяйствующих субъектов. К ним прежде всего относятся государственная программа Российской Федерации "Развитие промышленности и повышение ее конкурентоспособности", а также государственные программы развития отдельных отраслей промышленности: авиационной, электронной и радиоэлектронной промышленности, развития судостроения, фармацевтической и медицинской промышленности и др.
В Федеральном законе N 488-ФЗ декларируются следующие цели промышленной политики: формирование высокотехнологичной, конкурентоспособной промышленности, обеспечивающей переход экономики государства от экспортно-сырьевого типа развития к инновационному типу развития; обеспечение обороны страны и безопасности государства; обеспечение занятости населения и повышение уровня жизни граждан Российской Федерации. Общую цель для всех вышеперечисленных программ можно сформулировать как создание высококонкурентной промышленности, способной к интеграции в мировой рынок.
Одним из главных инструментов реализации программных документов является бюджетное финансирование, преимущественно из средств федерального бюджета. В соответствии с положениями ст. 179 БК РФ все полномочия по разработке (порядок принятия решения о разработке, формирование, объем бюджетных ассигнований на финансовое обеспечение, сроки реализации государственной или муниципальной программы), утверждению и реализации программ отнесены к полномочиям исполнительной власти. Порядок проведения оценки эффективности реализации программ и ее критерии также устанавливаются органами исполнительной власти - Правительством Российской Федерации, высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации, местной администрацией муниципального образования. В 2010 г. Правительством Российской Федерации утвержден Порядок разработки, реализации и оценки эффективности государственных программ Российской Федерации (далее - Порядок). В 2016 г. Минэкономразвития России утверждена четвертая редакция Методических указаний по разработке и реализации государственных программ Российской Федерации <1>. Указанные нормативные правовые акты содержат обширный перечень требований к содержанию государственной программы, порядку ее принятия.
--------------------------------
<1> Приказ Минэкономразвития России от 16 сентября 2016 г. N 582.

В соответствии с Порядком к компетенции ответственного исполнителя отнесен широкий круг полномочий по разработке содержательных и финансовых материалов программ. К таким материалам отнесены, во-первых, обоснование составляющих программу набора подпрограмм и федеральных целевых программ. Во-вторых, описание рисков реализации государственной программы, в том числе рисков недостижения целевых показателей, описание механизмов управления рисками и мер по их минимизации. В-третьих, в число обосновывающих документов включено описание мер государственного регулирования в сфере реализации государственной программы; обоснование необходимых финансовых ресурсов на реализацию государственной программы, а также оценка степени влияния выделения дополнительных объемов финансирования на показатели (индикаторы) государственной программы (подпрограммы), в том числе на сроки и ожидаемые непосредственные результаты реализации ведомственных целевых программ и основных мероприятий подпрограмм. И наконец, в состав таких документов должно быть включено обоснование необходимости применения для достижения цели и (или) ожидаемых результатов государственной программы налоговых, таможенных, тарифных, кредитных и иных инструментов с финансовой оценкой по этапам ее реализации.
На практике в подавляющем большинстве утвержденных государственных программ отсутствуют как эти материалы, так и необходимая информация о ходе реализации программ. Формирование и утверждение материалов государственных программ подобным образом приводит к тому, что не может быть произведена независимая объективная экспертиза степени эффективности программы и, как следствие, дана оценка эффективности выделенных для осуществления программы бюджетных средств. Одной из основных причин создавшегося положения является то, что не только разработка, но и утверждение программ является в настоящее время прерогативой исполнительной власти. По существу, утверждение программ происходит без фактического и формального участия в этом процессе законодательной власти, и это при том, что программы предопределяют формирование бюджета. Парламент при таком порядке ставится перед фактом безусловного принятия закона о бюджете без изменений либо перед необходимостью в нереально короткий срок провести экспертизу всех утвержденных Правительством программ и по результатам такой экспертизы принять решение об объеме их финансирования.
Это свидетельствует о снижении ответственности не только органов исполнительной власти, но и органов управления государственных корпораций и иных организаций с государственным участием, материалы которых, как следует из содержания программ, берутся за единственную основу ответственным исполнителем при формировании материалов ряда программ.
Практика невыполнения ответственным исполнителем государственных программ требований Порядка и Методических указаний по разработке и реализации государственных программ Российской Федерации, сложившийся отраслевой, ведомственный подход к формированию программ, отсутствие взаимосвязи со смежными государственными программами свидетельствуют о низком качестве формирования и реализации государственных программ.
Представляется, что наличие выявленных недостатков государственных программ является также следствием исключения из процесса разработки, рассмотрения и утверждения документов государственных программ публичных процедур с участием научных организаций и органов законодательной власти, а также проведения независимой экспертизы.
В законопроекте предлагается изменить порядок утверждения государственных программ в сфере промышленности, по существу вернуть полномочия по утверждению государственных программ Государственной Думе, для чего предлагается внесение изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации, Федеральный закон N 172-ФЗ, Федеральный закон N 488-ФЗ.
Предлагается многие положения из обширного перечня требований к содержанию государственной программы, порядку ее принятия, оценки эффективности государственной программы и др., в настоящее время содержащихся в подзаконных нормативных правовых актах (постановления Правительства Российской Федерации, приказы Минэкономразвития России), в существенно переработанном, дополненном, конкретизированном и систематизированном виде внести в Федеральный закон N 488-ФЗ. Такая мера не только будет способствовать повышению ответственности исполнительной власти при формировании и исполнении государственной программы в сфере промышленной политики, но и создаст необходимые правовые и информационные условия для действенного парламентского контроля.
В законопроект вводятся требования об обязательной процедуре проведения внешней независимой экспертизы квалифицированными экспертами при рассмотрении проекта государственной программы в сфере промышленной политики, внесения в нее изменений, отчета о ее исполнении. С этой целью предлагается внести соответствующие изменения в Федеральный закон N 488-ФЗ и Бюджетный кодекс Российской Федерации.
Отказ от делегирования полномочий Правительству Российской Федерации по утверждению программ в сфере реализации промышленной политики позволит всему процессу внесения на рассмотрение Государственной Думой программ в порядке, установленном для принятия федерального закона, подготовки в комитетах к рассмотрению в Государственной Думе, их рассмотрению на заседании в Государственной Думе придать публичный (гласный) характер. Это позволит на этапе рассмотрения программ также привлечь квалифицированных экспертов для комплексного анализа и оценки проектов программ и предлагаемых дополнений и изменений. В таком процессе в большей степени может быть реализован процессуальный принцип независимости экспертизы и эксперта.

Проект

ФЕДЕРАЛЬНЫЙ ЗАКОН

О ВНЕСЕНИИ ИЗМЕНЕНИЙ В ФЕДЕРАЛЬНОЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО
В ЧАСТИ ОБЕСПЕЧЕНИЯ ПУБЛИЧНОСТИ ПРИНИМАЕМЫХ РЕШЕНИЙ
И ВОЗМОЖНОСТЕЙ ПУБЛИЧНОГО ПРЕДСТАВЛЕНИЯ И ОБСУЖДЕНИЯ
РЕЗУЛЬТАТОВ ЭКСПЕРТНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ В СФЕРЕ ФОРМИРОВАНИЯ
И РЕАЛИЗАЦИИ ПРОМЫШЛЕННОЙ ПОЛИТИКИ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Статья 1

Внести в Бюджетный кодекс Российской Федерации (Собрание законодательства Российской Федерации, 1998, N 31, ст. 3823; 2007, N 18, ст. 2117; 2009, N 51, ст. 6151; 2013, N 19, ст. 2331; N 31, ст. 4191; 2014, N 26, ст. 3389; N 40, ст. 5314; N 43, ст. 5795; 2017, N 14, ст. 2007; 2019, N 31, ст. 4437, ст. 4466) следующие изменения:
1) в статье 79:
в абзаце первом пункта 1 после слов "муниципальные программы" дополнить словами ", за исключением государственных и муниципальных программ реализации промышленной политики,";
в абзаце первом пункта 2 после слов "(муниципальных) программ" дополнить словами ", за исключением государственных (муниципальных) программ реализации промышленной политики,";
в абзаце втором пункта 3 после слов "(муниципальной) программы" дополнить словами ", за исключением государственных (муниципальных) программ реализации промышленной политики,";
2) часть вторую статьи 184.2 после слов "(проекты изменений в указанные паспорта)" дополнить словами ", проекты государственных и муниципальных программ реализации промышленной политики и внесения в них изменений.";
3) абзац второй статьи 200 дополнить словами ", независимых экспертов государственных и муниципальных программ реализации промышленной политики".

Статья 2

Внести в статью 28 Федерального закона от 28 июня 2014 года N 172-ФЗ "О стратегическом планировании в Российской Федерации" (Собрание законодательства Российской Федерации, 2014, N 26, ст. 3378) следующие изменения:
1) в части 1 слова "отраслевых документах стратегического планирования Российской Федерации, стратегии пространственного развития Российской Федерации и основных направлениях деятельности Правительства Российской Федерации" заменить словами "иных документах стратегического планирования, разрабатываемых на федеральном уровне в порядке, установленном Правительством Российской Федерации";
2) часть 6 после слов "Государственные программы Российской Федерации" дополнить словами ", за исключением государственных программ реализации промышленной политики Российской Федерации,";
3) дополнить частью 6.1 следующего содержания:
"6.1. Государственные программы реализации промышленной политики Российской Федерации утверждаются в порядке, установленном для принятия федерального закона.".

Статья 3

Дополнить Федеральный закон от 31 декабря 2014 г. N 488-ФЗ "О промышленной политике в Российской Федерации" (Собрание законодательства Российской Федерации, 2015, N 1, ст. 41; N 29, ст. 4342; 2016, N 27, ст. 4298; 2018, N 1, ст. 70; N 27, ст. 3943) главой 1.1 следующего содержания:

"Глава 1.1. Основные положения о государственных
и муниципальных программах реализации промышленной политики

Статья 8.1. Государственные и муниципальные программы реализации промышленной политики
1. Государственная и муниципальная программы реализации промышленной политики (далее - государственная и муниципальная программы) являются документами стратегического планирования, разрабатываемыми и реализуемыми для достижения целей государственной политики в сфере промышленности, а также для обеспечения в пределах реализации государственных функций в сфере промышленной политики достижения приоритетов и целей государственной политики социально-экономического развития и обеспечения национальной безопасности Российской Федерации.
2. Государственные и муниципальные программы должны содержать комплекс планируемых мероприятий, взаимоувязанных по задачам, срокам осуществления, исполнителям и необходимым ресурсам, и инструментов государственной политики, согласованных с государственными программами в иных сферах исполнения государственных функций. Муниципальные программы должны также быть согласованы с иными муниципальными программами.
3. Государственная программа разрабатывается и реализуется Правительством Российской Федерации, отчет об исполнении государственной программы разрабатывается Правительством Российской Федерации. Государственная программа, отчет об исполнении государственной программы принимаются в форме и в порядке, которые установлены для федерального закона.
4. Требования к содержанию, порядку разработки, принятию и отчету об исполнении муниципальной программы устанавливаются представительным органом муниципального образования. Муниципальная программа разрабатывается и реализуется администрацией муниципального образования, отчет об исполнении муниципальной программы разрабатывается администрацией муниципального образования. Муниципальная программа, отчет об исполнении муниципальной программы принимаются представительным органом муниципального образования.

Статья 8.2. Принципы разработки государственных и муниципальных программ
Государственные и муниципальные программы разрабатываются на основе следующих принципов:
1) согласования целей и приоритетов государственных и муниципальных программ с целями и приоритетами социально-экономического развития и обеспечения национальной безопасности Российской Федерации, установленными в стратегии социально-экономического развития Российской Федерации и в иных федеральных документах стратегического планирования, утверждаемых на основе положений федеральных законов и указов Президента Российской Федерации;
2) взаимосвязи мероприятий государственных и муниципальных программ;
3) обоснования и обеспечения эффективного расходования средств федерального бюджета при реализации государственных программ, местного бюджета при реализации муниципальных программ;
4) установления для государственных и муниципальных программ измеримых результатов их реализации, позволяющих провести оценку достижения поставленных целей;
5) проведения с привлечением независимых экспертов внешней экспертизы проектов государственных программ, отчета об исполнении государственных программ, их общественного обсуждения на всех этапах подготовки, согласования и принятия государственных программ, а также внесения в них изменений;
6) комплексного согласованного использования правовых, финансовых, имущественных, организационных, иных ресурсов для достижения целей государственных и муниципальных программ;
7) определения Правительством Российской Федерации федерального органа исполнительной власти либо иного главного распорядителя средств федерального бюджета, ответственного за реализацию государственной программы (достижения конечных результатов), а также соисполнителей государственной программы;
8) определения представительным органом муниципального образования исполнительного органа муниципального образования либо главного распорядителя средств местного бюджета, ответственного за реализацию муниципальной программы (достижения конечных результатов), а также соисполнителей муниципальной программы;
9) наличия у ответственного исполнителя, соисполнителей и участников реализации государственной и муниципальной программы полномочий и ресурсов, необходимых и достаточных для достижения целей государственной и муниципальной программ;
10) проведения регулярной оценки результативности и эффективности реализации государственных и муниципальных программ с проведением внешней экспертизы с привлечением независимых экспертов, оценки вклада государственных и муниципальных программ в решение вопросов модернизации и инновационного развития экономики с возможностью их корректировки или досрочного прекращения, а также установления ответственности должностных лиц за результаты реализации государственной и муниципальной программ;
11) обеспечения публичности и полноты информации о подготовке, обсуждении и принятии государственной и муниципальной программ, отчетов об их исполнении.

Статья 8.3. Основные требования к содержанию государственной программы
1. Государственная программа должна содержать:
1) паспорт государственной программы;
2) приоритеты и цели государственной программы, согласованные с приоритетами и целями государственной политики;
3) перечень и характеристики основных мероприятий государственной программы с указанием сроков их реализации и ожидаемых результатов;
4) сведения об обосновании взаимосвязи мероприятий и результатов их выполнения со значениями целевых показателей государственной программы;
5) требования к содержанию и порядку согласования политики субъектов Российской Федерации, участвующих в реализации государственной программы;
6) направления развития приоритетных территорий;
7) информацию по опережающему развитию приоритетных территорий;
8) необходимые меры нормативно-правового регулирования, направленные на достижение цели и ожидаемых результатов государственной программы с указанием основных положений и сроков принятия нормативных правовых актов;
9) перечень и обоснование целевых показателей государственной программы и их значения с расшифровкой плановых значений по годам ее реализации;
10) информацию по финансовому обеспечению государственной программы за счет средств федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации с расшифровкой по главным распорядителям средств федерального бюджета, федеральным целевым программам, основным мероприятиям подпрограмм, а также по годам реализации государственной программы;
11) предельные объемы средств федерального бюджета на исполнение долгосрочных государственных контрактов в целях реализации основных мероприятий государственной программы;
12) план реализации государственной программы на очередной финансовый год и плановый период;
13) иную информацию, определяемую Правительством Российской Федерации.
2. Сведения, составляющие государственную тайну, и сведения конфиденциального характера приводятся в отдельных приложениях к государственной программе.

Статья 8.4. Документы и материалы, представляемые одновременно с проектом государственной программы
1. Одновременно с проектом государственной программы разрабатываются и представляются следующие дополнительные и обосновывающие материалы:
1) характеристика текущего состояния соответствующей сферы промышленного развития Российской Федерации, основные показатели и анализ социальных, финансово-экономических рисков;
2) прогноз развития соответствующей сферы промышленного развития Российской Федерации и планируемые макроэкономические показатели по итогам реализации государственной программы;
3) прогноз ожидаемых результатов государственной программы, характеризующих целевое состояние (изменение состояния) уровня промышленного развития, экономики, государственной безопасности, степени реализации других общественно значимых интересов и потребностей и качества жизни населения, социальной сферы;
4) описание и обоснование рисков реализации государственной программы, в том числе недостижения целевых показателей, а также описание механизмов управления рисками и мер по их минимизации;
5) описание и обоснование мер государственного регулирования в сфере реализации государственной программы;
6) обоснование необходимых финансовых ресурсов на реализацию государственной программы, а также оценка степени влияния выделения дополнительных объемов финансирования на достижение показателей государственной программы;
7) характеристика соответствующей сферы социально-экономического развития в субъектах Российской Федерации, в том числе информация о прогнозных расходах субъектов Российской Федерации в случае их участия в разработке и реализации государственной программы, а также перечень реализуемых ими мероприятий;
8) методика оценки эффективности государственной программы;
9) в случае использования налоговых, таможенных, тарифных, кредитных и иных инструментов - обоснование необходимости их применения для достижения цели и (или) ожидаемых результатов государственной программы с финансовой оценкой по этапам ее реализации;
10) в случае реализации в соответствующей сфере промышленной политики Российской Федерации инвестиционных проектов, исполнение которых полностью или частично осуществляется за счет средств федерального бюджета, - информация об указанных проектах;
11) в случае участия в реализации государственной программы государственных корпораций, публичных акционерных обществ с государственным участием, общественных, научных и иных организаций, а также государственных внебюджетных фондов - соответствующая информация, включающая данные о прогнозных расходах указанных организаций на реализацию государственной программы;
12) в случае участия в реализации государственной программы государственных корпораций, публичных акционерных обществ с государственным участием, в уставном капитале которых доля Российской Федерации превышает 50 процентов и размер уставного капитала которых превышает 1 млрд рублей, - данные о расходах указанных организаций на реализацию государственной программы (с расшифровкой по основным мероприятиям подпрограмм государственных программ);
13) в случае реализации в соответствующей сфере социально-экономического развития приоритетного национального проекта - характеристика целей, задач и мероприятий приоритетного национального проекта, а также сведения об их ресурсном обеспечении;
14) сведения о порядке сбора информации и методике расчета значений показателей государственной программы;
15) основные параметры потребности в трудовых ресурсах для реализации государственной программы, включая потребность в инженерно-технических кадрах и прогноз объемов их подготовки за счет бюджетных средств, при наличии такой потребности для реализации государственной программы;
16) иные сведения, определяемые Правительством Российской Федерации.

Статья 8.5. Требования к содержанию и обоснованию целевых показателей оценки эффективности государственной программы
1. Целевые показатели оценки эффективности государственной программы и их значения должны количественно характеризовать ход ее реализации, решение основных задач и достижение целей государственной программы. Целевые показатели должны:
1) отражать специфику развития промышленной сферы экономики, проблемы и основные задачи, на решение которых направлена реализация государственной программы;
2) иметь количественное значение;
3) непосредственно зависеть от решения основных задач и реализации государственной программы.
2. Методика расчета значений целевых показателей должна обеспечивать сопоставимость показателей, отражающих аналогичные наблюдаемые явления, объекты, процессы или их свойства (в том числе единство единиц измерения и периодичность расчетов), и позволять рассчитывать на основе этих показателей значения целевых показателей, установленных в документах стратегического планирования.
3. Обязательным условием оценки планируемой эффективности государственной программы является полное достижение запланированных на период ее реализации целевых показателей оценки эффективности государственной программы, а также мероприятий в установленные сроки.
4. В качестве основных критериев планируемой эффективности реализации государственной программы, как правило, должны использоваться критерии экономической и критерии социальной эффективности. Необходимое и достаточное число и содержание показателей, соответствующих критериям экономической эффективности и критериям социальной эффективности, должно быть обосновано.
5. Критерии экономической эффективности должны учитывать оценку вклада государственной программы в экономическое развитие Российской Федерации в целом, оценку влияния ожидаемых результатов государственной программы на различные сферы экономики Российской Федерации. Оценки могут включать как прямые (непосредственные) эффекты от реализации государственной программы, так и косвенные (внешние) эффекты, возникающие в сопряженных секторах экономики Российской Федерации. В состав показателей экономической эффективности, как правило, должен входить показатель производительности труда.
6. Критерии социальной эффективности должны учитывать ожидаемый вклад реализации государственной программы в социальное развитие страны. Показатели, соответствующие критериям социальной эффективности, могут быть представлены качественными параметрами. В состав показателей социальной эффективности, как правило, должен входить показатель уровня средней и медианной оплаты труда.
7. Документы и материалы по оценке планируемой эффективности государственной программы должны входить в состав документов проекта государственной программы, представляемого в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации".

Статья 4

Настоящий Федеральный закон вступает в силу со дня его официального опубликования.

Президент Российской Федерации



 Скачать
правое меню
Реклама:

Счетчики:
На правах рекламы:
Copyright 2007 - 2020 гг. Комментарии.ORG. All rights reserved.
При использовании материалов сайта активная гипер ссылка  обязательна!