Статья 5. Полномочия федеральных органов государственной власти в области обращения с животными
Комментарий к статье 5
1. В части 1 комментируемой статьи закреплены полномочия Правительства РФ, реализация которых направлена на упорядочение общественных отношений, складывающихся в процессе содержания и использования (применения) животных, в том числе безнадзорных (оставшихся без владельцев), а также осуществления иной деятельности в сфере обращения с животными.
Следует отметить, что в настоящее время Правительством РФ приняты все предусмотренные п. п. 1 - 10 комментируемой части нормативные правовые акты:
- Постановление Правительства РФ от 22.06.2019 N 795 "Об утверждении перечня животных, запрещенных к содержанию" (в перечень животных, запрещенных к содержанию, включены различные виды пресмыкающихся, земноводных, паукообразных, млекопитающих, птиц, рыб <1>);
- Постановление Правительства РФ от 27.06.2019 N 819 "Об утверждении перечня случаев, при которых допускаются содержание и использование животных, включенных в перечень животных, запрещенных к содержанию" (в частности, допускаются содержание и использование животных, запрещенных к содержанию, в организациях, основной целью деятельности которых является разведение животных в целях сохранения генетического фонда объектов животного мира при условии уведомления об этом территориальных органов Росприроднадзора);
- Постановление Правительства РФ от 25.07.2019 N 961 "Об утверждении перечня случаев, при которых допускается использование домашних животных в предпринимательской деятельности" (так, в целях осуществления предпринимательской деятельности разрешается: 1) разведение домашних животных и торговля ими; 2) использование животных в области культуры, спорта, организации досуга и развлечений; 3) использование животных в области реабилитационных (за исключением услуг по медицинской реабилитации) и социальных услуг);
- Постановление Правительства РФ от 29.07.2019 N 974 "Об утверждении перечня потенциально опасных собак" (в перечень включены 12 пород таких собак (акбаш, американский бандог, амбульдог и др.) и их метисы);
- Постановление Правительства РФ от 30.12.2019 N 1937 "Об утверждении требований к использованию животных в культурно-зрелищных целях и их содержанию" (Постановлением закреплены требования к содержанию животных зоопарками, зоосадами, цирками, зоотеатрами, дельфинариями и океанариумами, к использованию животных в спортивных соревнованиях, в процессе производства рекламы, при создании произведений кинематографии, для производства фото- и видеопродукции, на телевидении, в просветительской деятельности, в целях демонстрации и др.);
- Постановление Правительства РФ от 18.09.2019 N 1212 "Об утверждении перечня случаев, при которых допускается использование животных в культурно-зрелищных целях вне мест их содержания или за пределами специально предназначенных для этого зданий, сооружений, а также на необособленных территориях" (в частности, допускается использование животных при производстве фильмов организациями кинематографии, продукции средств массовой информации, рекламы, при проведении цирковых представлений, спортивных соревнований, выставок животных, а также мероприятий научной, образовательной и просветительской направленности с демонстрацией животных);
- Постановление Правительства РФ от 23.11.2019 N 1504 "Об утверждении методических указаний по организации деятельности приютов для животных и установлению норм содержания животных в них" (на основе этих методических указаний органы государственной власти субъектов РФ разрабатывают и утверждают правила организации деятельности государственных, муниципальных и негосударственных приютов и устанавливают нормы содержания животных в них на своих территориях);
- Постановление Правительства РФ от 10.09.2019 N 1180 "Об утверждении методических указаний по осуществлению деятельности по обращению с животными без владельцев" (методические указания применяются органами государственной власти субъектов РФ при установлении порядка отлова безнадзорных животных и передачи их в приюты, возврата потерявшихся животных их владельцам, осуществления иной деятельности по обращению с животными без владельцев);
- Постановление Правительства РФ от 30.11.2019 N 1560 "Об утверждении Правил организации и осуществления государственного надзора в области обращения с животными" (Правилами регламентируется порядок осуществления Росприроднадзором и Россельхознадзором надзорных мероприятий в отношении юридических и физических лиц, в том числе индивидуальных предпринимателей, в целях обеспечения соблюдения ими требований в области обращения с животными);
- Постановление Правительства РФ от 12.12.2019 N 1659 "Об утверждении Правил обращения с конфискованными дикими животными в неволе, возврат которых в среду их обитания невозможен" (Правила определяют порядок обращения с конфискованными дикими животными, которые содержались или использовались в условиях неволи с нарушением требований, установленных Федеральным законом "Об ответственном обращении с животными и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" и распространяют свое действие на юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, осуществляющих содержание и использование диких животных, в том числе в зоопарках, зоосадах, цирках, зоотеатрах, дельфинариях, океанариумах).
--------------------------------
<1> Комментируемый закон (ч. 3 ст. 27) допускает нахождение животных, запрещенных к содержанию, у их владельцев до наступления естественной смерти животных в случае, если они были приобретены до 01.01.2020.
В комментируемой статье мы не будем подробно останавливаться на содержании указанных нормативных правовых актов, поскольку каждый из них будет проанализирован в комментариях к конкретным тематическим статьям. Здесь же позволим себе несколько критических замечаний к подходу, который реализован в комментируемом Законе к разграничению полномочий различных уровней и видов органов государственной власти.
Первое замечание, которое очевидно для многих экспертов, заключается в том, что комментируемый Федеральный закон наделил Правительство РФ полномочиями в сфере обращения с животными, которые не в полной мере соответствуют его статусу как высшего органа исполнительной власти. Речь в данном случае идет, например, о полномочии по установлению требований к использованию животных в культурно-зрелищных целях, с выполнением которого, с учетом его содержания, могло бы справиться и Министерство культуры Российской Федерации <1>. Аналогичный вывод можно сделать и в отношении почти всех остальных полномочий Правительства РФ (за исключением полномочия по утверждению правил организации и осуществления государственного надзора в области обращения с животными), закрепленных комментируемой частью, которые могут быть переданы соответствующим федеральным органам исполнительной власти отраслевой компетенции.
--------------------------------
<1> См.: Хорьков В.Н., Курилех Ю.С. Новое законодательство об ответственном обращении с животными: достоинства и недостатки // Современное право. 2019. N 9. С. 68 - 73.
Второй недостаток, который присущ предложенному законодателем алгоритму определения полномочий федеральных органов государственной власти, - отказ от закрытого перечня полномочий Правительства РФ в сфере обращения с животными. С одной стороны, применение такого подхода избавило законодателя от необходимости проведения всесторонней инвентаризации всех возможных полномочий Правительства РФ в рассматриваемой сфере на стадии принятия закона, однако, с другой стороны, его результатом стала правовая неопределенность в вопросе об объеме полномочий высшего исполнительного органа страны, затруднившая их отграничение от полномочий иных органов государственной власти.
Кроме того, анализ положений комментируемого Закона показывает, что большая часть полномочий Правительства РФ, перечисленных в комментируемой части, также продублирована в других статьях анализируемого Закона (см., например, п. 1 ч. 1 ст. 10, п. 7 ч. 2 ст. 11 и др.), что вряд ли оправдано с юридико-технической точки зрения.
2. Частью 2 комментируемой статьи определены полномочия федеральных органов исполнительной власти, наделенных специальной компетенцией в сфере обращения с животными, при этом перечень этих полномочий оставлен открытым, равно как и не поименованы органы, уполномоченные на их осуществление. Таким образом, вопрос о законодательном разграничении полномочий органов государственной власти в сфере обращения с животными на федеральном уровне остался нерешенным, что, в свою очередь, потребовало в дальнейшем принятия Постановления Правительства РФ от 11.07.2019 N 882 "О внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации по вопросу осуществления федеральными органами исполнительной власти отдельных полномочий в области обращения с животными" (далее - Постановление N 882) <1>.
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 2019. N 29 (ч. II). Ст. 4027.
Постановлением N 882 на Минприроды России было возложено осуществление полномочий по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в области обращения с животными, в том числе по установлению порядка организации деятельности общественных инспекторов в этой области. К сфере деятельности Росприроднадзора был отнесен государственный надзор в области обращения с животными в части соблюдения требований к содержанию и использованию диких животных, содержащихся или используемых в условиях неволи, в том числе принадлежащих к видам, занесенным в Красную книгу Российской Федерации и (или) охраняемым международными договорами Российской Федерации (за исключением соблюдения требований к содержанию и использованию таких животных в культурно-зрелищных целях). За Россельхознадзором Постановлением N 882 были закреплены полномочия по надзору в области использования животных в культурно-зрелищных целях, а также по лицензированию деятельности по содержанию и использованию их в зоопарках, зоосадах, цирках, зоотеатрах, дельфинариях и океанариумах.
В соответствии с п. 1 ч. 2 комментируемой статьи уполномоченные федеральные органы исполнительной власти устанавливают порядок обращения со служебными животными - специально подготовленными животными, используемыми (применяемыми) в целях обеспечения обороны страны и безопасности государства, охраны общественного порядка и обеспечения общественной безопасности, охраны военных, важных государственных и специальных объектов, объектов, обеспечивающих жизнедеятельность населения, функционирование транспорта, коммуникаций и связи, объектов энергетики и иных объектов, а также в иных целях, установленных законодательством Российской Федерации.
По состоянию на 01.04.2020 такие документы утверждены МВД России (Приказ от 25.06.2019 N 415 "Об утверждении Порядка обращения со служебными животными"), ФТС России (Приказ от 30.07.2019 N 1243 "Об утверждении Порядка обращения со служебными животными в таможенных органах Российской Федерации"), ФСИН России (Приказ от 31.12.2019 N 1210 "Об утверждении Порядка обращения со служебными животными в учреждениях и органах уголовно-исполнительной системы Российской Федерации") и МЧС России (Приказ от 07.11.2019 N 656 "Об утверждении порядка обращения со служебными животными в учреждениях и организациях Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий"). В них закреплены требования к содержанию, ветеринарному обслуживанию, использованию, размещению и кормлению служебных животных (собак, лошадей, оленей), направленные на поддержание их физиологических функций, на предотвращение нанесения животным травм и увечий и т.д.
К полномочиям федеральных органов исполнительной власти отнесено также полномочие по лицензированию деятельности по содержанию и использованию животных в зоопарках, зоосадах, цирках, зоотеатрах, дельфинариях и океанариумах, осуществляемой юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями.
В соответствии с Положением о лицензировании деятельности по содержанию и использованию животных в зоопарках, зоосадах, цирках, зоотеатрах, дельфинариях и океанариумах, утвержденным Постановлением Правительства РФ от 30.12.2019 N 1938 (далее - Положение о лицензировании), лицензирование деятельности по содержанию и использованию животных осуществляет Россельхознадзор.
Объектом лицензирования деятельности по содержанию и использованию животных выступают такие виды работ, как: содержание и использование животных в зоопарках; содержание и использование животных в зоосадах; содержание и использование животных в цирках; содержание и использование животных в зоотеатрах; содержание и использование животных в дельфинариях; содержание и использование животных в океанариумах (см. приложение к Положению о лицензировании).
Лицензионные требования к соискателю лицензии и лицензиату, порядок лицензирования деятельности по содержанию и использованию животных, а также порядок осуществления лицензионного контроля определены Положением о лицензировании, практика применения которого еще только начинает формироваться <1>.
--------------------------------
<1> Несмотря на то что Постановление Правительства РФ от 30.12.2019 N 1938 вступило в силу с 01.01.2020, юридические лица, индивидуальные предприниматели, осуществляющие деятельность по содержанию и использованию животных в зоопарках, зоосадах, цирках, зоотеатрах, дельфинариях, океанариумах, обязаны получить лицензию на ее осуществление до 01.01.2022 (ч. 4 ст. 27 комментируемого Федерального закона).
Согласно п. 5 Положения о лицензировании соискатель лицензии для осуществления деятельности по содержанию и использованию животных должен соответствовать следующим лицензионным требованиям:
- наличие на праве собственности или на ином законном основании специально предназначенных зданий, сооружений, помещений, обособленных территорий по месту осуществления лицензируемого вида деятельности, технических средств и оборудования, необходимых для осуществления деятельности по содержанию и использованию животных и соответствующих требованиям к использованию животных в культурно-зрелищных целях и их содержанию, утвержденным Постановлением N 1937;
- наличие заключившего трудовой договор:
работника, имеющего высшее образование соответственно по одной из специальностей и (или) одному из направлений подготовки - биология, ветеринария, зоотехния, - для выполнения работ по содержанию и использованию животных в зоопарках, зоосадах и океанариумах;
работника, имеющего высшее образование соответственно по одной из специальностей и (или) одному из направлений подготовки - биология, ветеринария, зоотехния, или работника, имеющего среднее профессиональное образование по одному из направлений подготовки - культура и искусство, цирковое искусство и стаж работы не менее 2 лет в должности артиста жанра дрессуры животных, или работника, имеющего стаж работы не менее 10 лет в должности артиста жанра дрессуры животных, - для выполнения работ по содержанию и использованию животных в цирках и зоотеатрах;
работника, имеющего высшее образование соответственно по одной из специальностей и (или) одному из направлений подготовки - биология, ветеринария, зоотехния, и работника, имеющего среднее профессиональное образование по одному из направлений подготовки - культура и искусство, цирковое искусство и стаж работы не менее 2 лет в должности артиста жанра дрессуры животных, или работника, имеющего стаж работы не менее 10 лет в должности артиста жанра дрессуры животных, - для выполнения работ по содержанию и использованию животных в дельфинариях.
В свою очередь, лицензиат (лицо, владеющее лицензией) для осуществления деятельности по содержанию и использованию животных, кроме вышеперечисленных лицензионных требований, должен также обеспечить соблюдение:
- требований, предусмотренных ст. ст. 9 - 12 и 15 комментируемого Федерального закона;
- требований к использованию животных в культурно-зрелищных целях и их содержанию;
- ветеринарных правил осуществления профилактических, диагностических, лечебных, ограничительных и иных мероприятий, установления и отмены карантина и иных ограничений, направленных на предотвращение распространения и ликвидацию очагов заразных и иных болезней животных, если животные, используемые лицензиатом в культурно-зрелищных целях, восприимчивы к соответствующим болезням животных (п. 6 Положения о лицензировании).
Для получения лицензии соискатель направляет заказным почтовым отправлением с уведомлением о вручении или представляет непосредственно в лицензирующий орган заявление о предоставлении лицензии и документы, указанные в ч. 1 и п. 4 ч. 3 ст. 13 Закона о лицензировании отдельных видов деятельности, а также подтверждающие выполнение им лицензионных требований, установленных п. 5 Положения о лицензировании (копии документов, подтверждающих наличие у соискателя лицензии на праве собственности или на ином законном основании специально предназначенных зданий, сооружений, помещений, обособленных территорий по месту осуществления лицензируемого вида деятельности, копии документов, подтверждающих у работника соискателя лицензии, заключившего с соискателем лицензии трудовой договор, наличие высшего образования соответственно по одной из специальностей и (или) одному из направлений подготовки - биология, ветеринария, зоотехния, - для выполнения работ по содержанию и использованию животных в зоопарках, зоосадах и океанариумах и др.).
Сведения о ходе принятия решения о предоставлении (переоформлении) лицензии и проведения проверки соответствия соискателя лицензии (лицензиата) лицензионным требованиям размещаются лицензирующим органом в федеральной государственной информационной системе "Единый портал государственных и муниципальных услуг (функций)".
Пунктом 3 ч. 2 комментируемой статьи в числе полномочий федеральных органов исполнительной власти называется полномочие по установлению порядка организации деятельности общественных инспекторов в области обращения с животными, в том числе формы удостоверения, порядка его выдачи, а также порядка взаимодействия таких инспекторов с органами государственного надзора в области обращения с животными. Аналогичное правовое установление содержится и в ч. 9 ст. 20 комментируемого Федерального закона.
Пунктом 5.2.41(2) Постановления Правительства РФ от 11.11.2015 N 1219 "Об утверждении Положения о Министерстве природных ресурсов и экологии Российской Федерации и об изменении и признании утратившими силу некоторых актов Правительства Российской Федерации" реализация этого полномочия возложена на Минприроды России. Однако до настоящего времени порядок организации деятельности общественных инспекторов в области обращения с животными не установлен <1>. Закон об общественном контроле обозначенную правовую неопределенность устранить не может, так как он не распространяет свое действие на осуществление общественными инспекторами в области обращения с животными общественного контроля.
--------------------------------
<1> Разработка приказа о порядке организации деятельности общественных инспекторов в области обращения с животными была предусмотрена Планом нормотворческой деятельности Минприроды России на 2019 год, утвержденным Приказом Минприроды России от 12.02.2019 N 84 "О нормотворческой деятельности в Министерстве природных ресурсов и экологии Российской Федерации". В марте 2019 г. на сайте http://regulation.gov.ru был размещен проект приказа Минприроды России "Об установлении порядка организации деятельности общественных инспекторов в области обращения с животными, в том числе формы удостоверения, порядка его выдачи, порядка взаимодействия таких инспекторов с органами государственного надзора в области обращения с животными".
