Статья 7. Полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области обращения с животными
Комментарий к статье 7
1. Частью 1 комментируемой статьи закрепляются полномочия органов государственной власти субъектов РФ по установлению порядка организации деятельности приютов для животных и норм содержания животных в них, порядка осуществления деятельности по обращению с животными без владельцев, а также порядка организации и осуществления органами исполнительной власти субъектов РФ государственного надзора в области обращения с животными. При этом Федеральный закон об ответственном обращении с животными допускает возможность осуществления органами государственной власти субъектов РФ и иных полномочий в сфере обращения с животными, поскольку эта сфера отнесена к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов.
После принятия комментируемого Федерального закона регионы начали активную работу по приведению в соответствие с ним своего законодательства, в том числе и в части регламентации осуществления полномочий в сфере обращения с животными органами государственной власти субъектов РФ (см., например, Закон Республики Бурятия от 08.10.2019 N 579-VI "Об отдельных полномочиях органов государственной власти Республики Бурятия и органов местного самоуправления муниципальных образований в Республике Бурятия в области обращения с животными", Закон Санкт-Петербурга от 12.12.2019 N 612-139 "О разграничении полномочий Законодательного Собрания Санкт-Петербурга и Правительства Санкт-Петербурга в области обращения с животными", Закон Республики Карелия от 19.12.2019 N 2423-ЗРК "О разграничении полномочий органов государственной власти Республики Карелия в области обращения с животными", Закон Ивановской области от 20.12.2019 N 82-ОЗ "О разграничении полномочий в области обращения с животными между органами государственной власти Ивановской области" и др.).
В некоторых субъектах РФ приняты собственные законы, аналогичные Федеральному закону об ответственном обращении с животными, в которых установлению полномочий органов государственной власти субъектов РФ посвящены отдельные статьи. Например, в Тюменской области принят Закон от 20.03.2019 N 21 "Об обращении с животными в Тюменской области", в Мурманской области - Закон от 16.07.2019 N 2402-01-ЗМО "Об ответственном обращении с животными в Мурманской области", в Республике Северная Осетия - Алания - Закон от 12.12.2019 N 83-РЗ "Об ответственном обращении с животными в Республике Северная Осетия - Алания", в Республике Татарстан - Закон от 27.12.2019 N 120-ЗРТ "О регулировании отдельных вопросов в области обращения с животными в Республике Татарстан".
Контент-анализ региональных законодательных и иных нормативных правовых актов показывает, что органы государственной власти субъектов РФ, помимо полномочий по регламентации деятельности приютов для животных <1>, деятельности по обращению с животными без владельцев <2>, осуществления государственного регионального надзора в области обращения с животными <3>, прямо предусмотренных комментируемой частью статьи, закрепляют также такие полномочия, как:
- законодательное регулирование в области обращения с животными;
- определение исполнительного органа государственной власти субъекта РФ, уполномоченного в области обращения с животными;
- организация проведения мониторинга численности животных без владельцев;
- установление порядка и осуществление уведомительной (добровольной) регистрации собак и формы свидетельства о регистрации собаки;
- утверждение перечня дополнительных сведений о поступивших в приют животных без владельцев и животных, от права собственности на которых владельцы отказались;
- принятие решений об определении мест, разрешенных для выгула животных;
- установление требований к индивидуальным предпринимателям и юридическим лицам, осуществляющим отлов и (или) возврат животных без владельцев, о предоставлении копии видеозаписи процесса отлова животных без владельцев, копии видеозаписи процесса возврата животных без владельцев на прежние места их обитания, а также сведений об объеме выполненных работ;
- рассмотрение результатов общественного контроля в области обращения с животными и др. <4>.
--------------------------------
<1> См., например: Постановление Правительства Архангельской области от 17.12.2019 N 703-пп "Об утверждении Порядка осуществления деятельности по обращению с животными без владельцев и организации деятельности приютов для животных и норм содержания животных в них на территории Архангельской области".
<2> См., например: Постановление Правительства Приморского края от 30.01.2020 N 67-пп "Об утверждении Порядка организации деятельности приютов для животных и норм содержания животных в них на территории Приморского края".
<3> См., например: Постановление Правительства Вологодской области от 07.10.2019 N 906 "Об установлении Порядка организации и осуществления органами исполнительной государственной власти области регионального государственного надзора в области обращения с животными", Постановление Правительства Ростовской области от 13.01.2020 N 2 "Об утверждении Порядка организации и осуществления органами исполнительной власти Ростовской области государственного надзора в области обращения с животными".
<4> Подробнее об этом см.: ст. ст. 1, 2 Закона Санкт-Петербурга от 12.12.2019 N 612-139 "О разграничении полномочий Законодательного Собрания Санкт-Петербурга и Правительства Санкт-Петербурга в области обращения с животными", ст. ст. 3 - 5 Закона Мурманской области от 16.07.2019 N 2402-01-ЗМО "Об ответственном обращении с животными в Мурманской области", ст. 5 Закона Республики Северная Осетия - Алания от 12.12.2019 N 83-РЗ "Об ответственном обращении с животными в Республике Северная Осетия - Алания", ст. ст. 3 и 4 Закона Республики Татарстан от 27.12.2019 N 120-ЗРТ "О регулировании отдельных вопросов в области обращения с животными в Республике Татарстан" и др.
2. Частью 2 комментируемой статьи органам государственной власти субъектов РФ предоставлена возможность создавать приюты для животных в целях осуществления деятельности по содержанию животных, в том числе животных без владельцев, а также животных, от права собственности на которых владельцы отказались. Организация приютов необходима не только для защиты животных, но и для обеспечения защиты населения от заболеваний, общих для человека и животных, недопущения возникновения чрезвычайных ситуаций, связанных с заразными болезнями, носителями которых могут быть животные, профилактики заражения домашних животных, недопущения неконтролируемого размножения животных без владельцев и т.д.
Осуществление региональными органами государственной власти деятельности по созданию приютов для животных предполагает необходимость установления ими порядка организации деятельности таких приютов и норм содержания животных в них в соответствии с Методическими указаниями по организации деятельности приютов для животных и установлению норм содержания животных в них, утвержденными Постановлением Правительства РФ от 23.11.2019 N 1504, принятия этими органами государственной власти решений о создании приютов и обеспечения их функционирования на территории соответствующего субъекта РФ.
Следует отметить, что практика создания приютов для животных широко распространена во многих регионах России, однако порядок организации их деятельности, а также нормы содержания в них животных, учитывающие новые требования комментируемого Федерального закона, приняты далеко не везде. Так, по состоянию на 01.04.2020 такие нормативные правовые акты не приняты в Республике Хакасия, в Забайкальском крае, в Калининградской области, в г. Москве и др.
Одними из первых новые требования к организации деятельности приютов для животных на своих территориях установили Ямало-Ненецкий автономный округ <1> и Республика Тыва <2>.
--------------------------------
<1> См.: Постановление Правительства Ямало-Ненецкого автономного округа от 02.09.2019 N 963-П "Об утверждении Порядка организации деятельности приютов для животных и норм содержания животных в них на территории Ямало-Ненецкого автономного округа".
<2> См.: Приказ Минсельхозпрода Республики Тыва от 17.06.2019 N 105-ОД "О Порядке организации и деятельности приютов для безнадзорных животных".
Как правило, в порядках организации деятельности приютов для животных, принятых на региональном уровне, закрепляются:
- требования к размещению приюта и обустройству помещений, используемых для приема животных, их временного и постоянного содержания, к температурно-влажностному режиму, освещенности и вентиляции помещений приюта, а также к их водоснабжению и водоотведению, уничтожению биологических отходов;
- порядок поступления животных в приют, осмотра животных, карантинирования и оказания им ветеринарной помощи, стерилизации и маркирования животных без владельцев;
- требования к выгулу, кормлению и поению животных;
- порядок умерщвления животных, содержащихся в приютах;
- правила размещения в информационно-телекоммуникационной сети Интернет сведений о каждом поступившем в приют животном (фотографий, описания, даты и места обнаружения и иных дополнительных сведений).
В некоторых субъектах РФ правила организации деятельности приютов для животных также определяют: порядок возврата потерявшихся животных их владельцам и передачи животных без владельцев новым владельцам <3>, правила посещения приюта добровольцами (волонтерами) и владельцами животных в целях поиска потерявшихся животных <4>, правила приема диких животных в приют <5> и др.
--------------------------------
<3> См., например: Постановление Правительства Архангельской области от 17.12.2019 N 703-пп "Об утверждении Порядка осуществления деятельности по обращению с животными без владельцев и организации деятельности приютов для животных и норм содержания животных в них на территории Архангельской области".
<4> См., например: Постановление Правительства Приморского края от 30.01.2020 N 67-пп "Об утверждении Порядка организации деятельности приютов для животных и норм содержания животных в них на территории Приморского края".
<5> См., например: Постановление службы ветеринарии Астраханской области от 24.12.2019 N 16 "О порядке организации деятельности приютов для животных без владельцев на территории Астраханской области".
Сложившаяся практика принятия уполномоченными региональными органами государственной власти нормативных правовых актов, регламентирующих правила организации деятельности приютов для животных, показывает, что в подавляющем большинстве случаев эти правила облечены в форму подзаконного нормативного правового акта (как правило, постановления регионального правительства). Однако есть примеры, когда региональный законодатель избирал иной путь и закреплял порядок организации деятельности приютов животных законодательно. В частности, в Ленинградской области указанный порядок определен областным Законом от 23.12.2019 N 109-оз "Об обращении с животными без владельцев на территории Ленинградской области".
Следует отметить, что в нашей стране в основном функционируют частные приюты, при этом "в 16 субъектах Российской Федерации действующие приюты для животных отсутствуют вообще - Воронежская, Липецкая, Рязанская, Тверская, Ярославская, Саратовская, Ульяновская области, Адыгея, Калмыкия, Крым, Севастополь, Карачаево-Черкесия, Чувашия, Ямал, Алтай и Якутия... Лидерами по количеству приютов являются Московская область, Москва, Челябинская область, Пермский край, Санкт-Петербург, Свердловская область и Хабаровский край" <3>.
--------------------------------
<3> URL: https://dumatv.ru/news/v-16-regionah-rossii-net-priyutov-dlya-zhivotnih.
Проектирование и строительство государственных приютов для животных осуществляются крайне медленно по разным причинам. В подавляющем большинстве случаев этот процесс сдерживается недостаточностью финансирования. Препятствием на пути создания таких приютов нередко выступает и проблема выделения для их размещения земельных участков, соответствующих всем установленным требованиям. Не способствует активизации деятельности по созданию государственных приютов и положение комментируемой части, закрепляющее право, а не обязанность органов государственной власти субъектов РФ создавать приюты для животных.
Государственные приюты для животных в субъектах РФ создаются на основании решений уполномоченных региональных органов исполнительной власти (см., например, распоряжение Правительства г. Москвы от 06.06.2006 N 966-РП "О строительстве многофункционального приюта для безнадзорных животных в Южном административном округе"). По официальной информации, размещенной в сети Интернет, в г. Москве создано 13 государственных приютов для животных <1>.
--------------------------------
<1> URL: https://www.mos.ru/dgkh/documents/view/70175220/.
3. Частью 3 комментируемой статьи предусматривается возможность передачи органами государственной власти субъектов РФ части своих полномочий в области обращения с животными органам местного самоуправления.
Органы местного самоуправления максимально приближены к населению и территории его проживания, поэтому именно они при должном финансовом и материально-техническом обеспечении в состоянии эффективно организовать многие мероприятия в рамках осуществления деятельности по обращению с животными.
Особый порядок передачи органам местного самоуправления государственных полномочий в сфере обращения с животными частью 3 комментируемой статьи не устанавливается. По этому поводу в ней указывается, что этот порядок определяется законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов РФ.
Комментируемое положение коррелирует прежде всего с п. 6 ст. 26.3 Закона об общих принципах организации органов государственной власти субъектов РФ, согласно которому законами субъекта РФ в порядке, определенном Законом об общих принципах организации местного самоуправления, муниципалитеты могут наделяться отдельными государственными полномочиями субъекта РФ с передачей им необходимых материальных и финансовых ресурсов.
В соответствии со ст. 19 Закона об общих принципах организации местного самоуправления наделение муниципалитетов отдельными государственными полномочиями Российской Федерации осуществляется федеральными законами и законами субъектов РФ, отдельными государственными полномочиями субъектов РФ - законами субъектов РФ. При этом не допускается наделение органов местного самоуправления такими полномочиями на основании иных (подзаконных) нормативных правовых актов.
Законодательный акт, предусматривающий наделение муниципалитетов отдельными государственными полномочиями, в том числе и в сфере обращения с животными, должен содержать:
- вид или наименование муниципального образования, органы местного самоуправления которого наделяются соответствующими полномочиями;
- перечень прав и обязанностей органов местного самоуправления (например, их прав на финансовое обеспечение переданных государственных полномочий за счет целевых субвенций, предоставляемых из регионального бюджета, на обеспечение материальными ресурсами, необходимыми для осуществления государственных полномочий, на получение от уполномоченных органов исполнительной власти субъекта РФ разъяснений и рекомендаций по вопросам осуществления переданных государственных полномочий, на дополнительное использование собственных материальных ресурсов и финансовых средств для осуществления переданных государственных полномочий и др.);
- перечень прав и обязанностей органов государственной власти при осуществлении соответствующих полномочий (например, их прав издавать в рамках своей компетенции нормативные правовые акты по вопросам осуществления государственных полномочий и осуществлять контроль за их исполнением, получать от органов местного самоуправления необходимую информацию об осуществлении государственных полномочий, использовании финансовых средств, выделенных им на осуществление государственных полномочий, и т.д.);
- способ (методику) расчета нормативов для определения общего объема субвенций, предоставляемых местным бюджетам из федерального бюджета, бюджета субъекта Российской Федерации для осуществления соответствующих полномочий, включая федеральные или региональные государственные минимальные социальные стандарты;
- перечень подлежащих передаче в пользование и (или) управление либо в муниципальную собственность материальных средств, необходимых для осуществления отдельных государственных полномочий, передаваемых органам местного самоуправления, или порядок определения данного перечня;
- порядок отчетности органов местного самоуправления об осуществлении переданных им отдельных государственных полномочий;
- порядок осуществления органами государственной власти контроля за осуществлением отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления (контроль за осуществлением государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления, осуществляется путем проведения проверок деятельности органов местного самоуправления по реализации переданных им государственных полномочий, запросов необходимых документов и другой информации о реализации переданных государственных полномочий, заслушивания отчетов органов местного самоуправления по вопросам реализации переданных государственных полномочий), и наименования органов, осуществляющих указанный контроль;
- условия и порядок прекращения осуществления органами местного самоуправления переданных им отдельных государственных полномочий (осуществление органами местного самоуправления переданных им государственных полномочий может быть прекращено в случае недостаточности обеспечения ранее переданных государственных полномочий необходимыми финансовыми средствами, изъятия переданных органам местного самоуправления государственных полномочий, вступления в силу закона, в связи с которым реализация государственных полномочий становится невозможной, и т.п.);
- основания для изъятия у органов местного самоуправления переданных им государственных полномочий (такими основаниями являются: неисполнение или ненадлежащее исполнение органами местного самоуправления переданных государственных полномочий; неэффективное осуществление переданных государственных полномочий; использование не по назначению переданных для реализации государственных полномочий финансовых средств и материальных ресурсов; нарушение законодательства Российской Федерации и субъекта РФ при реализации переданных государственных полномочий; вступление в силу федерального закона, отменяющего ранее предоставленное субъектам РФ право передачи отдельных государственных полномочий органам местного самоуправления).
Положение комментируемой части нашло широкое применение на практике - почти все субъекты РФ воспользовались предоставленной возможностью и передали часть своих полномочий в сфере обращения с животными на муниципальный уровень <1>.
--------------------------------
<1> См., например: Закон Магаданской области от 09.12.2016 N 2118-ОЗ "О наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями Магаданской области по организации мероприятий при осуществлении деятельности по обращению с животными без владельцев", Закон Самарской области от 10.05.2018 N 36-ГД "О наделении органов местного самоуправления на территории Самарской области отдельными государственными полномочиями по организации мероприятий при осуществлении деятельности по обращению с животными без владельцев", Закон Томской области от 11.04.2013 N 51-ОЗ "О наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями по организации мероприятий при осуществлении деятельности по обращению с животными без владельцев".
Так, в Кемеровской области принят Закон от 24.12.2019 N 150-ОЗ "О наделении органов местного самоуправления отдельным государственным полномочием по организации мероприятий при осуществлении деятельности по обращению с животными без владельцев". В соответствии с этим Законом органы местного самоуправления Кемеровской области должны организовывать такие мероприятия, как:
1) отлов животных без владельцев, в том числе их транспортировку и немедленную передачу в приюты для животных;
2) содержание животных без владельцев в приютах для животных;
3) возврат потерявшихся животных их владельцам, а также поиск новых владельцев поступившим в приюты животным без владельцев;
4) возврат животных без владельцев, не проявляющих немотивированной агрессивности, на прежние места их обитания;
5) размещение в приютах и содержание в них животных без владельцев, которые не могут быть возвращены на прежние места их обитания, до момента передачи таких животных новым владельцам.
Законом Оренбургской области от 12.11.2014 N 2703/762-V-ОЗ "О наделении органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов Оренбургской области отдельными государственными полномочиями по организации мероприятий при осуществлении деятельности по обращению с животными без владельцев" органы местного самоуправления городских округов и муниципальных районов наделены отдельными государственными полномочиями по организации мероприятий по отлову животных без владельцев, их содержания и (или) умерщвления.
Вместе с тем есть примеры, показывающие, как из-за нерасторопности органов государственной власти субъектов РФ по внесению изменений в региональное законодательство возникла проблема передачи органам местного самоуправления полномочий в сфере обращения с животными. В частности, из-за несоответствия федеральному законодательству отдельных положений нормативных правовых актов Республики Саха (Якутия), касающихся государственных полномочий по обращению с животными, прежде всего Закона от 02.04.2014 1288-3 N 131-V "О наделении органов местного самоуправления муниципальных образований отдельными государственными полномочиями по организации проведения мероприятий по предупреждению и ликвидации болезней животных, их лечению, отлову и содержанию безнадзорных животных", органы местного самоуправления г. Якутска не могут исполнять государственные полномочия в рассматриваемой сфере <1>.
--------------------------------
<1> URL: https://sakhaday.ru/news/verhovnyy-sud-rassmotrit-delo-po-isku-o-peredache-gosudarstvennyh-polnomochiy-po-obrashcheniyu-s-beznadzornymi-zhivotnymi.
Органы местного самоуправления наделяются государственными полномочиями в сфере обращения с животными на неограниченный срок. При этом их выполнение органами местного самоуправления финансируется за счет субвенций, предоставляемых из бюджета соответствующего субъекта РФ.
Объем финансовых средств для осуществления отдельных государственных полномочий устанавливается законами субъектов РФ о региональных бюджетах на очередной финансовый год и плановый период. При этом субъектами РФ разработаны специальные методики расчета нормативов для определения общего объема финансовых средств, предоставляемых из региональных бюджетов для осуществления органами местного самоуправления переданных органами государственной власти полномочий в сфере обращения с животными <1>, а также формы соглашений о предоставлении субвенций из региональных бюджетов бюджетам муниципальных образований на осуществление государственного полномочия по организации проведения на территории соответствующего муниципального образования мероприятий при осуществлении деятельности по обращению с животными без владельцев <2>.
--------------------------------
<1> См., например: Приложение 4 "Способ (методика) расчета нормативов для определения общего объема субвенций, предоставляемых местным бюджетам из бюджета Республики Башкортостан для осуществления государственных полномочий по организации и осуществлению деятельности по опеке и попечительству" к Закону Республики Башкортостан "О наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями Республики Башкортостан", приложение "Методика расчета нормативов для определения общего объема финансовых средств, предоставляемых из областного бюджета для осуществления отдельного государственного полномочия" к Закону Кемеровской области - Кузбасса от 24.12.2019 N 150-ОЗ "О наделении органов местного самоуправления отдельным государственным полномочием по организации мероприятий при осуществлении деятельности по обращению с животными без владельцев".
<2> См., например: Приказ Министерства сельского хозяйства Республики Коми от 31.01.2020 N 74 "Об утверждении формы соглашения о предоставлении субвенций из республиканского бюджета Республики Коми бюджету муниципального образования муниципального района (городского округа) на осуществление государственного полномочия Республики Коми по организации проведения на территории соответствующего муниципального образования мероприятий при осуществлении деятельности по обращению с животными без владельцев".
Следует отметить, что органы местного самоуправления могут дополнительно использовать собственные материальные ресурсы и финансовые средства для осуществления переданных им государственных полномочий в сфере обращения с животными. Так, например, Постановлением Администрации г. Перми от 18.10.2019 N 746 утверждена ведомственная целевая программа "Обращение с животными без владельцев на территории города Перми", направленная на финансирование мероприятий, необходимых в том числе и для реализации переданных государственных полномочий.
Органы местного самоуправления несут ответственность за осуществление отдельных государственных полномочий в сфере обращения с животными исключительно в пределах выделенных муниципальным образованиям на эти цели материальных ресурсов и финансовых средств. При этом органы государственной власти субъектов РФ контролируют осуществление органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, а также использование предоставленных на эти цели материальных ресурсов и финансовых средств.
