Статья 8. Полномочия органов местного самоуправления в области обращения с животными
Комментарий к статье 8
Комментируемая статья содержит бланкетную норму, по сути, лишь фиксирующую факт участия органов местного самоуправления в управлении в сфере обращения с животными. Вместе с тем анализ положений комментируемого Федерального закона позволяет обозначить следующие полномочия, реализуемые этими органами публичной власти в рассматриваемой сфере:
- осуществление в пределах своей компетенции нормативного правового регулирования отношений, складывающихся в процессе содержания, использования животных, осуществления деятельности по обращению с животными без владельцев, иной деятельности, связанной с обращением с животными (ст. 2 комментируемого Закона);
- осуществление отдельных государственных полномочий в области обращения с животными, переданных органам местного самоуправления органами государственной власти субъектов Российской Федерации (ч. 3 ст. 7 комментируемого Закона);
- установление границ мест для выгула домашних животных (п. 3 ч. 5 ст. 13 комментируемого Закона);
- строительство и содержание муниципальных приютов для животных (ч. 3 ст. 16 комментируемого Закона);
- рассмотрение результатов проведения общественного контроля в области обращения с животными, представленных в органы местного самоуправления (ч. 2 ст. 20 комментируемого Закона).
Рассмотрим вышеперечисленные полномочия органов местного самоуправления более подробно.
Нормативное правовое регулирование общественных отношений в сфере обращения с животными на муниципальном уровне осуществлялось и до принятия Федерального закона об ответственном обращении с животными <1>. Как правило, предметом регулирования муниципальных актов становились вопросы, связанные с организацией мероприятий по отлову и содержанию безнадзорных животных, а также с определением мест для выгула домашних животных.
--------------------------------
<1> См., например: Постановление администрации Кировского муниципального района Ставропольского края от 19.04.2016 N 190 "Об утверждении Порядка по отлову и обращению с безнадзорными животными и утилизации биологических отходов на территории Кировского муниципального района Ставропольского края", Постановление администрации Рыбинского района Красноярского края от 03.09.2013 N 496-п "Об утверждении Порядка отлова, учета, содержания и иного обращения с безнадзорными домашними животными на территории Рыбинского района", Постановление Исполкома муниципального образования "г. Нурлат" Нурлатского муниципального района от 09.04.2012 N 3 "Об организации отлова и содержания безнадзорных животных на территории Кульбаево-Марасинского сельского поселения".
С принятием комментируемого Федерального закона права органов местного самоуправления в рассматриваемой сфере формально <2> расширились - теперь за ними закреплено не только право организовывать и проводить мероприятия по отлову и содержанию (в том числе лечению, вакцинации, стерилизации) животных без владельцев на своих территориях, но и право осуществлять мероприятия по возврату таких животных на прежние места их обитания, по поиску новых владельцев поступившим в приюты для животных животным без владельцев <3>, а также проводить иные мероприятия по обращению с животными без владельцев, предусмотренные настоящим Федеральным законом.
--------------------------------
<2> Речь идет именно о формально-юридическом (нормативно-правовом) расширении объема прав органов местного самоуправления в сфере обращения с животными без владельцев, так как на практике органы местного самоуправления и до принятия комментируемого Закона осуществляли не только отлов и содержание безнадзорных животных, но и другие виды деятельности в сфере обращения с такими животными (см., например, Постановление администрации муниципального образования муниципального района "Сыктывдинский" от 04.08.2014 N 8/1544 "Об утверждении Порядка отлова, учета, содержания и иного обращения с безнадзорными домашними животными на территории муниципального образования муниципального района "Сыктывдинский").
<3> Следует отметить, что не все субъекты Российской Федерации пошли по пути наделения органов местного самоуправления правом на проведение мероприятий по возврату потерявшихся животных их владельцам, а также по поиску новых владельцев поступившим в приюты для животных животным без владельцев (см., например, Закон Томской области от 11.04.2013 N 51-ОЗ "О наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями по организации мероприятий при осуществлении деятельности по обращению с животными без владельцев").
С увеличением объема прав органов местного самоуправления в сфере обращения с животными расширилась и предметная сфера муниципальных правовых актов, регулирующих соответствующие общественные отношения <1>.
--------------------------------
<1> См., например: Постановление администрации муниципального района "Троицко-Печорский" от 25.02.2019 N 02/120 "Об организации мероприятий при осуществлении деятельности по обращению с животными без владельцев на территории муниципального района "Троицко-Печорский".
Муниципальными нормативными правовыми актами регламентируются в настоящее время и иные вопросы в сфере обращения с животными:
- установление порядка поступления животных без владельцев в муниципальную собственность и дальнейшего обращения с ними <2>;
- определение уполномоченного органа местного самоуправления на осуществление деятельности по реализации государственных полномочий в сфере обращения с животными <3>;
- утверждение муниципальных целевых программ по вопросам, связанным с обращением с животными без владельцев <4>;
- закрепление общих требований к местам для выгула домашних животных <5> и определение таких мест <6>.
--------------------------------
<2> См., например: Постановление администрации городского округа "Город Чита" от 30.05.2019 N 334 "Об утверждении Порядка поступления безнадзорных животных в муниципальную собственность и дальнейшего обращения с ними на территории городского округа "Город Чита".
<3> См., например: Постановление администрации города Хабаровска от 11.10.2012 N 4286 "Об определении уполномоченного органа на осуществление деятельности по реализации государственных полномочий Хабаровского края, предусмотренных Законом Хабаровского края от 23.11.2011 N 146 "О наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями Хабаровского края по организации мероприятий при осуществлении деятельности по обращению с животными без владельцев".
<4> См., например: Постановление администрации г. Перми от 18.10.2019 N 746 "Об утверждении ведомственной целевой программы "Обращение с животными без владельцев на территории города Перми".
<5> См., например: решение Совета депутатов городского округа Ступино Московской области от 25.10.2018 N 204/19 "Об утверждении Правил благоустройства территории городского округа Ступино Московской области".
<6> См., например: Постановление администрации г. Тулы от 09.08.2019 N 2866 "Об определении мест для выгула домашних животных на территории муниципального образования город Тула".
Большую часть объема полномочий органов местного самоуправления в сфере обращения с животными составляют переданные им полномочия органов государственной власти в этой сфере.
Анализ нормативных правовых актов субъектов РФ о наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями соответствующего субъекта РФ и отдельными государственными полномочиями Российской Федерации, переданными для осуществления органам государственной власти субъектов РФ, показывает, что на муниципальный уровень, как правило, делегируется выполнение следующих государственных полномочий:
- отлов и учет животных без владельцев, в том числе их транспортировка и передача в приюты для животных;
- содержание животных без владельцев в приютах для животных;
- возврат потерявшихся животных их владельцам, а также поиск новых владельцев поступившим в приюты для животных животным без владельцев;
- возврат животных без владельцев, не проявляющих немотивированной агрессивности, на прежние места их обитания <1>.
--------------------------------
<1> См., например: Закон Оренбургской области от 12.11.2014 N 2703/762-V-ОЗ "О наделении органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов Оренбургской области отдельными государственными полномочиями по организации мероприятий при осуществлении деятельности по обращению с животными без владельцев"; Закон Курской области от 19.05.2016 N 36-ЗКО "О наделении органов местного самоуправления Курской области отдельными государственными полномочиями по организации мероприятий при осуществлении деятельности по обращению с животными без владельцев"; Закон Вологодской области от 15.01.2013 N 2966-ОЗ "О наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями по организации мероприятий при осуществлении деятельности по обращению с животными без владельцев".
При осуществлении переданных государственных полномочий органы местного самоуправления имеют право на:
1) финансовое обеспечение исполнения государственных полномочий за счет субвенции, предоставляемой из бюджета субъекта РФ;
2) дополнительное использование собственных материальных ресурсов и финансовых средств для осуществления государственных полномочий;
3) принятие муниципальных правовых актов по вопросам осуществления отдельных государственных полномочий.
При этом органы местного самоуправления обязаны самостоятельно организовывать деятельность по осуществлению переданных полномочий, обеспечивать эффективное и рациональное использование финансовых средств для их осуществления, представлять сведения, документы и материалы о ходе реализации переданных полномочий по требованию уполномоченных органов государственной власти субъектов РФ.
В целях осуществления отлова, учета животных без владельцев, а также организации содержания таких животных органы местного самоуправления заключают в соответствии с Федеральным законом от 05.04.2013 N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" муниципальные контракты (гражданско-правовые договоры) с юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями, имеющими необходимое оборудование (пневматическое оружие), транспорт для перевозки животных, пункты временного содержания и приюты для животных без владельцев, специально подготовленных, прошедших иммунизацию против бешенства работников.
Условиями муниципальных контрактов (гражданско-правовых договоров), заключенных с организациями по отлову животных без владельцев, обычно предусматриваются:
- проведение как плановых мероприятий по отлову животных без владельцев, так и организуемых по заявке, поступившей от органа местного самоуправления;
- ведение реестра учета животных без владельцев;
- меры по содержанию отловленных животных без владельцев в пунктах временного содержания, приютах;
- меры по недопущению размножения животных без владельцев.
Переданные государственные полномочия в области обращения с животными органы местного самоуправления осуществляют за счет финансовых средств, предоставляемых им из бюджетов субъектов РФ, размер которых определяется на основании специальных методик расчета нормативов для определения общего объема финансовых средств, предоставляемых для осуществления государственных полномочий в сфере обращения с животными <1>. Для осуществления переданных государственных полномочий органам местного самоуправления могут также передаваться материальные ресурсы, необходимые для осуществления деятельности, связанной с обращением с животными.
--------------------------------
<1> См., например: Приложение "Методика расчета нормативов для определения общего объема субвенций, предоставляемых бюджетам городских округов из областного бюджета для осуществления органами самоуправления государственных полномочий" к Закону Магаданской области от 09.12.2016 N 2118-ОЗ "О наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями Магаданской области по организации мероприятий при осуществлении деятельности по обращению с животными без владельцев", Постановление Правительства Магаданской области от 30.12.2016 N 1050-пп "Об утверждении нормативов финансовых затрат на осуществление органами местного самоуправления городских округов отдельных государственных полномочий Магаданской области по организации мероприятий при осуществлении деятельности по обращению с животными без владельцев", Приложение "Методика расчета объема субвенции, предоставляемой местным бюджетам на осуществление органами местного самоуправления государственных полномочий" к Закону Мурманской области от 16.07.2019 N 2402-01-ЗМО "Об ответственном обращении с животными в Мурманской области".
Действующее законодательство допускает возможность дополнительного финансирования переданных государственных полномочий в сфере обращения с животными за счет средств бюджетов муниципальных образований. В этой связи органами местного самоуправления нередко принимаются муниципальные программы для обеспечения исполнения переданных государственных полномочий в сфере обращения с животными, предусматривающие в качестве одного из источников финансирования средства бюджета муниципального образования <1>.
--------------------------------
<1> См., например: Постановление администрации г. Перми от 18.10.2019 N 746 "Об утверждении ведомственной целевой программы "Обращение с животными без владельцев на территории города Перми".
Деятельность органов местного самоуправления по реализации переданных им государственных полномочий по обращению с животными подотчетна и подконтрольна. Органы местного самоуправления обязаны представлять в уполномоченные органы государственной власти соответствующего субъекта РФ отчеты об осуществлении переданных полномочий, в том числе отчеты об использовании финансовых средств. При этом уполномоченные органы государственной власти субъектов РФ, наделившие своими полномочиями в сфере обращения с животными органы местного самоуправления, обязаны контролировать деятельность последних посредством направления запросов необходимой информации, документов и получения объяснений от органов местного самоуправления по вопросам осуществления переданных полномочий, рассмотрения и анализа отчетности, представляемой этими органами власти, проведения проверок деятельности органов местного самоуправления и их должностных лиц по осуществлению отдельных государственных полномочий и использованию для этих целей выделенных финансовых и материальных средств.
Органы местного самоуправления, их должностные лица несут ответственность за неисполнение или ненадлежащее исполнение отдельного государственного полномочия в соответствии с законодательством Российской Федерации. В случае неисполнения, ненадлежащего исполнения или нецелесообразности дальнейшего осуществления переданных государственных полномочий органами местного самоуправления может быть принято решение о прекращении осуществления органами местного самоуправления этих полномочий.
К полномочиям органов местного самоуправления отнесено полномочие по определению в границах территории соответствующего муниципального образования мест размещения площадок для выгула домашних животных. Это полномочие осуществляется органом местного самоуправления посредством принятия специального нормативного правового акта, в котором определяется адрес расположения земельного участка, предназначенного для выгула домашних животных на территории конкретного муниципального образования, его кадастровый номер или приводится описание расположения такого участка <1>. При этом на территории одного муниципального образования может быть определена одна или несколько площадок для выгула домашних животных.
--------------------------------
<1> См., например: решение Собрания депутатов г. Суджи Курской области от 01.03.2019 N 164 "Об определении мест выгула домашних животных на территории муниципального образования "Город Суджа" Суджанского района Курской области", Постановление администрации г. Ливны от 04.02.2020 N 4 "Об определении мест для выгула животных на территории города Ливны", Постановление администрации г. Заречного от 15.07.2019 N 1495 "Об установлении мест, разрешенных для выгула животных", Постановление администрации г. Уварово Тамбовской области от 28.01.2020 N 72 "Об определении места, предназначенного для выгула домашних животных на территории города Уварово Тамбовской области", Постановление мэрии г. Ярославля от 22.05.2019 N 584 "Об утверждении перечня мест для выгула животных".
При выборе земельных участков для размещения мест для выгула домашних животных должны учитываться правила благоустройства территории муниципального образования, утвержденные представительным органом этого муниципального образования. Так, в соответствии с п. 8.4.1 Правил благоустройства территории Владивостокского городского округа, принятых решением Думы г. Владивостока от 15.08.2018 N 45-МПА, размеры площадок для выгула домашних животных не должны превышать 600 кв. м и не быть менее 50 кв. м. Расстояние от границы площадки до окон жилых и общественных зданий должно составлять не менее 25 м, а до участков детских учреждений, школ, детских, спортивных площадок, площадок отдыха - не менее 40 м. Площадки для выгула домашних животных должны размещаться за пределами санитарной зоны источников водоснабжения первого и второго поясов.
В целях повышения эффективности деятельности в сфере обращения с животными без владельцев органы местного самоуправления вправе принимать решения о проектировании и строительстве муниципальных приютов для животных, а также осуществлять в дальнейшем деятельность по их содержанию (см. подробнее об этом комментарий к ст. 16). При этом, как и в случае с организацией мест для выгула домашних животных, органы местного самоуправления должны учитывать принятые ими правила благоустройства территории муниципального образования. Так, Правилами землепользования и застройки муниципального образования "Город Майкоп", утвержденными решением Совета народных депутатов муниципального образования "Город Майкоп" от 28.10.2011 N 377-рс, определены предельные (минимальные и (или) максимальные) размеры земельных участков, предоставляемых для строительства приютов для животных (минимальная/максимальная площадь земельного участка - 1 000/5 000 кв. м, минимальная ширина земельных участков вдоль фронта улицы (проезда) - 25 м, минимальные отступы от границ земельных участков - 3 м), предельные параметры разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства (максимальное количество надземных этажей зданий - 2 этажа (включая мансардный этаж)), а также максимальный процент застройки в границах таких земельных участков (60%).
Нельзя не отметить, что существующая практика создания муниципальных приютов для животных без владельцев в подавляющем большинстве случаев показывает несостоятельность органов местного самоуправления в обеспечении эффективной реализации этой деятельности. Так, уже неоднократно срывались сроки введения в эксплуатацию первого муниципального приюта в г. Симферополе, строительство которого было предусмотрено муниципальной программой "Содержание и защита от жестокого обращения с домашними животными и регулирование численности безнадзорных животных в границах муниципального образования городской округ Симферополь Республики Крым на 2017 - 2020 годы", утвержденной Постановлением администрации г. Симферополя от 20.12.2016 N 3142 <1>. Первоначально завершение строительства первой очереди объекта было запланировано на ноябрь 2018 г., затем этот срок был перенесен на конец 2019 г., в настоящее время администрацией г. Симферополя принято решение о проведении консервации объекта незавершенного строительства "Строительство приюта для животных по адресу: г. Симферополь, ул. Крымской Правды, 6" <2>.
--------------------------------
<1> URL: https://www.crimea.kp.ru/daily/27078/4149575.
<2> См.: Постановление администрации г. Симферополя от 22.03.2019 N 1567 "О проведении консервации объекта незавершенного строительства "Строительство приюта для животных по адресу: г. Симферополь, ул. Крымской Правды, 6".
Нередко органы местного самоуправления бездействуют в решении вопроса о строительстве муниципальных приютов для животных без владельцев, ссылаясь то на отсутствие в правилах землепользования и застройки территории соответствующего муниципального образования такого вида использования земельного участка, как строительство и размещение приюта для животных <3>, то на недостаточность финансовых ресурсов.
--------------------------------
<3> См., например: решение Златоустовского городского суда Челябинской области от 07.11.2018 по делу N 2-1857 о рассмотрении гражданского дела по исковому заявлению Железняк к администрации Златоустовского городского округа, муниципальному казенному учреждению Златоустовского городского округа "Управление жилищно-коммунального хозяйства" о возложении обязанности внести изменения в Правила землепользования и застройки г. Златоуста, возложить обязанность утвердить схему земельного участка, организовать на территории Златоустовского городского округа пункт временного содержания и приют для безнадзорных животных, разработать и принять программу (регламент) регулирования численности безнадзорных животных.
Еще одно полномочие органов местного самоуправления в сфере обращения с животными, предусмотренное комментируемым Федеральным законом, - рассмотрение результатов общественного контроля в области обращения с животными. Итоговые результаты проведения этого вида общественного контроля направляют в органы местного самоуправления субъекты его проведения - общественные объединения и иные некоммерческие организации в соответствии с их уставами, а также граждане <1> (см. подробнее об этом комментарий к ст. 20).
--------------------------------
<1> В связи с тем что в настоящее время порядок организации деятельности граждан - общественных инспекторов в области обращения с животными, в том числе форма удостоверения и порядок его выдачи Минприроды России не утверждены, то свою деятельность указанные субъекты общественного контроля пока не осуществляют.
Специальный порядок рассмотрения органами местного самоуправления итоговых документов по результатам проведения общественного контроля в области обращения с животными комментируемый Федеральный закон не устанавливает. Как правило, не затрагивают этот вопрос и нормативные правовые акты, принятые на уровне субъектов РФ. В этой связи применению подлежит Закон об общественном контроле, распространяющий свое действие на общественные отношения, складывающиеся в процессе организации и осуществления общественного контроля в сфере обращения с животными, в случае проведения его некоммерческими организациями и общественными экспертами.
Согласно ст. 16 Закона об общественном контроле органы местного самоуправления, в компетенцию которых входит осуществление муниципального контроля за деятельностью органов и организаций, в отношении которых осуществляется общественный контроль, рассматривают направленные им итоговые документы, подготовленные по результатам общественного контроля, и направляют субъектам общественного контроля обоснованные ответы. При этом о результатах рассмотрения итоговых документов субъекты общественного контроля должны быть проинформированы не позднее тридцати дней со дня их получения, а в случаях, не терпящих отлагательства, - незамедлительно.
