Статья 9. Общие требования к содержанию животных
Комментарий к статье 9
Глава 3 комментируемого Федерального закона содержит статьи, устанавливающие те или иные требования к содержанию и использованию животных. При этом согласно определению п. 9 ст. 3 понятия "содержание" и "использование" животных охватываются более общим понятием - "обращение с животными". Соответственно, требования к содержанию и использованию животных основаны на тех принципах обращения с животными, которые сформулированы в ст. 4 настоящего Федерального закона. Требования базируются на названных принципах, прежде всего таких, как: нравственное и гуманное отношение к животным - существам, способным испытывать эмоции и физические страдания, несение человеком ответственности за судьбу животных с учетом необходимости сочетания интересов гражданина, общества и государства при обращении с животными.
Исходя из этого в гл. 3 содержатся статьи, нормами которых закреплены конкретные требования к содержанию и использованию животных, а также статьи, которые специально посвящены обеспечению защиты людей от причинения вреда их жизни и здоровью животными, и статьи, положения которых направлены на защиту животных от жестокого обращения.
Комментируемая статья устанавливает общие требования к содержанию животных их владельцами, что означает следующее:
1) нормами этой статьи установлены требования именно к содержанию животных.
Определения понятий "содержание" и "использование" комментируемый Федеральный закон не содержит. Однако исходя из общеупотребительного значения слова "содержать" как "помещать где-нибудь, давать кому-нибудь жилье", "давать кому-нибудь, чему-нибудь возможность жить, существовать" <1>, можно заключить, что "содержание животных" включает размещение их в приспособленном помещении (или загоне), предоставление пищи, ухода, лечения, обеспечение их безопасности и т.д. Именно в таком ключе понимается рассматриваемый термин, например, в законодательстве о ветеринарии, которым подробно регламентированы правила и условия содержания сельскохозяйственных животных <2>.
Правила же использования животных в отдельных направлениях человеческой деятельности, для конкретных целей, приносящих человеку ту или иную пользу (т.е. для охраны, развлечения, обучения и т.д.), устанавливаются статьями, посвященными данным отдельным видам деятельности с участием животных;
2) закрепленные комментируемой статьей требования к содержанию животных являются общими, т.е. они обязательны для случаев содержания любых видов животных, кроме тех, которые перечислены в части 2 статьи 1 настоящего Федерального закона (сельскохозяйственных, лабораторных и других, на отношения по поводу которых данный Закон не распространяется);
3) требования к содержанию животных согласно комментируемой статье установлены только для лиц (физических или юридических), являющихся владельцами этих животных в том значении, в котором термин "владелец животного" используется в настоящем Федеральном законе согласно п. 1 ст. 3.
--------------------------------
<1> См., например: Толковый словарь русского языка / под ред. Д.Н. Ушакова. М., 1940.
<2> См., например, Ветеринарные правила содержания крупного рогатого скота в целях его воспроизводства, выращивания и реализации (утв. Приказом Минсельхоза России от 13.12.2016 N 551), Ветеринарные правила содержания свиней в целях их воспроизводства, выращивания и реализации (утв. Приказом Минсельхоза России от 29.03.2016 N 114).
1. В части 1 комментируемой статьи закреплен перечень, состоящий из пяти требований, каждое из которых содержится в самостоятельном пункте, входящим в структуру этой части. Перечень требований является закрытым. При этом все требования сформулированы в общем виде и либо отсылают к положениям другого специального законодательства, либо требуют принятия целого ряда нормативных правовых актов, в которых содержались бы более конкретные правила, обязательные для выполнения владельцами животных. На сегодняшний день они носят характер скорее норм-принципов, норм-деклараций, задающих ориентиры и направления дальнейшему развитию законодательства.
1.1. Так, п. 1 ч. 1 устанавливает требование надлежащего ухода за животными, однако понятие "надлежащий уход" не раскрыто ни в комментируемой статье, ни в настоящем Федеральном законе сколько-нибудь определенно.
Такой уход за животными, очевидно, предполагает предоставление им питания, условий для отдыха и сна и т.д., однако составляющие необходимого ухода настолько различаются в зависимости от вида животных, что составление единых правил ухода, к примеру, за птицами, грызунами, рептилиями и хищными млекопитающими невозможно. Не содержат конкретных правил по уходу за животными и посвященные содержанию и использованию животных в различных целях ст. ст. 13, 14, 15 комментируемого Федерального закона. Они закрепляют в основном положения, направленные на обеспечение безопасности людей и санитарно-эпидемиологического благополучия, так же как и нормы регионального законодательства, устанавливающие правила содержания домашних животных (см. комментарий к ст. 13).
Те или иные правила по уходу за животными в настоящее время разработаны только в отношении организаций, которые занимаются содержанием животных.
Так, утвержденные Постановлением N 1937 Требования к использованию животных в культурно-зрелищных целях и их содержанию включают как общие требования к уходу за животными в зоопарках, зоосадах, цирках, зоотеатрах, дельфинариях и океанариумах (в том числе относительно порядка повседневного наблюдения за животными, кормления и поения животных, условий содержания помещений, ветеринарного обслуживания, транспортировки животных), так и особенности содержания в зоопарках и в цирках различных видов животных (подробнее см. комментарий к ст. 15).
Нормативными актами установлены также правила содержания служебных животных. Например, Порядок обращения со служебными животными в таможенных органах Российской Федерации <1> предусматривает требования к размещению служебных собак и оборудованию вольеров с учетом климатических зон.
--------------------------------
<1> Утвержден Приказом ФТС России от 30.07.2019 N 1243.
Для зоогостиниц, пунктов передержки и приютов действует национальный стандарт ГОСТ Р 57014-2016 "Национальный стандарт Российской Федерации. Услуги для непродуктивных животных. Услуги по временному содержанию непродуктивных животных. Общие требования" <1>.
--------------------------------
<1> Утвержден Приказом Росстандарта от 20.07.2016 N 859-ст.
Имеются также нормативные правовые акты, принятые субъектами РФ - например, Постановлением Правительства Севастополя от 10.12.2014 N 557 утверждены Правила содержания и разведения диких животных, которые находятся в состоянии неволи или в полувольных условиях на территории города Севастополя. Ими, в частности, установлены минимальные нормы площади вольеров, клеток и других помещений, в которых содержатся животные, запрет размещать в расположенных рядом помещениях диких животных, взаимное присутствие которых приводит к стрессу, и др.
В отношении большинства владельцев домашних животных ответственность за ненадлежащий уход за ними на сегодняшний день может наступить только в случаях, если их действия (бездействие) привели к нарушению санитарного состояния (в жилом доме, на улице в населенном пункте, в других общественных местах) либо подпадают под понятие жестокого обращения с животным (см. комментарий к ст. 11).
1.2. То же самое можно сказать и о положении, содержащемся в п. 2 части 1 настоящей статьи: конкретных требований об обязательности и сроках проведения тех или иных профилактических ветеринарных мероприятий, как и оказания животным ветеринарной помощи, комментируемый Федеральный закон не содержит и принятия подзаконных актов по данному вопросу не предусматривает.
Соответствующие правила установлены названными выше нормативными правовыми актами в отношении служебных, зоопарковых и некоторых других видов животных. Так, упомянутый Порядок обращения со служебными животными в таможенных органах Российской Федерации определяет, что служебные собаки вакцинируются против бешенства, чумы плотоядных, парвовирусного гастроэнтерита, инфекционного гепатита, аденовироза и лептоспироза собак не реже одного раза в год; также не менее одного раза в год проводится их диспансеризация.
Существуют ветеринарные правила осуществления профилактических, диагностических, лечебных, ограничительных и иных мероприятий, установления и отмены на территории Российской Федерации карантина и иных ограничений, направленных на предотвращение распространения и ликвидацию очагов заразных и иных болезней животных, но они согласно ч. 2 ст. 2.2 Закона РФ о ветеринарии утверждаются по отдельным болезням животных, и подавляющее большинство таких ветеринарных правил касается предотвращения болезней сельскохозяйственных животных и объектов аквакультуры. В отношении остальных животных обязательность вакцинации установлена в основном только в части болезней, которые могут передаваться человеку. Так, согласно санитарным правилам СП 3.1.7.2835-11 "Профилактика лептоспирозной инфекции у людей" <1> (п. 8.2) домашние собаки должны быть привиты против лептоспироза в обязательном порядке, ответственность возлагается на владельцев собак. Причем, например, документы, содержащие сведения о вакцинации домашнего животного против бешенства, требуются только при их транспортном перемещении <2>. При нарушении указанных правил владелец животного может привлекаться к ответственности за нарушение ветеринарного или санитарно-эпидемиологического законодательства. Однако лечение животного в случае иных - например, незаразных - заболеваний и профилактика их возникновения остаются фактически на усмотрение владельца животного.
--------------------------------
<1> Утверждены Постановлением Главного государственного санитарного врача РФ от 20.01.2011 N 6 // Российская газета. 2011. 13 апр.
<2> См., например: Письмо Россельхознадзора от 01.11.2016 N ФС-НВ-7/20751 "О вакцинации домашних животных против бешенства при их ввозе на территорию Евразийского экономического союза и (или) их перемещения между Сторонами, а также по территории субъектов Российской Федерации".
1.3. Пунктом 3 ч. 1 комментируемой статьи продекларирована обязанность владельца принимать необходимые меры по предотвращению появления нежелательного потомства у животных. Аналогичные нормы имеются и в законодательстве некоторых субъектов РФ: например, согласно п. 16 ч. 2 ст. 9 Закона Ленинградской области от 18.06.2015 N 61-оз "О содержании и защите домашних животных на территории Ленинградской области" <3> владелец животного обязан "при отсутствии гарантированной возможности дальнейшего содержания потомства принимать меры по предотвращению появления потомства у домашних животных посредством их временной изоляции, применения контрацептивных средств или стерилизации (кастрации)".
--------------------------------
<3> Официальный интернет-портал правовой информации [Электронный ресурс]. URL: http://www.pravo.gov.ru, 23.06.2015.
Трудно представить, каким образом может быть обеспечен контроль за соблюдением этого требования и какие могут применяться меры принуждения к его выполнению. Однако в целом ряде субъектов РФ имеются нормы, устанавливающие ответственность за последствия нерегулируемого появления потомства у животных, а именно за самостоятельное (произведенное вне ветеринарных учреждений) умерщвление животных и за оставление их без попечения, т.е. те действия, которые обычно производят безответственные владельцы с нежелательным потомством животных.
В том же Законе Ленинградской области среди требований, обеспечивающих защиту домашних животных от жестокого обращения (ст. 8), зафиксированы запреты: оставлять домашних животных в бедственном положении, выбрасывать их на улицу или совершать иные действия, связанные с оставлением домашних животных в целях устранения от владения, пользования и распоряжения ими (п. 9 ч. 1), и умерщвлять домашних животных, за исключением случаев, предусмотренных ветеринарными и санитарными правилами (п. 10 ч. 1).
Соответственно, виновные лица могут быть привлечены к административной ответственности согласно ст. 2.3 Закона Ленинградской области от 02.07.2003 N 47-ОЗ "Об административных правонарушениях" за нарушение установленных законодательством Ленинградской области требований, обеспечивающих защиту домашних животных от жестокого обращения, что влечет наложение административного штрафа на граждан в размере от одной тысячи рублей до трех тысяч рублей. Если жестокое обращение повлекло гибель или увечье животного, но при отсутствии состава уголовно наказуемого деяния, возможно наложение административного штрафа на граждан в размере от трех тысяч рублей до пяти тысяч рублей.
К сожалению, на федеральном уровне такого рода нормы пока отсутствуют.
Немаловажно, что фиксация фактов и доказывание наличия события и состава подобных правонарушений представляют значительную сложность. Более того, следует признать, что такое деяние, как умерщвление нежелательного потомства, широко распространено и в принципе недоказуемо в отношении мелких домашних животных - таких, как хомяки, морские свинки и т.п. Подобная участь преследует и нежелательных котят и щенков, которых владельцы умерщвляют и в силу антигуманной традиции, и ввиду недоступности или дороговизны ветеринарной помощи по стерилизации (кастрации) домашних животных.
1.4. Пункт 4 ч. 1 комментируемой статьи закрепляет обязанность владельцев предоставлять животных по требованию должностных лиц органов государственного надзора в области обращения с животными при проведении ими проверок.
Согласно Правилам организации и осуществления государственного надзора в области обращения с животными <1> такой надзор осуществляется в том числе путем проведения документарных и выездных проверок, которые могут быть как внеплановыми, так и плановыми - в отношении юридических лиц и индивидуальных предпринимателей.
--------------------------------
<1> Утверждены Постановлением Правительства РФ от 30.11.2019 N 1560 // СПС "КонсультантПлюс".
В частности, в отношении соответствующего физического лица - владельца животного может быть проведена проверка (о которой данное лицо должно быть уведомлено за 15 дней до ее начала) при поступлении в орган государственного надзора обращений и заявлений граждан и юридических лиц, информации от органов государственной власти и органов местного самоуправления, а также при выявлении в средствах массовой информации публикаций, содержащих сведения о возникновении угрозы причинения либо о причинении вреда жизни или здоровью граждан и (или) животных.
В ходе проведения проверки должностные лица органа государственного надзора вправе с разрешения владельца находиться в помещении или на территории, используемых для содержания животных, и получать от него необходимые документы и информацию, связанные с предметом и целями проверки. Если проведение проверки оказалось невозможным в связи с действиями или бездействием проверяемого физического лица (в том числе, например, в виде отказа предоставить животных для осмотра), об этом составляется соответствующий акт.
Как указано в п. 32 названных выше Правил, при наличии сведений о воспрепятствовании законной деятельности должностного лица органа государственного надзора физические лица могут быть привлечены к административной ответственности. Согласно ст. 19.4.1 КоАП РФ воспрепятствование законной деятельности должностного лица органа государственного контроля (надзора) по проведению проверок или уклонение от таких проверок влечет наложение административного штрафа на граждан в размере от 500 до 1 000 руб.; на должностных лиц - от 2 000 до 4 000 руб.; на юридических лиц - от 5 000 до 10 000 руб.; размеры штрафов существенно увеличиваются для должностных лиц и юридических лиц, если указанное действие (бездействие) повлекло невозможность проведения или завершения проверки или было совершено повторно.
Однако поскольку согласно тем же Правилам организации и осуществления государственного надзора в области обращения с животными (п. 3) такой надзор производится только в части соблюдения требований к содержанию и использованию диких животных, содержащихся или используемых в условиях неволи, и в части соблюдения требований к содержанию и использованию животных в культурно-зрелищных целях, его значение для надзора за соблюдением гражданами законодательства об ответственном обращении с животными невелико.
1.5. Пункт 5 ч. 1 комментируемой статьи обязывает владельцев животных выполнять требования законодательства об обращении с биологическими отходами.
В связи с этим необходимо отметить, что Закон об отходах производства и потребления отношения в области обращения с биологическими отходами не регулирует (ч. 2 ст. 2). Определение понятия "биологические отходы" содержится в двух подзаконных нормативных правовых актах: Ветеринарно-санитарных правилах сбора, утилизации и уничтожения биологических отходов, утвержденных Минсельхозпродом России 04.12.1995 (далее - Правила), и в ГОСТе 30772-2001 "Межгосударственный стандарт. Ресурсосбережение. Обращение с отходами. Термины и определения". Оба определения представляют собой перечни видов биологических отходов, близкие по смыслу, но не идентичные по содержанию. В них входят, в частности, отходы, получаемые при переработке сырья животного происхождения, ветеринарные конфискаты, биологические ткани, образующиеся в результате ветеринарной оперативной практики и т.д., а также (что имеет непосредственное отношение к предмету комментируемого Федерального закона) трупы животных и птиц, абортированные и мертворожденные плоды животных.
Иными словами, в комментируемом пункте речь идет об обязанности владельца животного в случае смерти последнего произвести захоронение останков в установленном порядке. Однако названные выше Правила распространяются только на тех физических и юридических лиц, которые содержат сельскохозяйственных животных или занимаются переработкой продуктов животноводства. Как указано в п. 1.1 Правил, они "являются обязательными для исполнения владельцами животных независимо от способа ведения хозяйства, а также организациями, предприятиями (в дальнейшем организациями) всех форм собственности, занимающимися производством, транспортировкой, заготовкой и переработкой продуктов и сырья животного происхождения". Ими устанавливается обязанность владельцев животных в срок не более суток с момента гибели животного, обнаружения абортированного или мертворожденного плода известить об этом ветеринарного специалиста, который на месте по результатам осмотра определяет порядок утилизации или уничтожения биологических отходов. При этом в п. 1.4 Правил, которым определено, что обязанность по доставке биологических отходов для переработки или захоронения (сжигания) возлагается на владельца, и в скобках уточняется - "руководителя фермерского, личного, подсобного хозяйства, акционерного общества и т.д.".
Ответственность за нарушение ветеринарно-санитарных правил сбора, утилизации и уничтожения биологических отходов установлена ч. 3 ст. 10.8 КоАП РФ, которая называется "Нарушение ветеринарно-санитарных правил перевозки, перегона или убоя животных либо правил заготовки, переработки, хранения или реализации продуктов животноводства" и расположена в гл. 10 Кодекса, посвященной административным правонарушениям в сельском хозяйстве, ветеринарии и мелиорации земель.
Иными словами, фактически порядок обращения с биологическими отходами вне сферы животноводства на сегодняшний день на федеральном уровне не урегулирован, и только отдельные субъекты РФ установили в своих нормативных правовых актах какие-либо правила в отношении утилизации трупов домашних животных. Так, в соответствии с Временными правилами содержания собак и кошек в г. Москве (п. 2.12) <1> при гибели животного труп его сдается в ветеринарное учреждение; запрещается выбрасывать труп павшего животного. При этом важно, что в Москве обязательной является регистрация собак; указанным выше пунктом установлено также, что в случае смерти животного регистрационное удостоверение собаки сдается в ветеринарное учреждение, где она была зарегистрирована, - это, на наш взгляд, в определенной степени контролирует владельцев. Кроме того, ст. 5.8 КоАП Москвы установлена ответственность за нарушение установленного правовыми актами города Москвы порядка захоронения или утилизации трупов домашних животных в виде наложения административного штрафа.
--------------------------------
<1> В ред. Постановления Правительства Москвы от 07.10.2008 N 900-ПП.
2. Частью 2 комментируемой статьи закреплена соответствующая принципу ответственности человека за судьбу животного обязанность владельца при невозможности или нежелании дальнейшего содержания животного передать его (т.е. продать или отдать безвозмездно) новому владельцу или в приют для животных. Эта норма направлена на предотвращение случаев выбрасывания животных, оставления их без помощи, пищи и крова, что, к сожалению, еще довольно часто имеет место. Однако вполне очевидно, что эффективность данной нормы зависит прежде всего от наличия в законодательстве корреспондирующих норм об ответственности за оставление животных без попечения.
Нормы о такой ответственности имеются в законодательстве многих зарубежных стран. Например, согласно Уголовному кодексу Италии от 19.10.1930 уголовные правонарушения подразделяются на преступления и проступки в зависимости от предусмотренного за деяние наказания. Наряду с несколькими статьями, содержащими составы преступлений, связанных с жестоким обращением с животными, данный Кодекс включает также состав проступка, называемого "оставление животных" (ст. 727) и предусматривающего ответственность в виде ареста на срок до 1 года или денежного взыскания в размере от 1 000 до 10 000 евро <1>.
--------------------------------
<1> См.: Филатова Н.Ю. Сравнительно-правовой анализ уголовной ответственности за жестокое обращение с животными в Италии и России // Адвокатская практика. 2017. N 5.
В законодательстве отдельных субъектов РФ имеются нормы, закрепляющие обязанность владельца не оставлять животное без попечения. Например, в соответствии с п. 4 ч. 2 ст. 5 Закона Республики Башкортостан от 22.04.1997 N 88-з "О домашних животных" не допускается оставление домашних животных без предоставления необходимых условий их содержания, заботы и попечения более чем на двое суток. Виновные лица могут быть привлечены к административной ответственности согласно ст. 5.2 Кодекса Республики Башкортостан об административных правонарушениях <2> за нарушение установленного нормативными правовыми актами Республики Башкортостан порядка содержания, выгула, отлова и умерщвления домашних животных, если указанное деяние не образует состав правонарушения, предусмотренного ст. 13.7 того же Кодекса (эта статья называется "Нарушение требований общественного порядка при обращении с животными", ч. ч. 5 и 6 данной статьи устанавливают ответственность за жестокое обращение с животными, соответственно, повлекшее или не повлекшее гибель или увечье животного).
--------------------------------
<2> Закон Республики Башкортостан от 23.06.2011 N 413-з.
В других субъектах РФ запрет оставлять животных без попечения содержится в тех статьях региональных законов, которые посвящены защите животных от жестокого обращения, что позволяет применять при нарушении этого запрета меры ответственности, предусмотренные административным законодательством данного субъекта за жестокое обращение с животными. Так, упоминавшийся выше Закон Ленинградской области в ст. 8 "Общие требования, обеспечивающие защиту домашних животных от жестокого обращения" (п. 9 ч. 1) запрещает "оставлять домашних животных в бедственном положении, выбрасывать их на улицу или совершать иные действия, связанные с оставлением домашних животных в целях устранения от владения, пользования и распоряжения ими", а Областной закон от 24.06.2003 "Об административных правонарушениях" устанавливает ответственность за нарушение установленных законодательством Ленинградской области требований, обеспечивающих защиту домашних животных от жестокого обращения (ч. 1 ст. 2.3), и за жестокое обращение с домашними животными, повлекшее их гибель или увечье, если указанное деяние не образует состава уголовно наказуемого деяния (ч. 2 ст. 2.3).
Как можно заметить по приведенным нормам, законодательство субъектов РФ, касающееся оставления животных их владельцами без попечения, распространяется только на домашних животных. Между тем нередки случаи, когда животных бросают прекратившие по каким-то причинам свою деятельность приюты для животных, контактные зоопарки и другие организации, в которых содержались в том числе дикие и экзотические животные. Очевидно, что нормы об ответственности за такие действия необходимы на федеральном уровне.
