Статья 18. Организация мероприятий при осуществлении деятельности по обращению с животными без владельцев
Комментарий к статье 18
1. Комментируемая статья является фактическим продолжением норм ст. 17 (см. комментарий к этой статье) и регулирует организацию мероприятий при осуществлении деятельности по обращению с животными без владельца (безнадзорными животными). В ч. 1 статьи дается общий перечень мероприятий по обращению с животными без владельцев. Основные мероприятия связаны с отловом и содержанием таких животных в приютах и возвратом их на прежние места обитания. При решении вопросов о возврате животных на прежние места обитания следует учитывать возможное немотивированное агрессивное поведение животного, которое является основанием для оставления такого животного в соответствующем приюте. В связи с этим вызывает интерес Апелляционное определение Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда РФ от 27.03.2019 N 78-АПА19-4, которым было оставлено без изменения решение Санкт-Петербургского городского суда от 09.10.2018, признавшее недействующими отдельные положения Концепции отношения к безнадзорным животным в Санкт-Петербурге, одобренной Постановлением Правительства Санкт-Петербурга от 20.09.2005 N 1383. Данным актом признано, что норма, содержащаяся в Концепции отношения к безнадзорным животным в Санкт-Петербурге (а ныне - закрепленная комментируемым Федеральным законом) в отношении возможности возврата безнадзорных животных на прежние места обитания после проведения необходимых ветеринарных мероприятий, нарушает право на безопасное проживание, создает факторы, оказывающие вредное воздействие на человека и ухудшающие санитарно-эпидемиологическую обстановку.
Имеется и еще одно обстоятельство, обращающее на себя внимание при рассмотрении данного дела. Речь идет о том, что при оценке обстоятельств дела Судебной коллегией по административным делам Верховного Суда РФ был применен Кодекс здоровья наземных животных Международного эпизоотического бюро <1>. Данный Кодекс содержит рекомендательные нормы, касающиеся контроля популяций собак, в зависимости от действующих законоположений, правил и конкретных условий на территории муниципального образования соответствующего государства. Вызывает сомнения сама необходимость использования отечественным судом рекомендательных положений указанного Кодекса и в связи с этим - обоснованность акта суда.
--------------------------------
<1> URL: https://www.fsvps.ru/fsvps-docs/ru/oie/oie_terrestrial_code_g_t1.pdf.
В то же время нельзя не отметить, что открытая комментируемым Федеральным законом возможность возврата отловленных животных без владельцев (безнадзорных животных) на прежние места их обитания после проведения с ними необходимых ветеринарных мероприятий при ее практической реализации в реальной жизни вызовет комплекс проблем: обеспечение санитарно-эпидемиологического благополучия населения, общественной безопасности, соблюдения ветеринарных правил. На наш взгляд, этот выбранный вариант деятельности по обращению с животными без владельцев является весьма спорным. Бесспорна только выгода в виде экономии бюджетных средств на осуществление другой деятельности по дальнейшему содержанию их в приюте, возврату потерявшихся животных их владельцам, поиску новых владельцев поступившим в приюты для животных животным без владельцев (п. п. 2, 3 ч. 1). Весьма вероятно, что установленные комментируемым Федеральным законом последние из перечисленных видов деятельности по обращению с животными без владельцев применяться не будут или их применение будет неэффективным.
2 - 6. Части 2 - 6 комментируемой статьи содержат различные требования, которые должны соблюдаться при отлове животных без владельца (безнадзорных животных). Данные требования во многом повторяют другие нормы комментируемого Федерального закона. Например, норма п. 4 ч. 2 ст. 18, устанавливающая ответственность лиц, осуществляющих отлов животных без владельцев, за жизнь и здоровье этих животных <1>, представляет собой частный случай запрета на жестокое обращение с животными, а нарушение запрета, установленного ч. 3 комментируемой статьи, на отлов животных без владельцев в присутствии детей может повлечь уголовную ответственность по ст. 245 УК РФ, если будет содержать иные квалифицирующие признаки данного преступления. При этом некоторыми авторами отмечается некорректность данных норм в части недостаточно точного использования применяемой в настоящем Федеральном законе терминологии <2>.
--------------------------------
<1> Подробнее о категориях "жизнь и здоровье" применительно к животным см.: Горохов Д.Б. Проблемный результат отечественного правотворчества: законодательное установление охраны "жизни или здоровья животных и растений" // Право. Журнал Высшей школы экономики. 2019. N 2. С. 45 - 78.
<2> См. подробнее: Хорьков В.Н., Аллес М.В. Спорные вопросы административно-правового регулирования содержания животных в Федеральном законе "Об ответственном обращении с животными и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" // Административное право и процесс. 2019. N 10. С. 75 - 79.
Комментируемыми нормами устанавливается, что не подлежат отлову животные, имеющие неснимаемые или несмываемые метки, а о животных, не имеющих таких меток, необходимо сообщать в орган государственной власти субъекта РФ, уполномоченный осуществлять организацию мероприятий при осуществлении деятельности по обращению с животными без владельцев. При этом остается неясным, каким именно образом будет определяться наличие или отсутствие таких меток на безнадзорных животных без их предварительного отлова.
Комментируемым Федеральным законом устанавливается запрет на содержание животных без владельцев в местах и пунктах временного содержания животных, не являющихся приютами для животных. Однако имеются примеры, когда в нормативных актах органов местного самоуправления, принятых после принятия настоящего Федерального закона и во исполнение его положений, имеются нормы прямо противоположного содержания. Так, например, в п. 6.1 Порядка отлова и содержания безнадзорных животных на территории городского округа Мытищи Московской области указано, что содержание отловленных безнадзорных животных осуществляется в пунктах временного содержания безнадзорных животных, которые должны соответствовать ветеринарным и санитарно-эпидемиологическим требованиям <1>.
--------------------------------
<1> См.: решение Совета депутатов городского округа Мытищи Московской области от 18.04.2019 N 55/15 "Об утверждении Порядка отлова и содержания безнадзорных животных на территории городского округа Мытищи Московской области в новой редакции и о признании утратившим силу решения Совета депутатов городского округа Мытищи Московской области от 17.03.2016 N 3/6 "Об утверждении Порядка отлова безнадзорных животных на территории населенных пунктов городского округа Мытищи Московской области".
Новеллой Федерального закона об ответственном обращении с животными является появление требования об осуществлении видеозаписи процесса отлова животных без владельцев, а также видеозаписи процесса возврата животных без владельцев. Ранее такое требование встречалось только в п. 5.2.2 Соглашения о международных стандартах на гуманный отлов диких животных между Европейским сообществом, Канадой и Российской Федерацией <2>, согласно которому при отлове диких животных ловушка должна быть установлена так, чтобы во время всего эпизода отлова можно было производить видеосъемку и звукозапись.
--------------------------------
<2> Заключено в г. Брюсселе 15.12.1997. Россия подписала данный документ с заявлениями (Постановление Правительства РФ от 26.02.1998 N 253) и ратифицировала его (Федеральный закон от 26.04.2008 N 52-ФЗ). Документ вступил в силу для России 22.06.2008 (согласно информации на сайте ООН: http://treaties.un.org).
После принятия комментируемого Федерального закона в ряде муниципальных образований, которые наделены соответствующими полномочиями региональным законодательством, появились нормативные правовые акты, регламентирующие порядок отлова безнадзорных животных и использования видеозаписи для фиксации данного процесса <1>. Отдельно регулируются вопросы финансирования в целях оборудования техники устройствами для видеозаписи отлова безнадзорных животных <2>.
--------------------------------
<1> См., например: решение Совета депутатов городского округа Мытищи Московской области от 18.04.2019 N 55/15 "Об утверждении Порядка отлова и содержания безнадзорных животных на территории городского округа Мытищи Московской области в новой редакции и о признании утратившим силу решения Совета депутатов городского округа Мытищи Московской области от 17.03.2016 N 3/6 "Об утверждении Порядка отлова безнадзорных животных на территории населенных пунктов городского округа Мытищи Московской области"; Постановление Администрации Московской области муниципального района "Сыктывдинский" от 10.07.2019 N 7/742 "Об утверждении Порядка отлова, учета, содержания и иного обращения с животными без владельцев, обитающими на территории муниципального образования муниципального района "Сыктывдинский" и т.п.
<2> См., например: Постановление Правительства Хабаровского края от 11.11.2019 N 461-пр "О внесении изменений в постановление Правительства Хабаровского края от 29.02.2012 N 38-пр "О мерах по реализации Закона Хабаровского края от 23.11.2011 N 146 "О наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями Хабаровского края по организации проведения мероприятий по предупреждению и ликвидации болезней животных, их лечению, отлову и содержанию безнадзорных животных, защите населения от болезней, общих для человека и животных".
7. В ч. 7 комментируемой статьи устанавливается, что порядок осуществления деятельности по обращению с животными без владельцев устанавливается уполномоченным органом государственной власти субъекта РФ в соответствии с методическими указаниями, утвержденными Правительством РФ. Данные указания утверждены Постановлением Правительства РФ от 10.09.2019 N 1180 и применяются органами государственной власти субъектов РФ при установлении ими порядка осуществления деятельности по обращению с животными без владельцев. В принимаемый субъектами РФ порядок включаются положения, регулирующие проведение следующих мероприятий:
а) отлов животных без владельцев, в том числе их транспортировку и передачу в приюты для животных, деятельность которых осуществляется в соответствии с порядком организации деятельности приютов для животных и нормами содержания животных в них, утверждаемыми органами государственной власти субъектов РФ в соответствии с Методическими указаниями по организации деятельности приютов для животных и нормами содержания животных в них, утвержденными Правительством РФ;
б) возврат потерявшихся животных их владельцам;
в) возврат содержавшихся в приютах животных без владельцев на прежние места обитания.
Кроме того, в нормативных актах субъектов РФ, принимаемых по рассматриваемому вопросу, также определяются требования к используемым юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями, осуществляющими отлов животных без владельцев, способам отлова, требования к автотранспортным средствам, в которых осуществляется транспортировка животных, включая требования к оснащению автотранспортных средств специальными техническими приспособлениями, обеспечивающими безопасность людей и гуманное обращение с животными, питьевой водой для животных без владельцев, аптечкой для оказания экстренной помощи человеку, а также к размещению на автотранспортном средстве, в котором осуществляется транспортировка животных, надписи, содержащей сведения о юридическом лице (наименование и контактные данные) или индивидуальном предпринимателе (фамилия, имя, отчество (при наличии)), осуществляющих мероприятия по отлову животных без владельцев и их возврату владельцам или на прежние места обитания.
К условиям транспортировки животных без владельцев относятся условия, определяющие максимальное количество перевозимых в автотранспортном средстве животных без владельцев, предельное время и расстояние их транспортировки от места отлова, условия транспортировки животных разных видов, а также сроки передачи животных без владельцев в приюты с момента отлова.
В субъектах РФ принятие предусмотренных комментируемой статьей нормативных актов, регулирующих вопросы отлова животных без владельцев, пока находится на начальной стадии. На 01.03.2020 таких актов принято менее 10 <1>. Идет работа по принятию нормативных актов муниципальными образованиями, которые согласно региональному законодательству наделены соответствующими полномочиями. Например, в соответствии со ст. 22.2 Закона Тюменской области от 08.12.2015 N 135 "О наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями" органы местного самоуправления муниципальных образований наделяются полномочиями по организации мероприятий при осуществлении деятельности по обращению с животными без владельцев <2>.
--------------------------------
<1> См., например: Постановление Совета министров Республики Крым от 24.12.2019 N 780 "Об утверждении Порядка осуществления деятельности по обращению с животными без владельцев на территории Республики Крым и признании утратившими силу отдельных постановлений Совета министров Республики Крым"; Постановление Правительства Удмуртской Республики от 28.12.2019 N 617 "Об утверждении Порядка осуществления деятельности по обращению с животными без владельцев на территории Удмуртской Республики"; Постановление Правительства Алтайского края от 13.02.2020 N 52 "Об утверждении порядка осуществления на территории Алтайского края деятельности по обращению с животными без владельцев".
<2> См., например: Постановление Администрации Ялуторовского района от 15.01.2020 N 18-п "Об утверждении Порядка осуществления деятельности по обращению с животными без владельцев в Ялуторовском районе и о признании утратившими силу некоторых нормативных правовых актов"; решение Думы Омутинского муниципального района от 27.12.2019 N 69 "Об утверждении Порядка осуществления деятельности по обращению с животными без владельцев в Омутинском муниципальном районе".
