Статья 19. Государственный надзор в области обращения с животными
Комментарий к статье 19
1. В ч. 1 комментируемой статьи установлены задачи государственного надзора в области обращения с животными, а также определен его предмет. Задачами данного вида государственного надзора являются предупреждение, выявление и пресечение нарушений, а предметом - соблюдение требований в области обращения с животными, установленных настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов РФ. Таким образом, предметом государственного надзора в области обращения с животными является соблюдение не только требований федерального законодательства, но и требований законодательства субъектов РФ.
Следует отметить, что приведенное определение предмета государственного надзора является очень размытым, поскольку надзор предусматривает проведение проверок соблюдения требований не только комментируемого Федерального закона, но и иных федеральных законов, а также законов субъектов РФ. Нуждается в уточнении и соотношение государственного надзора в области обращения с животными со смежными видами государственного надзора, например с федеральным государственным надзором в области охраны, воспроизводства и использования объектов животного мира и среды их обитания, федеральным государственным охотничьим надзором, предусмотренными в ст. 65 Закона об охране окружающей среды в качестве видов государственного экологического надзора, государственным ветеринарным надзором.
Анализ комментируемой статьи позволяет сделать вывод, что государственный надзор в области обращения с животными является самостоятельным видом государственного надзора, несмотря на то что он осуществляется органами государственной власти, уполномоченными на осуществление государственного экологического надзора и государственного ветеринарного надзора.
2. В ч. 2 определены органы государственной власти, уполномоченные на осуществление государственного надзора в области обращения с животными. Указанный вид государственного надзора осуществляется несколькими федеральными органами исполнительной власти, а также органами исполнительной власти субъектов РФ.
В соответствии с п. 4 Положения о государственном ветеринарном надзоре, утвержденного Постановлением Правительства РФ от 05.06.2013 N 476 "О вопросах государственного контроля (надзора) и признании утратившими силу некоторых актов Правительства Российской Федерации", федеральный государственный ветеринарный надзор осуществляют следующие органы государственного надзора:
а) Россельхознадзор и территориальные органы этой службы:
- в отношении органов государственной власти, органов местного самоуправления, юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, осуществляющих на территории Российской Федерации деятельность, предметом которой являются предназначенные для вывоза, ввезенные и перемещаемые транзитом через таможенную территорию Таможенного союза товары, включенные в Единый перечень товаров, подлежащих ветеринарному контролю (надзору), утвержденный решением Комиссии Таможенного союза от 18.06.2010 N 317 "О применении ветеринарно-санитарных мер в Таможенном союзе";
- в отношении подконтрольных товаров при осуществлении ветеринарного контроля в пунктах пропуска через Государственную границу Российской Федерации и (или) местах полного таможенного оформления;
- в отношении подконтрольных товаров при осуществлении государственного контроля (надзора) за соблюдением требований технических регламентов, полномочия по осуществлению которого возложены Правительством РФ на Россельхознадзор;
б) ветеринарные (ветеринарно-санитарные) службы Минобороны России, МВД России, Росгвардии, ФСИН России, ФСО России, ФСБ России - в пределах своей компетенции на объектах, подведомственных указанным федеральным органам исполнительной власти;
в) таможенные органы в специализированных пунктах пропуска через Государственную границу Российской Федерации - в части проведения проверки документов, представляемых в отношении подконтрольных товаров, ввозимых на таможенную территорию Таможенного союза и вывозимых с таможенной территории Таможенного союза.
Однако в соответствии с Правилами организации и осуществления государственного надзора в области обращения с животными <1> на проведение государственного надзора в сфере обращения с животными уполномочены не все органы государственной власти, осуществляющие государственный ветеринарный надзор, а только Россельхознадзор и территориальные органы этой службы.
--------------------------------
<1> Утверждены Постановлением Правительства РФ от 30.11.2019 N 1560 // СПС "КонсультантПлюс".
В соответствии с Положением о федеральном государственном экологическом надзоре <2> федеральный государственный экологический надзор осуществляется Росприроднадзором и территориальными органами этой службы в пределах своей компетенции.
--------------------------------
<2> Утверждено Постановлением Правительства РФ от 08.05.2014 N 426 // СПС "КонсультантПлюс".
В комментируемой статье не разграничена компетенция федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов РФ по осуществлению государственного надзора в области обращения с животными. Однако данный вопрос регламентирован в Правилах организации и осуществления государственного надзора в области обращения с животными.
Органы исполнительной власти субъектов РФ, которым в соответствии с законодательством Российской Федерации переданы полномочия на осуществление федерального государственного надзора в области охраны и использования объектов животного мира и среды их обитания, органы исполнительной власти субъектов РФ, уполномоченные на осуществление государственного надзора в области охраны и использования особо охраняемых природных территорий регионального значения, уполномоченные в области ветеринарии органы исполнительной власти субъектов РФ определяются законодательством соответствующих субъектов РФ.
3. В ч. 3 комментируемой статьи устанавливается, что порядок организации и осуществления уполномоченными федеральными органами исполнительной власти государственного надзора в области обращения с животными установлен Правилами организации и осуществления государственного надзора в области обращения с животными (далее - Правила). В соответствии с Правилами государственный надзор представляет собой деятельность уполномоченных федеральных органов исполнительной власти, направленную на предупреждение, выявление и пресечение нарушений юридическими лицами, их руководителями и иными должностными лицами, индивидуальными предпринимателями, их уполномоченными представителями и физическими лицами требований в области обращения с животными, установленных комментируемым Федеральным законом, другими федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов РФ (обязательные требования).
Государственный надзор осуществляется:
- Росприроднадзором и территориальными органами этой службы в части соблюдения требований к содержанию и использованию диких животных, содержащихся или используемых в условиях неволи, в том числе принадлежащих к видам, занесенным в Красную книгу Российской Федерации и (или) охраняемым международными договорами Российской Федерации (за исключением соблюдения требований к содержанию и использованию таких животных в культурно-зрелищных целях);
- Россельхознадзором и территориальными органами этой службы в части соблюдения требований к содержанию и использованию животных в культурно-зрелищных целях.
Росприроднадзор и Россельхознадзор и их территориальные органы, осуществляющие государственный надзор в области обращения с животными, взаимодействуют при осуществлении государственного надзора.
В п. 5 Правил определены должностные лица органов государственного надзора, уполномоченные осуществлять государственный надзор. Указанные должностные лица органов государственного надзора при проведении проверок соблюдают ограничения и выполняют обязанности, установленные ст. ст. 15 - 18 Закона о защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, а также несут ответственность за неисполнение или ненадлежащее исполнение возложенных на них полномочий в соответствии с законодательством Российской Федерации. Статьей 15 указанного Закона установлены ограничения при проведении проверки; ст. 16 регламентирован порядок оформления результатов проверки; ст. 16.1 регулирует порядок проведения контрольной закупки. В ст. 17 установлены меры, принимаемые должностными лицами органа государственного надзора в отношении фактов нарушений, выявленных при проведении проверки; в ст. 18 определены обязанности должностных лиц органа государственного надзора.
Государственный надзор в отношении юридических лиц и индивидуальных предпринимателей осуществляется посредством организации и проведения:
а) мероприятий по профилактике нарушений обязательных требований;
б) мероприятий по контролю без взаимодействия с юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями;
в) плановых (документарных и выездных) проверок;
г) внеплановых (документарных и выездных) проверок.
Государственный надзор в отношении физических лиц осуществляется путем организации и проведения:
а) плановых (рейдовых) осмотров;
б) внеплановых документарных и (или) выездных проверок.
Сроки и последовательность административных процедур при осуществлении государственного надзора должны устанавливаться административными регламентами, однако по состоянию на 01.03.2020 соответствующие регламенты не утверждены. Следует отметить, что отсутствие утвержденного административного регламента не препятствует проведению проверок и привлечению виновных лиц к юридической ответственности.
Решения и действия (бездействие) должностных лиц органов государственного надзора, осуществляющих проверки, могут быть обжалованы в административном и (или) судебном порядке в соответствии с законодательством Российской Федерации.
Упомянутыми Правилами устанавливаются особенности проведения государственного надзора в сфере обращения с животными в отношении юридических лиц и индивидуальных предпринимателей (разд. II) и физических лиц (разд. III).
Особенности проведения государственного надзора в отношении юридических лиц и индивидуальных предпринимателей. Должностные лица органов государственного надзора при наличии сведений о готовящихся нарушениях или признаках нарушения обязательных требований направляют юридическим лицам и индивидуальным предпринимателям предостережения о недопустимости нарушения обязательных требований.
Правила предусматривают проведение мероприятий по контролю без взаимодействия с юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями, которые осуществляются путем наблюдения за соблюдением обязательных требований и анализа информации о деятельности либо действиях юридического лица и индивидуального предпринимателя, которая представляется такими лицами (в том числе посредством использования федеральных государственных информационных систем) в орган государственного надзора или может быть получена (в том числе в рамках межведомственного информационного взаимодействия) органом государственного надзора, без возложения на юридические лица и индивидуальных предпринимателей обязанностей, не предусмотренных федеральными законами и принятыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, а также в рамках проведения плановых (рейдовых) осмотров.
В случае если в ходе проверки должностными лицами органов государственного надзора выявляется случай жестокого обращения с животным, признаваемый преступлением в соответствии с УК РФ, в акте проверки делается соответствующая запись и копия акта направляется в правоохранительные органы для принятия мер в рамках установленной компетенции.
Особенности проведения государственного надзора в отношении физических лиц. В целях выявления нарушения обязательных требований физическими лицами уполномоченные должностные лица органов государственного надзора в пределах своей компетенции проводят плановые (рейдовые) осмотры земельных участков, особо охраняемых природных территорий, территорий рекреационного назначения, используемых и предназначенных для отдыха, туризма, занятий физической культурой и спортом, мест розничной торговли и оказания услуг, мест проведения выставок животных, на которых физические лица - владельцы животных содержат и (или) используют животных. Плановые (рейдовые) осмотры проводятся на основании плановых (рейдовых) заданий, утверждаемых распоряжением или приказом руководителя либо заместителя руководителя органа государственного надзора. По итогам проведения плановых (рейдовых) осмотров при выявлении нарушений обязательных требований по решению руководителя либо заместителя руководителя органа государственного надзора издается приказ о проведении внеплановой документарной и (или) выездной проверки физического лица.
При поступлении в орган государственного надзора обращений и заявлений граждан, в том числе индивидуальных предпринимателей и юридических лиц, информации от органов государственной власти и органов местного самоуправления, а также при выявлении в средствах массовой информации публикаций, содержащих сведения о возникновении угрозы причинения либо о причинении вреда жизни или здоровью граждан и (или) животных, в отношении соответствующего физического лица - владельца животного может быть проведена проверка. При этом обращения и заявления, не позволяющие установить лицо, обратившееся в орган государственного надзора, не могут служить основанием для проведения проверки в отношении физического лица - владельца животного.
Физические лица уведомляются о проведении проверки за 15 дней до ее начала посредством направления копии распоряжения или приказа руководителя либо заместителя руководителя органа государственного надзора о ее проведении заказным почтовым отправлением с уведомлением о вручении либо путем вручения под расписку физическому лицу.
Правилами регламентируется процедура проведения проверок в отношении физических лиц. Так, местом проведения проверки признается здание, строение, сооружение, помещение или территория, используемые физическим лицом для содержания и (или) использования животного (животных). Проверка проводится в присутствии физического лица, являющегося владельцем животного, или его уполномоченного представителя. Перед проведением проверки должностное лицо органа государственного надзора обязано предъявить служебное удостоверение, ознакомить физическое лицо (его уполномоченного представителя) с распоряжением или приказом руководителя или заместителя руководителя органа государственного надзора о назначении проверки, с полномочиями проводящих проверку должностных лиц, с целями, задачами, основаниями, сроками и условиями проведения проверки, видами и объемом мероприятий по контролю, а также с составом экспертов и представителей экспертных организаций, привлекаемых к проверке.
Пунктом 27 Правил определены права физических лиц при проведении проверки. Они имеют право присутствовать при проведении проверки, давать объяснения по вопросам, относящимся к предмету проверки; получать от должностных лиц органа государственного надзора информацию, которая относится к предмету проверки; представлять документы и (или) информацию, относящиеся к предмету проверки; знакомиться с результатами проверки и указывать в акте проверки сведения о своем ознакомлении с результатами проверки, согласии или несогласии с ними, а также с отдельными действиями должностных лиц органа государственного надзора; обжаловать действия (бездействие) должностных лиц органа государственного надзора, повлекшие за собой нарушение прав физического лица, в административном и (или) судебном порядке в соответствии с законодательством Российской Федерации.
В п. 28 установлено, что в ходе проведения проверки должностные лица органа государственного надзора могут находиться в здании, строении, сооружении, помещении или территории, используемых для содержания животного (животных), и получать от физического лица необходимые документы и информацию, связанные с предметом и целями проверки, исключительно с разрешения проверяемого физического лица. После завершения проверки должностные лица органов государственного надзора составляют акт проверки в двух экземплярах, один из которых передается физическому лицу (его уполномоченному представителю).
В случае если проведение проверки оказалось невозможным в связи с отсутствием физического лица либо в связи с действиями (бездействием) физического лица (его уполномоченного представителя), повлекшими невозможность проведения проверки, должностное лицо органа государственного надзора составляет акт о невозможности проведения проверки с указанием причин невозможности ее проведения.
В случае если в ходе проверки должностными лицами органов государственного надзора выявляется случай жестокого обращения с животным, признаваемый преступлением в соответствии с УК РФ, в акте проверки делается соответствующая запись и копия акта направляется в правоохранительные органы для принятия мер в рамках установленной компетенции.
При наличии сведений о воспрепятствовании законной деятельности должностного лица органа государственного надзора физические лица могут быть привлечены к административной ответственности в соответствии с законодательством Российской Федерации.
4. В соответствии с ч. 4 комментируемой статьи порядок организации и осуществления органами исполнительной власти субъектов РФ государственного надзора в области обращения с животными должен устанавливаться законами и (или) иными нормативными правовыми актами субъектов РФ. Так, на территории Белгородской области действует Порядок организации и осуществления органами исполнительной власти регионального государственного надзора в области обращения с животными на территории Белгородской области, утвержденный Постановлением Правительства Белгородской области от 30.12.2019 N 609-пп.
В соответствии с указанным Порядком региональный государственный надзор в области обращения с животными осуществляют следующие органы исполнительной власти:
а) управление экологического и охотничьего надзора Белгородской области - в части осуществления надзора за соблюдением требований к содержанию и использованию диких животных, содержащихся или используемых в условиях неволи (за исключением объектов животного мира и среды их обитания, находящихся на особо охраняемых природных территориях федерального значения, расположенных на территории Белгородской области, а также за исключением требований к содержанию и использованию таких животных в зоопарках, зоосадах, цирках, зоотеатрах, дельфинариях, океанариумах);
б) управление ветеринарии Белгородской области - в части осуществления надзора за соблюдением требований к содержанию и использованию животных на территории Белгородской области (за исключением требований к содержанию и использованию диких животных, содержащихся или используемых в условиях неволи, к содержанию и использованию таких животных в зоопарках, зоосадах, цирках, зоотеатрах, дельфинариях, океанариумах). В Порядке определен также перечень должностных лиц органов регионального государственного надзора, уполномоченных осуществлять региональный государственный надзор.
5 - 6. В ч. 5 комментируемой статьи установлены полномочия должностных лиц органов государственного надзора в области обращения с животными. Следует отметить, что указанными полномочиями наделены как должностные лица федеральных органов исполнительной власти, так и должностные лица уполномоченных органов исполнительной власти субъектов РФ.
В отличие от многих видов государственного надзора, где поднадзорными субъектами являются юридические лица и индивидуальные предприниматели, осуществляющие те или иные виды деятельности, мероприятия по государственному надзору в области обращения с животными могут проводиться в отношении не только юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, но и физических лиц.
Перечень полномочий, перечисленных в комментируемой части, не отличается от полномочий должностных лиц иных видов государственного надзора, за исключением права изымать у граждан животных в случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации. К сожалению, в Федеральном законе об ответственном обращении с животными такие случаи не определяются, что создает правовой пробел в данной области.
Следует отметить, что указанные в ч. 5 комментируемой статьи полномочия в отношении юридических лиц и индивидуальных предпринимателей должностные лица уполномоченных органов государственной власти реализуют в рамках процедуры плановой или внеплановой проверки. Иными словами, органы государственного надзора не должны реализовывать предоставленные полномочия в отношении юридических лиц и индивидуальных предпринимателей без соблюдения определенных правовых условий и ограничений, установленных в Законе о защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей. Указанный Закон согласно ч. 6 комментируемой статьи применяется к отношениям, связанным с осуществлением государственного надзора в области обращения с животными, при организации и проведении проверок юридических лиц и индивидуальных предпринимателей. Соответственно, при проведении государственного надзора в области обращения с животными в отношении физических лиц требования Закона о защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей не применяются.
Этим Законом устанавливаются:
1) порядок организации и проведения проверок юридических лиц, индивидуальных предпринимателей органами, уполномоченными на осуществление государственного контроля (надзора), муниципального контроля;
2) порядок взаимодействия органов, уполномоченных на осуществление государственного контроля (надзора), муниципального контроля, при организации и проведении проверок;
3) права и обязанности органов, уполномоченных на осуществление государственного контроля (надзора), муниципального контроля, их должностных лиц при проведении проверок;
4) права и обязанности юридических лиц, индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля, меры по защите их прав и законных интересов.
