Статья 2. Правовое регулирование отношений в области обращения с животными
Комментарий к статье 2
В данной статье определен круг законодательных и иных нормативных правовых актов, регулирующих отношения в области обращения с животными, которые в совокупности должны образовывать систему правового регулирования этих отношений.
Фактически ведущее место в этой системе отведено постановлениям Правительства РФ, поскольку именно оно должно издать подзаконные акты по многим важным вопросам реализации комментируемого Федерального закона (см. комментарий к ст. 5). К полномочиям Правительства РФ отнесено утверждение 10 таких документов, причем их перечень является открытым благодаря оговорке об иных полномочиях. Правительство РФ утверждает:
перечень потенциально опасных собак;
перечень животных, запрещенных к содержанию;
перечень случаев, при которых допускаются содержание и использование животных, включенных в перечень животных, запрещенных к содержанию;
перечень случаев, при которых допускается использование домашних животных в предпринимательской деятельности;
требования к использованию животных в культурно-зрелищных целях и их содержанию;
перечень случаев, при которых допускается использование животных в культурно-зрелищных целях вне мест их содержания или за пределами специально предназначенных для этого зданий, сооружений, а также на необособленных территориях;
методические указания по организации деятельности приютов для животных и установлению норм содержания животных в них;
методические указания по осуществлению деятельности по обращению с животными без владельцев;
порядок организации и осуществления федеральными органами исполнительной власти государственного надзора в области обращения с животными;
порядок обращения с конфискованными дикими животными в неволе, возврат которых в среду их обитания невозможен (см. ч. 1 ст. 5 и комментарий к ней).
Федеральные органы исполнительной власти уполномочены издавать акты по вопросам порядка обращения со служебными животными и порядка организации деятельности общественных инспекторов в области обращения с животными, а также осуществлять лицензирование деятельности по содержанию и использованию животных в зоопарках, зоосадах, цирках, зоотеатрах, дельфинариях, океанариумах. Перечень их полномочий также открытый (ч. 2 ст. 5).
Следующий уровень системы правового регулирования - нормативные правовые акты органов государственной власти субъектов РФ. Для обеспечения реализации настоящего Федерального закона они должны установить порядок организации приютов для животных и нормы их содержания и порядок осуществления деятельности с безнадзорными животными. Оба вида документов должны разрабатываться на основе соответствующих методических указаний, утвержденных Правительством РФ. Кроме того, региональные органы государственной власти должны определить порядок осуществления ими государственного надзора в области обращения с животными (см. комментарий к ст. 7).
Полномочия органов местного самоуправления в области обращения с животными Закон не определяет. Имеется лишь общая отсылка к законодательству о местном самоуправлении (см. комментарий к ст. 8).
Таким образом, правовое регулирование обращения с животными в значительной мере переводится на подзаконный уровень, а сам комментируемый Федеральный закон не может применяться без многочисленных обеспечивающих его действие подзаконных федеральных и региональных актов.
Задолго до принятия настоящего Федерального закона органы государственной власти субъектов РФ стремились восполнить правовой вакуум в сфере обращения с животными. Некоторые регионы решали насущные задачи в этой сфере путем издания подзаконных актов, принимая правила, утвержденные исполнительным органом власти субъекта РФ. Так, в Калининградской, Нижегородской областях и республиках Тыва и Чувашия действуют правила о содержании кошек и собак. В Орловской и Пензенской областях и Республике Адыгея приняты нормативные правовые акты о порядке отлова и содержания безнадзорных собак и кошек. Другие регионы приняли свои Законы о домашних животных: "Об общих принципах содержания кошек и собак в Новосибирской области", "О содержании собак и кошек в Томской области", Закон Республики Саха (Якутия) "О порядке содержания собак, кошек, экзотических животных и об ответственности их владельцев", Закон Республики Башкортостан "О домашних животных", "О содержании и защите домашних животных на территории Республики Бурятия", Законы Псковской области "О содержании и защите домашних животных", "О содержании и защите домашних животных в Краснодарском крае", "О содержании и защите домашних животных и мерах по обеспечению безопасности населения в Воронежской области" <1>.
--------------------------------
<1> См.: Горохов Д.Б., Горохова Ю.В. Указ. соч. С. 7 - 17.
Таким образом, по содержанию ранее принятые региональные законы и подзаконные акты образуют два крупных блока: правила содержания домашних животных и порядок отлова и содержания безнадзорных животных <2>. Эти законы и подзаконные акты исключают из сферы регулирования сельскохозяйственных животных и животных, используемых в служебных и научно-исследовательских целях (лабораторных).
--------------------------------
<2> См.: Минина Е.Л. Правовой режим охраны животных в городской среде. С. 202 - 219.
Нормативные акты, регулирующие отношения по поводу домашних животных, приняты также в муниципальных образованиях, они образуют самый значительный по объему нормативный массив в рассматриваемой сфере регулирования. Вслед за органами государственной власти субъектов РФ большинство муниципалитетов ограничивает свое регулирующее воздействие такими животными, как собаки и кошки. Однако есть и опыт регулирования на уровне органов местного самоуправления порядка содержания также сельскохозяйственных и других домашних животных, что актуально для сельских поселений. В качестве примера можно привести Правила содержания собак, кошек, пчел, мелкого и крупного рогатого скота и других животных в муниципальном образовании "Глинковское сельское поселение Глинковского района Смоленской области". Также муниципальные нормативные правовые акты регулируют вопросы обращения с безнадзорными животными (отлов, содержание).
В связи с введением в действие комментируемого Федерального закона органы государственной власти субъектов РФ и органы местного самоуправления должны провести содержательную и терминологическую коррекцию принятых ими ранее нормативных правовых актов по вопросам обращения с животными с тем, чтобы обеспечить их соответствие нормам настоящего Федерального закона, а также новым правилам, введенным нормативными правовыми актами Правительства РФ и федеральных органов исполнительной власти, либо решить вопросы их отмены.
