Статья 9. Обязательность принятия обращения к рассмотрению
Комментарий к статье 9
1. Статья 9 комментируемого Закона закрепляет принцип обязательности принятия обращения граждан к рассмотрению. Этот принцип реализуется в рамках выполнения функций и полномочий органов государственной власти, органов местного самоуправления и их должностных лиц. Обязательность рассмотрения обращения гарантируется возможностью его выездного рассмотрения.
В соответствии с ч. 1 ст. 9 комментируемого Закона принцип обязательности принятия обращения граждан к рассмотрению означает, что обращение, поступившее в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу в соответствии с их компетенцией, подлежит обязательному рассмотрению.
Порядок рассмотрения обращений граждан в федеральных органах исполнительной власти, в том числе в связи с необходимостью детализации мер соблюдения принципа обязательности принятия обращения граждан к рассмотрению, регламентирован Постановлением Правительства от 28 июля 2005 г. N 452 "О Типовом регламенте внутренней организации федеральных органов исполнительной власти" (далее - Регламент).
В соответствии с Регламентом рассмотрение поступивших в федеральный орган исполнительной власти обращений и других документов, а также подготовку заключений на них обеспечивает директор департамента (начальник управления) федерального органа исполнительной власти. На него же возложены полномочия по обеспечению в пределах своей компетенции рассмотрения индивидуальных и коллективных обращений граждан и организаций и запросов информации о деятельности федерального органа исполнительной власти и подписания ответов на них (п. 1.17 Регламента). Обращения общественных объединений об участии представителей федеральных органов исполнительной власти в работе создаваемых этими организациями органов (общественных комиссий, советов, рабочих групп и др.) рассматриваются соответствующими руководителями структурных подразделений. О результатах рассмотрения обращения общественное объединение информируется заместителем руководителя федерального органа исполнительной власти или уполномоченным руководителем структурного подразделения (п. 2.32 Регламента).
По сути, в Регламенте речь идет об обязанностях соответствующих должностных лиц принять и рассмотреть обращение граждан, сформулировать по ним мотивированный ответ (вынести решение, сформулировать заключение).
Поступившие в федеральное министерство обращения, относящиеся к вопросам правоприменительной практики, директора департаментов направляют в федеральные службы и федеральные агентства, находящиеся в ведении федерального министерства, в соответствии с их компетенцией и информируют об этом заявителей. Федеральные службы и федеральные агентства, находящиеся в ведении федерального министерства, рассматривают обращения, принимают в пределах своей компетенции решения, при необходимости вносят в федеральное министерство предложения о подготовке проектов актов, по которым требуется решение Правительства или федерального министерства, и о результатах информируют заявителей. Обращения по вопросам, относящимся к компетенции федерального министерства, поступившие в федеральные службы и федеральные агентства, находящиеся в ведении федерального министерства, руководители (заместители руководителей) этих федеральных служб и федеральных агентств направляют в федеральное министерство и одновременно информируют об этом заявителей. Рассмотрение указанных обращений в департаментах федерального министерства осуществляется в порядке, установленном для рассмотрения аналогичных обращений, поступивших непосредственно в федеральное министерство (п. п. 8.13, 8.14 Регламента).
Поступившие в федеральный орган исполнительной власти обращения по вопросам, относящимся к компетенции территориального органа, руководители структурных подразделений федерального органа исполнительной власти направляют в соответствующий территориальный орган для рассмотрения и ответа заявителю с указанием даты регистрации обращения в федеральном органе исполнительной власти. Ответ заявителю направляется руководителем (заместителем руководителя) территориального органа в течение 30 дней с даты регистрации обращения в федеральном органе исполнительной власти. При необходимости срок рассмотрения обращения может быть продлен руководителем территориального органа, но не более чем на 30 дней, с одновременным информированием заявителя и указанием причин продления. Руководители структурных подразделений федерального органа исполнительной власти могут запрашивать для информации копии ответов территориальных органов заявителям (п. 9.15 Регламента).
В случае если у территориального органа недостаточно полномочий или информации для ответа на поставленные в обращении вопросы, руководитель территориального органа направляет его на рассмотрение в федеральный орган исполнительной власти с указанием срока регистрации обращения в территориальном органе. Ответ заявителю направляется руководителем (заместителем руководителя) федерального органа исполнительной власти или руководителем структурного подразделения федерального органа исполнительной власти в течение 30 дней с даты регистрации обращения в территориальном органе.
При необходимости срок рассмотрения обращения может быть продлен заместителем руководителя федерального органа исполнительной власти, но не более чем на 30 дней, с одновременным информированием заявителя и указанием причин продления (п. 9.16 Регламента).
Отдельно Постановлением Правительства от 28 июля 2005 г. N 452 "О Типовом регламенте внутренней организации федеральных органов исполнительной власти" устанавливается порядок обязательного рассмотрения обращений специальных видов и субъектов: порядок рассмотрения запросов иных органов власти - раздел XI, порядок рассмотрения парламентских запросов, запросов и обращений членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы - п. п. 7.15 - 7.17 Регламента.
Порядок работы с обращениями граждан и организаций, принятие соответствующих обязательных мер в связи с обращением предусмотрены также разделом XII Регламента. Мерами по контролю за фактами поступления обращений от граждан, гарантирующими соблюдение обязательности рассмотрения обращений, является обязательная регистрация письменных обращений граждан, доклады руководителю органа власти о фактах поступления обращений от граждан и их содержании, составление сводных докладов по фактам обращений по итогам года, организация работы по обеспечению доступа к информации о деятельности федерального органа исполнительной власти (п. п. 12.1.1, 12.2, 12.7, 13.2 Регламента).
Выполнение различными органами власти и управления функций и задач по обязательному рассмотрению обращений граждан регламентировано специальными нормативными правовыми актами, как законодательными, так и подзаконными, ведомственными, например:
- Федеральным законом от 17 января 1992 г. N 2202-1 "О прокуратуре Российской Федерации" (ст. 10 о порядке рассмотрения и разрешения в органах прокуратуры заявлений, жалоб и иных обращений);
- Федеральным законом от 8 мая 1994 г. N 3-ФЗ "О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" (ч. 2 ст. 8 - об обязанности депутата Государственной Думы рассматривать обращения избирателей);
- Федеральным законом от 7 февраля 2011 г. N 3-ФЗ "О полиции" (ч. 2 ст. 27 - об обязанностях сотрудников полиции по работе с обращениями граждан);
- Постановлением Правления ПФР от 2 ноября 2007 г. N 275п "Об утверждении Инструкции по работе с обращениями граждан, застрахованных лиц, организаций и страхователей в Исполнительной дирекции ПФР и Ревизионной комиссии ПФР и Положения об организации приема граждан, застрахованных лиц, представителей организаций и страхователей в Пенсионном фонде Российской Федерации".
Систематизация и анализ судебной практики свидетельствуют о немалом количестве фактов нарушения прав граждан на обращение в государственные и муниципальные органы, в частности из-за несоблюдения принципа обязательности рассмотрения обращения, непринятия необходимых мер для формулирования ответа на обращение, в связи с чем граждане вынуждены обращаться в суды для защиты своих прав (см., например, Постановление Верховного Суда РФ от 13 апреля 2018 г. N 81-АД18-6 - с момента регистрации обращения ведущим специалистом-экспертом территориального отдела областного Управления Роспотребнадзора проверка фактически проведена не была, вопросы, относящиеся к компетенции уполномоченного органа, не разрешены).
2. Часть 2 ст. 9 комментируемого Закона предусматривает рассмотрение обращений граждан с выездом на место. В случае необходимости рассматривающие обращение государственный орган, орган местного самоуправления или должностное лицо могут обеспечить его рассмотрение с выездом на место. Должностные лица практикуют рассмотрение обращений с выездом на место в случаях, когда представленные гражданами материалы и документы, относящиеся к содержанию обращения, не позволяют составить целостное впечатление о возникших вопросах и проблемах.
Под местом, куда осуществляется выезд, в ч. 2 ст. 9 комментируемого Закона подразумевается место нахождения гражданина (место жительства, место пребывания, место работы, место выполнения определенных функций и т.д.), имеющее отношение к сути возникшей проблемы и (или) сформулированных в обращении вопросов.
Выезд должностного лица является правом, но не обязанностью и решается в каждом конкретном случае индивидуально, исходя из оценки необходимости соответствующих выездных мероприятий. При этом учитывается, что выезд для рассмотрения обращения гражданина связан с дополнительными расходами бюджетных средств органа власти (транспортные расходы, например) и может предполагать дополнительные затраты времени должностных лиц. Поэтому выезд на место не всегда эффективен, не всегда удобен, в связи с чем используется как вынужденная мера.
Во многих случаях граждане, обжалуя в суд бездействие должностных лиц, ссылаются на их невыезд для оценки обстоятельств обращения и расценивают это как нарушение своих прав на всестороннее рассмотрение обращения (см., например, Апелляционное определение Московского городского суда от 8 июля 2016 г. по делу N 33а-16043/2016). Однако необходимость выезда на место оценивается органом, рассматривающим обращение, и не является безусловным требованием к порядку его рассмотрения.
Так же и проведение выездных мероприятий органами власти может обжаловаться гражданами и юридическими лицами, которые не подавали обращение, но по месту нахождения или месту жительства которых проводится проверка. Здесь следует указать, что поступившее от гражданина обращение о нарушении требований законодательства, подписанное данным лицом с указанием своей фамилии и места жительства, является достаточным основанием для проведения проверки, которую необходимо согласовать с органами прокуратуры в порядке, установленном Федеральным законом от 26 декабря 2008 г. N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" (см., например, Постановление Арбитражного суда Северо-Западного округа от 24 июля 2015 г. по делу N А56-46713/2014).
Выезд должностного лица на место осуществляется на безвозмездной для граждан основе.
Выезд может осуществляться как одним должностным лицом, например, исполнителем рассмотрения обращения, а также комиссионно. Исполнитель и состав комиссии назначаются руководителем органа власти, которому адресовано обращение гражданина.
Комментируемый Закон не закрепляет положения, регламентирующие процедуры выездных мероприятий органов власти и должностных лиц. Частично эти процедуры закреплены Федеральным законом от 26 декабря 2008 г. N 294-ФЗ в отношении проверок юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, если необходимость такой проверки вызвана информацией, содержащейся в обращении.
Выполнение органами власти и управления функций по рассмотрению обращений граждан с выездом на место регламентировано также специальными нормативными актами. Например, Постановление Правления ПФР от 2 ноября 2007 г. N 275п "Об утверждении Инструкции по работе с обращениями граждан, застрахованных лиц, организаций и страхователей в Исполнительной дирекции ПФР и Ревизионной комиссии ПФР и Положения об организации приема граждан, застрахованных лиц, представителей организаций и страхователей в Пенсионном фонде Российской Федерации" предусматривает, что в случае необходимости рассматривающее обращение структурное подразделение может обеспечить его рассмотрение с выездом на место (п. 2.15 Инструкции).
