Статья 10. Рассмотрение обращения
Комментарий к статье 10
1. Часть первая определяет содержание того, что именно должен сделать орган (должностное лицо) при рассмотрении обращений граждан, начиная от регистрации и до принятия одного из двух решений: рассмотреть обращение или переадресовать его рассмотрение компетентному лицу. Соответственно, к первому случаю применяются п. п. 1, 2, 3 и 4 комментируемой части, в случае принятия решения о переадресации обращения - п. 5 комментируемой части.
1.1. В п. 1 ч. 1 комментируемой статьи указано, что при рассмотрении обращения государственный орган, орган местного самоуправления или должностное лицо обеспечивает объективное, всестороннее и своевременное рассмотрение обращения, в случае необходимости - с участием гражданина, направившего обращение.
Объективное рассмотрение обращения означает отсутствие субъективного интереса со стороны лица, рассматривающего обращение. В целях реализации обеспечения объективности рассмотрения обращения и установлен запрет на рассмотрение должностным лицом обращения, содержащего жалобу на его действие (бездействие), установленный ч. 6 ст. 8 комментируемого Закона.
Всесторонность, то есть полнота рассмотрения, обеспечивается обязанностью исполнения процедуры рассмотрения обращения. Следование процедуре - регламенту рассмотрения обращения само по себе является средством обеспечения всесторонности рассмотрения обращения. При этом процедура подлежит исполнению применительно к каждому из вопросов, указанных в обращении.
Недопустимо отказывать гражданам в рассмотрении обращения по существу формально, если на самом деле у органа или должностного лица имелась возможность рассмотреть такое обращение.
Пример. Согласно материалам судебного дела о признании незаконным постановления заместителя главного судебного пристава края об отказе в рассмотрении жалобы "оспариваемым постановлением в рассмотрении жалобы учреждения, поданной на действия (бездействие) старшего судебного пристава отдела, по существу отказано в связи с отсутствием в тексте жалобы фамилии, инициалов должностного лица, действия которого обжалуются". Суд установил, что "жалоба учреждения содержала достаточную информацию, позволяющую определить конкретное должностное лицо, чьи действия (бездействие) оспариваются, отказ в рассмотрении жалобы по существу носил формальный характер" (по материалам Постановления Арбитражного суда Дальневосточного округа от 22 января 2018 г. по делу N А73-5257/2017; см. также, например, Постановление Арбитражного суда Западно-Сибирского округа от 28 ноября 2019 г. по делу N А67-1619/2019; Постановление Четвертого арбитражного апелляционного суда от 6 декабря 2018 г. по делу N А58-2525/2018).
Своевременность рассмотрения обращения в настоящее время обеспечивается в числе прочего введением электронных систем документооборота в органах государственной власти и органах местного самоуправления (о сроке рассмотрения обращения см. комментарий к ст. 12). В случае невозможности обеспечения своевременного рассмотрения обращения срок может быть продлен не более чем на 30 дней с уведомлением о продлении срока рассмотрения обращения согласно ч. 2 ст. 12 комментируемого Закона.
Участие гражданина в рассмотрении его обращения может быть признано необходимым - таким образом, этот вопрос находится в пределах дискреционного усмотрения должностного лица, разрешающего обращение по существу. Такая конструкция нормы в целом является достаточной в части реализации права гражданина, поскольку при неудовлетворительности полученного на обращение ответа он может быть обжалован в том числе в суд.
Административная форма судопроизводства предусматривает реализацию принципа непосредственности (ст. 6 КАС РФ). Таким образом, если участие гражданина при рассмотрении его обращения было необходимо, но не было реализовано должностным лицом, то этот недостаток будет устранен на стадии судебного разрешения вопроса, по которому состоялось обращение.
Пример. С.Г. обратилась в Октябрьский районный суд Санкт-Петербурга с административным исковым заявлением к ГУ МЧС России по Санкт-Петербургу, в котором просила признать незаконным отказ органа выдать предписание в адрес администрации Центрального района Санкт-Петербурга об устранении нарушений пожарной безопасности. С.Г. также просила выдать ей акт обследования жилого помещения и копию предписания в адрес администрации Центрального района об устранении нарушений требований пожарной безопасности в жилом помещении. Суд отказал в удовлетворении требований.
Оставляя без изменения решение суда первой инстанции, судебная коллегия по административным делам Санкт-Петербургского городского суда отметила, что оспариваемый ответ ГУ МЧС России по Санкт-Петербургу является мотивированным, в нем разъяснен порядок ознакомления с решением иного органа - Прокуратуры Центрального района, которая отказала в проведении внеплановой выездной проверки по адресу жилого помещения, а также сообщено, что истребуемые документы - акт и предписание - не могут быть выданы в связи с их отсутствием (см. Апелляционное определение Судебной коллегии по административным делам Санкт-Петербургского городского суда от 25 апреля 2018 г. по делу N 2а-481/2018).
1.2. Пункт 2 комментируемой ч. 1 устанавливает возможность запрашивать необходимые для рассмотрения обращения документы и материалы в любых органах, независимо от того, относится ли решение вопросов, содержащихся в обращениях, к их компетенции (за исключением суда и следствия). При этом необходимо конкретизировать, какие именно документы и материалы запрашиваются. Зачастую документы и материалы запрашиваются органами при рассмотрении жалоб на ранее принятое решение по обращению. В целях обеспечения объективности и всесторонности при рассмотрении обращения документы и материалы могут быть запрошены в любом органе независимо от его компетенции, за исключением судов, органов дознания и органов предварительного следствия.
1.3. Пункт 3 комментируемой части вменяет в обязанности органов и лиц, рассматривающих обращения, необходимость принятия мер, направленных на восстановление или защиту нарушенных прав, свобод и законных интересов гражданина.
В данной норме сформулирована одна из основных обязанностей должностных лиц, рассматривающих обращение. Установив обоснованность доводов обращения, такое лицо обязано помимо направления ответа принять меры по восстановлению или защите нарушенных прав, свобод и законных интересов.
Непринятие мер, направленных на восстановление или защиту нарушенных прав, свобод и законных интересов граждан, может повлечь за собой повторное обращение, в том числе жалобу на бездействие органа. Принятие мер по обращению не охватывается сроком дачи на него ответа и поэтому может происходить уже за пределами сроков рассмотрения обращения, предусмотренных комментируемым Законом.
1.4. Пункт 4 комментируемой части обязывает органы и лиц, рассматривающих обращения, дать письменный ответ по существу поставленных в обращении вопросов, за исключением случаев, указанных в ст. 11 комментируемого Закона (см. комментарий к ст. 11). Данная норма содержит требование об обязательности письменного ответа по существу вопросов, поставленных в обращении, в любой форме. При этом комментируемый Закон не содержит конкретных требований к содержанию и оформлению ответа, отмечая лишь, что в нем должны быть даны ответы по существу поставленных в обращении вопросов. При оформлении ответа органам, должностным лицам необходимо руководствоваться принятыми в органах инструкциями по делопроизводству.
1.5. Пункт 5 предписывает органу, должностному лицу в любом случае уведомить заявителя о направлении обращения на рассмотрение в другой орган в соответствии с его компетенцией независимо от того, куда направлено обращение и в каком порядке подлежит рассмотрению обращение. Направление такого ответа предполагается в семидневный срок с уведомлением гражданина о направлении его обращения на рассмотрение в другой государственный орган, орган местного самоуправления или иному должностному лицу в соответствии с их компетенцией.
2. Часть 2 комментируемой статьи содержит совокупность норм, имеющих большое значение для рассмотрения обращения гражданина по существу. Рассматриваемыми законоположениями закреплена обязанность органов, должностных лиц в течение 15 дней предоставлять испрашиваемые документы тем органам или должностным лицам, на рассмотрении которых находится обращение гражданина. Исключение из данной общей обязанности касается только сведений, составляющих государственную или иную охраняемую законом тайну, либо в случаях установления законом особого порядка предоставления сведений.
Отношения, возникающие в связи с отнесением сведений к государственной тайне, их засекречиванием или рассекречиванием и защитой в интересах обеспечения безопасности Российской Федерации регулирует Закон РФ от 21 июля 1993 г. N 5485-1 "О государственной тайне" и также Указ Президента от 30 ноября 1995 г. N 1203 "Об утверждении Перечня сведений, отнесенных к государственной тайне".
Определение государственной тайны дано в ст. 2 указанного выше Закона. Это защищаемые государством сведения в области его военной, внешнеполитической, экономической, разведывательной, контрразведывательной и оперативно-розыскной деятельности, распространение которых может нанести ущерб безопасности Российской Федерации
К иным видам охраняемых законом тайн относятся:
- адвокатская тайна;
- аудиторская тайна;
- банковская тайна;
- врачебная тайна;
- депутатская тайна;
- коммерческая тайна;
- личная и семейная тайна;
- налоговая тайна;
- нотариальная тайна;
- редакционная тайна средств массовой информации;
- служебная тайна;
- тайна голосования при осуществлении гражданином своих избирательных прав или права на участие в референдуме;
- тайна исповеди;
- тайна переписки, телефонных переговоров, почтовых, телеграфных и иных сообщений;
- тайна следствия и судопроизводства;
- тайна совещания судей;
- тайна усыновления (удочерения).
Особый порядок предоставления сведений устанавливается отдельными законами. Так, например, особый порядок установлен положениями Закона РФ от 18 октября 1991 г. N 1761-1 "О реабилитации жертв политических репрессий".
3. Часть 3 комментируемой статьи закрепляет, что ответ на обращение подписывается руководителем государственного органа или органа местного самоуправления, должностным лицом либо уполномоченным на то лицом.
Фактически, чем выше находится орган, должностное лицо в иерархии организации органов управления, тем меньшим количеством времени располагает руководитель органа или уполномоченное подписывать ответы на обращение лицо в связи с большим объемом документооборота. В приведенной связи проблема правомочности уполномоченных лиц подписывать ответы на обращения граждан уже неоднократно рассматривалась судебными инстанциями.
Пример. Судебная коллегия по административным делам Самарского областного суда в Определении от 24 ноября 2017 г. по делу N 33А-14842/2017 установила, что Х. обратился в суд с административным исковым заявлением об оспаривании бездействия главы администрации Куйбышевского внутригородского района г. Самара М., просил суд:
- признать незаконным бездействие главы администрации Куйбышевского внутригородского района г. Самара М., выразившееся в непредставлении ответа (отзыва) на направленный в его адрес отзыв административного истца от 15 июня 2017 г.;
- обязать предоставить ответ на отзыв и уведомить административного истца и суд об отсутствии нарушений земельного законодательства со стороны Х. и собственников по Постановлению N 552 от 12 мая 1996 г.
Оценивая довод в отношении уполномоченного лица на подписание ответа, коллегия отметила, что судом достоверно установлено, что письменное обращение административного истца рассмотрено в установленном законом порядке уполномоченным лицом по существу поставленного в обращении вопроса. Несогласие заявителя с ответом на обращение само по себе не является безусловным основанием для удовлетворения заявленного требования, поскольку действующее законодательство Российской Федерации не предусматривает возможность обжалования содержания ответов на обращения граждан в случае несогласия с ними.
Отсутствие же подписи в ответе образует нарушение комментируемого Закона и защищаемого права гражданина на обращение в органы к должностным лицам.
Пример. Из материала, рассмотренного Московским городским судом, следует, что Г. обратился в суд с административным иском к Управлению Росреестра по Москве об оспаривании действий административного ответчика, выразившихся в направлении административному истцу 24 января 2017 г. ответа на его обращение от 27 декабря 2016 г., не содержащего подписи должностного лица, т.е. с нарушением со стороны административного ответчика положений комментируемого Закона. Истец просил взыскать с административного ответчика судебные расходы, состоящие из почтовых расходов в сумме 101 руб. и расходов по госпошлине в сумме 300 руб.
Суд установил нарушение комментируемой нормы - Управление Росреестра по Москве, рассмотрев обращение Г. от 27 декабря 2017 г., направило ответ, не содержащий подписи должностного лица, и поэтому пришел к выводу об удовлетворении исковых требований административного истца, не согласившись с утверждением административного ответчика о пропуске срока на обращение в суд (см. Определение Московского городского суда от 6 мая 2019 г. N 4га/5-431/2019).
4. Часть 4 комментируемой статьи определяет несколько возможностей направления ответа заявителю.
Если автор подает обращение в письменной форме, то ответ ему направляется в письменной форме по почтовому адресу, указанному в обращении.
Если автор подает обращение в форме электронного документа, то ответ ему направляется в форме электронного документа по адресу электронной почты, указанному в обращении.
Пример. Разрешая дело, суд отказал в удовлетворении требований административного истца об обязании Генеральной прокуратуры РФ предоставить административному истцу ответ на его обращение. При этом суд отклонил довод истца о том, что ответ на его обращение ему не дан и он его не получал. Как указал суд, в силу комментируемой нормы ответ на обращение, поступившее в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу в форме электронного документа, направляется в форме электронного документа по адресу электронной почты, указанному в обращении, или в письменной форме по почтовому адресу, указанному в обращении. Доказательства направления ответа истцу имеются в материалах дела (см. Апелляционное определение Пензенского областного суда от 2 ноября 2017 г. по делу N 33а-3637/2017).
При этом комментируемым положением не установлена возможность выдачи ответа "на руки" заявителю и возможность дублирования ответа на обращение, поступившее в письменной форме, по электронному адресу, указанному в обращении, и наоборот.
Новеллой является предусмотренная комментируемой частью статьи возможность разместить на официальном сайте органа в сети Интернет ответ на обращение, содержащее предложение, заявление или жалобу, которые затрагивают интересы неопределенного круга лиц, если по данному вопросу в орган ранее обращались другие граждане. В качестве примера приведем сайт Федеральной налоговой службы, на котором есть раздел, где публикуются обезличенные решения по жалобам <19>. По сути, это формирует своеобразный "прецедент" применительно к практике конкретного органа.
--------------------------------
<19> См.: Решения по жалобам // Федеральная налоговая служба: сайт. URL: https://www.nalog.ru/rn63/service/complaint_decision/ (дата обращения: 04.06.2020).
Комментируемая норма не конкретизирует, какой адрес нужно использовать при отправлении ответа на обращение, если в нем указан не один адрес гражданина и при этом ни один из них не определен как адрес, на который надо направлять ответ (например, адрес по месту жительства и адрес по месту пребывания). В таком случае ответ рекомендуется направлять заказным письмом, поскольку такой способ направления корреспонденции позволит подтвердить, что письмо получено именно его адресатом. Представляется, что целесообразно в таких случаях направлять ответ по всем указанным в обращении адресам.
Также не урегулирован вопрос о том, на какой адрес отправлять ответ на коллективные обращения граждан. В случае, если указан адрес каждого из авторов коллективного обращения, ответ надлежит дать каждому из них. Если же указан адрес для направления ответа, то ответ направляется автору, указавшему свой адрес, с просьбой довести до сведения других авторов данный ответ.
При рассмотрении обращений лиц, находящихся в местах лишения свободы (подозреваемых, обвиняемых, осужденных), следует учитывать требования, предъявляемые к процедуре подачи обращения данной категории лиц. В соответствии с ч. 3 ст. 15 УИК РФ направление обращений осужденных к аресту, содержанию в дисциплинарной воинской части, лишению свободы, адресованных в органы, указанные в ч. 4 ст. 12 УИК РФ, и получение ответов на данные обращения осуществляются через администрацию учреждений и органов, исполняющих наказания. Осужденные к иным видам наказаний направляют обращения самостоятельно. Таким образом, ответ на обращение направляется в адрес администрации учреждений и органов, исполняющих наказания.
5. Проиллюстрируем рассмотренные правила комментируемой статьи на частном случае порядка рассмотрения обращений граждан в органах системы МВД, куда поступают обращения граждан о совершении противоправных деяний.
В силу п. 2 Инструкции об организации рассмотрения обращений граждан в системе Министерства внутренних дел Российской Федерации, утв. Приказом МВД от 12 сентября 2013 г. N 707, рассмотрение обращений граждан в системе МВД осуществляется подразделениями центрального аппарата МВД, территориальными органами МВД, образовательными учреждениями, научно-исследовательскими, медико-санитарными и санаторно-курортными организациями, окружными управлениями материально-технического снабжения, учреждениями, оперативно-территориальными объединениями, соединениями и воинскими частями, военными образовательными учреждениями высшего профессионального образования и учреждениями внутренних войск МВД, а также иными организациями и подразделениями, созданными для выполнения задач и осуществления полномочий, возложенных на МВД.
В соответствии с п. 91 Инструкции обращения, поступившие в орган внутренних дел в соответствии с его компетенцией, рассматриваются в течение 30 дней со дня их регистрации. Если срок окончания рассмотрения обращения приходится на выходной или нерабочий праздничный день, то обращение должно быть рассмотрено в предшествующий ему рабочий день. Указанный срок исчисляется с даты регистрации обращения в органе внутренних дел до даты подписания окончательного ответа гражданину.
Как следует из вышеуказанной Инструкции, сотрудник органа внутренних дел, военнослужащий внутренних войск, федеральный государственный гражданский служащий, работник органа внутренних дел или внутренних войск МВД России должен:
- обеспечить объективное, всестороннее и своевременное рассмотрение обращения, в случае необходимости - с участием гражданина (п. 8.1);
- принять меры, направленные на восстановление или защиту нарушенных прав, свобод и законных интересов гражданина (п. 8.2);
- направить гражданину письменный ответ по существу поставленных в обращении вопросов, за исключением случаев, предусмотренных п. п. 146 и 147 Инструкции (п. 8.3).
Пунктом 144 Инструкции установлено, что гражданину на одно его обращение направляется один ответ, несмотря на количество вопросов, изложенных в нем.
