Статья 12. Сроки рассмотрения письменного обращения
Комментарий к статье 12
1. Частью 1 комментируемой статьи установлен ординарный срок рассмотрения обращения, который составляет 30 дней. В комментируемом Законе не указывается, в каких днях и в каком порядке исчисляются сроки по комментируемому Закону. Следует применить аналогию административного и гражданского права, и опираться на правила, согласно которым течение срока, определенного периодом времени, начинается на следующий день после календарной даты или наступления события, которыми определено его начало (ст. 191 ГК и ч. 1 ст. 4.8 КоАП). Таким образом, течение срока рассмотрения письменного обращения необходимо исчислять начиная со следующего дня за днем регистрации письменного обращения, которая, как указано в ч. 2 ст. 8 комментируемого Закона, происходит в трехдневный срок.
Так же, руководствуясь аналогией права, необходимо исчислять сроки окончания рассмотрения письменного обращения, в течение которых обращение должно быть рассмотрено и гражданину должен быть дан ответ. Поскольку срок, исчисляемый днями, истекает в последний день установленного срока (ч. 1 ст. 4.8 КоАП), постольку ответ должен быть направлен не позднее 30 календарного дня со дня регистрации, а если последний день срока приходится на нерабочий день, то днем окончания срока считается ближайший следующий за ним рабочий день (ст. 193 ГК). Таким образом, день отправки ответа на письменное обращение считается днем окончания его рассмотрения.
Нельзя не согласиться с подмеченной Н.А. Артебякиной особенностью закрепленного в комментируемой норме срока. Автор обращает внимание, что срок рассмотрения дела мировым судьей равен сроку рассмотрения обращений граждан, поступивших в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу, и аналогичный срок закреплен в п. 5.1 Инструкции о порядке рассмотрения обращений и приема граждан в органах прокуратуры Российской Федерации, утв. Приказом Генерального прокурора РФ от 30 января 2013 г. N 45. Однако, указывает она, объем работы мирового судьи по гражданскому делу несопоставим по сложности и объему с работой государственного органа, органа местного самоуправления или должностного лица по обращению граждан. Мировой судья действительно рассматривает и разрешает дело по существу, проводит судебные заседания, исследует доказательства, совершает иные процессуальные действия, тогда как в подавляющем большинстве случаев в ответ на свои обращения граждане получают формальные ответы о том, что "обращение перенаправлено", "рассмотрено, но фактов нарушений не выявлено" и т.п. <21>.
--------------------------------
<21> См.: Артебякина Н.А. Отдельные проблемы, связанные с институтом процессуальных сроков в гражданском и арбитражном судопроизводстве // Вестник гражданского процесса. 2019. N 6. С. 97 - 115.
Специальные сроки рассмотрения обращений могут быть установлены в законодательстве применительно к отдельным видам правоотношений, например, налоговым. Так, П.А. Курындин справедливо указывает, что НК устанавливает два временных отрезка: первый - это срок, необходимый для разбирательства (1 месяц для обжалования решений о привлечении или об отказе в привлечении к ответственности за совершение налогового правонарушения, 15 дней - в иных случаях), второй - 3 дня, которые предусмотрены для доведения итогового решения до частного лица соответственно (п. 6 ст. 140 НК). Он указывает, что принципиальной в этом случае является разница не в правовом регулировании, а в том, что возможность получения частным лицом итогового решения по делу фактически обеспечивается исключительно судом, так как законодательство не содержит механизмов, которые обеспечивали бы вынесение итогового решения в случае нарушения налоговыми органами сроков рассмотрения жалобы и доведения до сведения частного лица принятого решения <22>.
--------------------------------
<22> См.: Курындин П.А. Право на досудебное обжалование актов и действий административных органов: особенности реализации в России и Франции // Актуальные проблемы российского права. 2018. N 4. С. 77 - 94.
2. Часть 1.1 комментируемой статьи устанавливает сокращенный срок для рассмотрения обращения. В двадцатидневный срок подлежат рассмотрению обращения при соблюдении двух условий:
- обращение адресовано высшему должностному лицу субъекта РФ;
- обращение содержит информацию о фактах возможных нарушений законодательства РФ в сфере миграции.
Норма включена в комментируемый Закон ст. 4 Федерального закона от 24 ноября 2014 г. N 357-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации" и отдельные законодательные акты Российской Федерации", закрепившей рассматриваемые специальные сроки регистрации и рассмотрения обращений, содержащих информацию о фактах возможных нарушений законодательства Российской Федерации в сфере миграции. Принятие данного Закона было направлено на реформирование миграционного законодательства, которое преследовало своей целью системное решение проблем нелегальной трудовой миграции путем урегулирования статуса трудового мигранта <23>.
--------------------------------
<23> См.: Стенограммы обсуждения законопроекта N 535567-6, заседание 179, 2 июля 2014 г. URL: http://api.duma.gov.ru/api/transcript/535567-6 (дата обращения: 04.06.2020).
Пунктом 3 ст. 18 Федерального закона от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" установлено, что высшее должностное лицо субъекта РФ (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) является избираемым гражданами Российской Федерации лицом, проживающим на территории данного субъекта РФ и обладающим в соответствии с федеральным законом активным избирательным правом, на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании.
Согласно ст. 24 Федерального закона от 18 июля 2006 г. N 109-ФЗ "О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации" лица, виновные в нарушении законодательства о миграционном учете, несут ответственность в соответствии с законодательством Российской Федерации. Составы административных деликтов нарушений в области миграционного учета закреплены в ст. ст. 18.8 и 19.27 КоАП, уголовная ответственность установлена ст. 322.1 УК за организацию незаконной миграции.
Очевидным обстоятельством является тот факт, что вопросы нарушений законодательства Российской Федерации в сфере миграции не относятся к компетенции высших должностных лиц субъектов РФ (руководителей высших исполнительных органов государственной власти субъектов РФ). Данные вопросы подведомственны органам миграционного учета, чей статус закреплен главой 2 Федерального закона от 18 июля 2006 г. N 109-ФЗ. По общему правилу органы миграционного учета включены в систему МВД, однако ст. 13 указанного Закона в числе уполномоченных на осуществление учета иностранных граждан по месту пребывания поименованы и иные лица.
При изложенных обстоятельствах высшее должностное лицо субъектов РФ (руководители высших исполнительных органов государственной власти субъектов РФ) фактически обладают возможностью переадресовать в орган МВД обращение для рассмотрения по существу, а тот в свою очередь уже не связан укороченным сроком рассмотрения обращения и может рассмотреть его в ординарный тридцатидневный срок, начинающий течение после регистрации.
3. Часть 2 комментируемой статьи приводит два основания для продления срока рассмотрения обращения на дополнительные 30 дней:
1) Первую возможность составляют "исключительные случаи". Непосредственно комментируемый Закон не дает определения данной оценочной категории. Однако Конституционный Суд РФ в Определении от 20 ноября 2014 г. N 2633-О отметил, что использование в правовой норме оценочных понятий не свидетельствует о неопределенности ее содержания, поскольку разнообразие фактических обстоятельств делает невозможным установление их исчерпывающего перечня в Законе, а использование законодателем оценочной характеристики преследует цель эффективного применения нормы к неограниченному числу конкретных правовых ситуаций.
Таким образом, "исключительные случаи" в правовом смысле комментируемой нормы, выявленном Конституционным Судом РФ, фактически отнесены к дискреционному полномочию первоначального органа, должностного лица, ссылающегося на них для продления срока, а в последующем - к дискреции суда, оценивающего обоснованность такого утверждения.
Стоит отметить, что даже и при отсутствии так называемых "исключительных случаев" продление срока само по себе не образует состава административного правонарушения, ответственность за которое установлена ст. 5.59 КоАП, тогда как нарушение ординарного срока рассмотрения обращения влечет наступление такой ответственности.
2) Вторую возможность продления срока рассмотрения обращения образует необходимость истребования из иного органа сведений для ответа по существу.
Правом на продление срока рассмотрения обращения наделены руководитель государственного органа или органа местного самоуправления, должностное лицо либо уполномоченное на то лицо. О наделении лица полномочиями на продление срока рассмотрения обращения должен быть принят ненормативный акт (приказ, распоряжение и т.п.) в органе государственной власти, органе местного самоуправления.
Продление срока рассмотрения обращения может быть только однократным, и решение о продлении срока рассмотрения обращения принимает только орган, рассматривающий обращение.
На практике встречаются попытки органов государственной власти применить комментируемую норму к порядку оказания гражданам государственных, муниципальных услуг, что суды признают не основанным на законе.
Пример. Акционерное общество "Дальневосточная распределительная сетевая компания" обратилось в Арбитражный суд Республики Саха (Якутия) с заявлением к Управлению Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Республике Саха (Якутия) о признании недействительным бездействия, выразившегося в невнесении в Единый государственный реестр недвижимости (далее - ЕГРН) сведений о ранее учтенном земельном участке с кадастровым номером 14:02:0:0024/4, об обязании внести сведения о ранее учтенном объекте недвижимости.
При рассмотрении дела установлено, что ответчик мотивировал продление срока рассмотрения истца комментируемым законоположением. В письме от 27 ноября 2017 г. Управление Росреестра, указав на большой объем необходимых мероприятий по поиску и идентификации объектов в сведениях ЕГРН, известило заявителя о продлении срока рассмотрения обращения до 23 декабря 2017 г. в соответствии с комментируемым пунктом.
Отменяя решение суда первой инстанции, Четвертый арбитражный апелляционный суд указал, что из заявления общества явно усматривается его волеизъявление относительно получения соответствующей государственной услуги, в связи с чем у Управления Росреестра не имелось правовых оснований для рассмотрения данного заявления в порядке комментируемого Закона.
Суд кассационной инстанции, соглашаясь с выводами апелляции, указал, что Управление Росреестра в установленный срок не осуществило предусмотренные действия по кадастровому учету, а комментируемая норма применению не подлежала (см. Постановление Арбитражного суда Восточно-Сибирского округа от 13 июня 2019 г. по делу N А58-4913/2018).
Форма и срок направления уведомления о продлении срока рассмотрения обращения в соответствии с исключительным случаем или в связи с направлением запроса комментируемым Законом не установлены, и в указанной связи представляется верным направление такого уведомления в течение 30 дней со дня регистрации обращения в той же форме (в письменной или в форме электронного документа), в какой поступило исходное обращение.
