Статья 13. Личный прием граждан
Комментарий к статье 13
1. Комментируемая статья регулирует общественные отношения по проведению личного приема граждан в государственных органах, органах местного самоуправления и должностными лицами государственных органов, органов местного самоуправления.
Частью 1 предусматривается, что личный прием граждан в государственных органах, органах местного самоуправления проводится их руководителями и уполномоченными на то лицами. При этом информация о месте приема, а также об установленных для приема днях и часах должна быть доведена до сведения граждан.
Следует напомнить, что ст. 33 Конституции прямо предусматривает право граждан на личное обращение. Личный прием, скорее всего, следует рассматривать как способ подачи обращений и как одну из форм реализации конституционного права граждан на обращение. В то же самое время в комментируемой статье не содержится понятия личного приема граждан. В научной литературе это понятие рассматривается. Одни авторы считают, что право обращаться лично - это одно из правомочий конституционного права граждан на обращение <24>. Другие авторы обращение на личном приеме называют разновидностью формы обращения <25>, то есть рассматривают его в качестве специального вида обращения. А.В. Савоськин сформулировал понятие личного обращения следующим образом: "Личный прием, в рамках которого реализуется конституционное право гражданина обращаться лично, - это подлежащее особому документальному оформлению (фиксации) непосредственное общение гражданина и должностного лица (уполномоченного представителя органа власти), проходящее в заранее установленном месте и в установленное время. При этом личный прием, предполагая устное общение, не исключает возможности подачи письменного обращения" <26>.
--------------------------------
<24> См.: Комментарий к Конституции Российской Федерации (постатейный) / под ред. В.Д. Зорькина. 2-е изд., пересмотр. М.: Норма; Инфра-М, 2011. С. 115.
<25> См.: Мещерягина В.А. Право граждан на обращение в органы исполнительной власти РФ (конституционно-правовой аспект): дис. ... канд. юрид. наук. Екатеринбург, 2018. С. 44.
<26> См.: Савоськин А.В. Личный прием граждан: проблемы правового регулирования и практики реализации / Lex russica. 2019. N 10.
Из содержания ч. 1 комментируемой статьи следует, что руководители государственных органов, органов местного самоуправления обязаны проводить личный прием граждан. Кроме руководителей государственных органов, органов местного самоуправления личный прием граждан проводят уполномоченные на то лица. Таким образом, в государственных органах, органах местного самоуправления должен быть решен вопрос о том, на кого, кроме руководителей, возложена обязанность осуществлять личный прием граждан. Безусловно, уполномоченные вести личный прием граждан должностные лица должны иметь соответствующий опыт и знания.
Следует обратить внимание на то обстоятельство, что комментируемым Законом на государственные органы, органы местного самоуправления возложена обязанность доводить до сведения граждан информацию о месте приема, а также об установленных для приема днях и часах.
Положение, предусмотренное ч. 1 комментируемой статьи, обжаловалось в Конституционном Суде РФ.
Пример. Определением Конституционного Суда РФ от 24 апреля 2018 г. N 1097-О "Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы граждан Вельмякина Сергея Ивановича, Вельмякиной Татьяны Николаевны и других на нарушение их конституционных прав пунктом 3 статьи 5, частями 3, 6 и 7 статьи 8 и частью 1 статьи 13 Федерального закона "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации", а также пунктами 125 - 127 Регламента Правительства Российской Федерации" рассмотрено содержание правовой нормы, закрепленной ч. 1 комментируемой статьи. По мнению заявителя, данное законоположение не соответствует ст. ст. 10, 19, 33, 45, 52 и 55 (ч. 3) Конституции, поскольку допускает принятие необоснованного решения о прекращении с гражданином переписки и проведение личного приема лицом, к должностным обязанностям которого это не относится, а также позволяет должностным лицам произвольно изменять дни и часы личного приема.
Конституционный Суд пришел к выводу о том, что ч. 1 ст. 13 комментируемого Закона, устанавливающая, что личный прием граждан в государственных органах, органах местного самоуправления проводится их руководителями и уполномоченными на то лицами, а информация о месте приема, а также об установленных для приема днях и часах доводится до сведения граждан, конкретизирует гарантированное ст. 33 Конституции право граждан лично обращаться в государственные органы и органы местного самоуправления. Поэтому данное законоположение не может расцениваться как нарушающее конституционные права заявителей.
2. В ч. 2 комментируемой статьи закреплена обязанность для граждан, которые обращаются на личный прием, предъявлять документ, удостоверяющий личность гражданина.
Для гражданина РФ документом, удостоверяющим личность, является паспорт гражданина РФ. Указом Президента от 13 марта 1997 г. N 232 "Об основном документе, удостоверяющем личность гражданина Российской Федерации на территории Российской Федерации" предусмотрено следующее: в целях создания необходимых условий для обеспечения конституционных прав и свобод граждан Российской Федерации впредь до принятия соответствующего федерального закона об основном документе, удостоверяющем личность гражданина Российской Федерации на территории Российской Федерации, ввести в действие паспорт гражданина Российской Федерации, являющийся основным документом, удостоверяющим личность гражданина Российской Федерации на территории РФ. До настоящего времени федеральный закон об основном документе, удостоверяющем личность гражданина Российской Федерации, не принят. Поэтому в вопросе о документе, удостоверяющем личность гражданина, следует руководствоваться названным выше Указом Президента. Постановлением Правительства от 8 июля 1997 г. N 828 "Об утверждении Положения о паспорте гражданина Российской Федерации, образца бланка и описания паспорта гражданина Российской Федерации" утверждено Положение о паспорте гражданина.
Документами, удостоверяющими личность иностранного гражданина в Российской Федерации, являются паспорт иностранного гражданина либо иной документ, установленный федеральным законом или признаваемый в соответствии с международным договором Российской Федерации в качестве документа, удостоверяющего личность иностранного гражданина. Документами, удостоверяющими личность лица без гражданства в Российской Федерации, являются:
1) документ, выданный иностранным государством и признаваемый в соответствии с международным договором Российской Федерации в качестве документа, удостоверяющего личность лица без гражданства;
2) разрешение на временное проживание;
3) вид на жительство;
4) иные документы, предусмотренные федеральным законом или признаваемые в соответствии с международным договором Российской Федерации в качестве документов, удостоверяющих личность лица без гражданства (ст. 10 Федерального закона от 25 июля 2002 г. N 115-ФЗ "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации").
3. Комментируемая статья устанавливает требования к порядку осуществления личного приема граждан. Так, ч. 3 определяет, что содержание устного обращения заносится в карточку личного приема гражданина. Таким образом, при проведении личного приема граждан заполнение карточки личного приема обязательно. Кроме того, рассматриваемая правовая норма содержит правило о том, в каких случаях при проведении личного приема ответ на обращение может быть дан устно в ходе личного приема. Это возможно только с согласия гражданина и в случае, если изложенные в устном обращении факты и обстоятельства являются очевидными и не требуют дополнительной проверки. При даче устного ответа на личное обращение делается запись в карточке личного приема гражданина. В остальных случаях дается письменный ответ по существу поставленных в обращении вопросов.
4. Частью 4 комментируемой статьи предусмотрено требование о регистрации письменного обращения, принятого в ходе личного приема. После регистрации письменного обращения, принятого в ходе личного приема, оно подлежит рассмотрению в порядке, установленном комментируемым Законом (подробнее см. комментарий к ст. 10).
5. Комментируемая статья содержит правило о действиях должностных лиц, осуществляющих личный прием, в том случае, если гражданин обращается по вопросам, которые не входят в компетенцию данного государственного органа, органа местного самоуправления или должностного лица. Так, ч. 5 комментируемой статьи предусмотрено, что в случае, если в обращении содержатся вопросы, решение которых не входит в компетенцию государственного органа, органа местного самоуправления или должностного лица, гражданину дается разъяснение, куда и в каком порядке ему следует обратиться.
6. Частью 6 комментируемой статьи государственному органу, органу местного самоуправления или должностному лицу предоставлено право отказать в дальнейшем рассмотрении обращения. Этим правом возможно воспользоваться только в том случае, если гражданину ранее был дан ответ по существу поставленных в обращении вопросов. Следует обратить внимание на то обстоятельство, что данная правовая норма дозволяет должностным лицам избрать такое поведение, однако у них есть также право на повторное рассмотрение и дачу повторного ответа. Право выбора поведения в указанной ситуации остается за должностными лицами, осуществляющими личный прием граждан.
7. Одним из элементов организации личного приема граждан является элемент очередности приема граждан. Безусловно, что процедура проведения личного приема включает определенные стадии: запись на личный прием (факультативная стадия); прибытие гражданина в предусмотренные для личного приема место и время, идентификация его личности и установление очередности личного приема; личное общение с должностным лицом, включающее изложение сути устного требования или предъявление письменного обращения; оформление карточки личного приема.
Для того чтобы обеспечить отдельным категориям граждан более льготные условия для обращения на личный прием, ч. 7 комментируемой статьи предусмотрено право на личный прием в первоочередном порядке для отдельных категорий граждан в случаях, предусмотренных законодательством РФ.
Например, Федеральным законом от 8 мая 1994 г. N 3-ФЗ "О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" предусмотрено право члена Совета Федерации, депутата Государственной Думы на прием в первоочередном порядке руководителями и другими должностными лицами федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ, иных государственных органов, органов местного самоуправления, иных муниципальных органов, организаций независимо от форм собственности, органов военного управления, объединений, соединений, воинских частей и организаций Вооруженных Сил РФ, других войск и воинских формирований. Правом на первоочередной прием они могут воспользоваться только при обсуждении вопросов, входящих в круг их деятельности.
В соответствии с Законом РФ от 15 января 1993 г. N 4301-1 "О статусе героев Советского Союза, героев Российской Федерации и полных кавалеров ордена Славы" Герои Советского Союза, Герои Российской Федерации и полные кавалеры ордена Славы по вопросам, регулируемым названным Законом, принимаются в первоочередном порядке руководителями и иными должностными лицами органов государственной власти и органов местного самоуправления.
Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации по вопросам своей деятельности пользуется правом безотлагательного приема руководителями и другими должностными лицами расположенных на территории РФ органов государственной власти, органов местного самоуправления, предприятий, учреждений и организаций независимо от организационно-правовых форм и форм собственности, руководителями общественных объединений, лицами начальствующего состава Вооруженных Сил РФ, других войск и воинских формирований, администрацией мест принудительного содержания. Такое право Уполномоченному предоставлено Федеральным конституционным законом от 26 февраля 1997 г. N 1-ФКЗ "Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации".
Субъекты РФ вправе регулировать вопрос об организации личного приема граждан, в том числе устанавливать право первоочередного, внеочередного приема отдельных категорий граждан в законах и иных нормативных правовых актах субъектов РФ.
Например, Законом Пензенской области от 28 декабря 2012 г. N 2327-ЗПО "О порядке рассмотрения обращений в Пензенской области" установлены дополнительные гарантии для реализации права на обращение. Правом на личный прием в первоочередном порядке пользуются:
- инвалиды войны, ветераны Великой Отечественной войны, ветераны боевых действий; инвалиды I и II групп;
- граждане, подвергшиеся воздействию радиации вследствие чернобыльской и других радиационных аварий и катастроф;
- родители, супруги погибших (умерших) инвалидов войны, участников Великой Отечественной войны, ветеранов боевых действий, военнослужащих, погибших при исполнении обязанностей военной службы;
- бывшие узники концлагерей, гетто и других мест принудительного содержания, созданных фашистами и их союзниками в период Второй мировой войны;
- реабилитированные лица и лица, признанные пострадавшими от политических репрессий;
- граждане, награжденные нагрудным знаком "Почетный донор России", "Почетный донор СССР";
- лица, удостоенные звания "Почетный гражданин Пензенской области";
- многодетные родители (лица, их заменяющие), воспитывающие несовершеннолетних детей; родители (лица, их заменяющие) ребенка-инвалида;
- родители-воспитатели детских домов семейного типа, опекуны (попечители), приемные родители; беременные женщины;
- дети-сироты и дети, оставшиеся без попечения родителей; лица из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей (ст. 5 названного Закона).
Законом Курганской области от 6 декабря 2006 г. N 203 "О порядке рассмотрения обращений граждан в Курганской области" установлено, что правом на личный прием в первоочередном порядке в государственных органах, органах местного самоуправления пользуются:
- ветераны Великой Отечественной войны, ветераны боевых действий;
- инвалиды I и II групп и их законные представители (один из родителей, усыновителей, опекун или попечитель);
- беременные женщины;
- иные категории граждан в случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации.
8. С целью создания оптимальных условий для проведения личного приема граждан органы публичной власти всех уровней принимают правовые акты, регулирующие организацию личного приема граждан. Например, Приказом Росреестра от 26 августа 2015 г. N П/450 "Об утверждении Инструкции об организации работы с обращениями и личного приема граждан в Федеральной службе государственной регистрации, кадастра и картографии" утверждена соответствующая Инструкция. Инструкция определяет сроки и порядок рассмотрения обращений граждан в Росреестре, запросов информации о деятельности Росреестра, поступивших от граждан, объединений граждан, в том числе юридических лиц, иностранных граждан, лиц без гражданства, направления на обращения и запросы ответов в соответствии с законодательством Российской Федерации и Положением о Федеральной службе государственной регистрации, кадастра и картографии, утв. Постановлением Правительства от 1 июня 2009 г. N 457.
В соответствии с указанием Центрального банка РФ от 11 октября 2017 г. N 4580-У "О порядке организации и проведения личного приема граждан в Общественной приемной Банка России в центральном аппарате Банка России" общественная приемная осуществляет организацию и проведение личного приема граждан по вопросам, относящимся к компетенции Банка России, проводит информационно-справочную, методическую и аналитическую работу по организации и проведению личного приема граждан.
В субъектах РФ, органах местного самоуправления также уделяется внимание дополнительному регулированию вопросов личного приема граждан. Так, Постановлением губернатора Астраханской области от 9 апреля 2020 г. N 59 "О порядке организации личного приема граждан, объединений граждан, в том числе юридических лиц, губернатором Астраханской области, членами Правительства Астраханской области, руководителями исполнительных органов государственной власти Астраханской области" утвержден Порядок организации личного приема граждан, объединений граждан, в том числе юридических лиц, губернатором Астраханской области, членами Правительства Астраханской области, руководителями исполнительных органов государственной власти Астраханской области.
Порядок разработан в соответствии с комментируемым Законом и определяет процедуру организации личного приема граждан Российской Федерации, иностранных граждан и лиц без гражданства, объединений граждан, в том числе юридических лиц, губернатором Астраханской области, членами Правительства Астраханской области, руководителями исполнительных органов государственной власти Астраханской области по вопросам, относящимся к их компетенции.
Администрацией города Тобольска издано Постановление от 27 апреля 2018 г. N 24 "Об утверждении Положения о порядке проведения личного приема граждан в администрации города Тобольска". Положение о порядке проведения личного приема граждан в администрации города Тобольска определяет порядок и особенности организации личного приема граждан, сроки и последовательность действий при осуществлении полномочий по организации личного приема граждан в администрации города Тобольска.
Нормативные акты об организации и проведении личного приема граждан, принимаемые органами публичной власти всех уровней, призваны обеспечить реализацию положений комментируемого Закона в части осуществления личного приема граждан, а также создать необходимые организационные условия для его осуществления.
9. В России в последние годы появились новые формы работы с обращениями граждан, а именно: проведение общероссийского дня приема граждан, единые дни приема граждан по оказанию юридической помощи и т.д.
Так, решением рабочей группы при администрации Президента по координации и оценке работы с обращениями граждан и организаций от 28 сентября 2017 г. N 14 были утверждены Методические рекомендации по проведению общероссийского дня приема граждан. Методические рекомендации определяют примерный порядок проведения личного приема российских и иностранных граждан, лиц без гражданства, представителей объединений граждан, в том числе юридических лиц, в государственных органах и органах местного самоуправления, обеспечивающий согласованное функционирование и взаимодействие государственных органов и органов местного самоуправления. Основной задачей проведения общероссийского дня приема граждан является реализация прав заявителей на получение ответов по существу поставленных вопросов при личных обращениях в любые государственные органы или любые органы местного самоуправления от уполномоченных лиц государственных органов или органов местного самоуправления, в компетенцию которых входит решение поставленных в устных обращениях вопросов. Предусмотрено, что общероссийский день приема граждан проводится ежегодно, 12 декабря, в День Конституции Российской Федерации:
- в Приемной Президента по приему граждан в Москве, в приемных Президента в федеральных округах и в административных центрах субъектов РФ;
- в федеральных органах исполнительной власти и в соответствующих территориальных органах;
- в федеральных государственных органах и в соответствующих территориальных органах;
- в исполнительных органах государственной власти субъектов РФ;
- в органах местного самоуправления.
Федеральные органы исполнительной власти также принимают правовые акты, посвященные вопросу проведения общероссийского дня приема граждан. Например, Приказ Минсельхоза от 1 марта 2019 г. N 88 "О проведении общероссийского дня приема граждан" в соответствии с поручением Президента от 26 апреля 2013 г. N Пр-936 о проведении в День Конституции Российской Федерации общероссийского дня приема граждан определяет порядок проведения общероссийского дня приема граждан в Министерстве сельского хозяйства. Аналогичный Приказ издан в Министерстве Российской Федерации по развитию Дальнего Востока и Арктики (Приказ от 27 сентября 2019 г. N 134 "Об организации и проведении общероссийского дня приема граждан в Минвостокразвития России в 2019 году").
Порядок оказания бесплатной юридической помощи урегулирован Федеральным законом от 21 ноября 2011 г. N 324-ФЗ "О бесплатной юридической помощи в Российской Федерации". Аналогичные законы принимаются в субъектах РФ, например:
- Закон Иркутской области от 6 ноября 2012 г. N 105-ОЗ "Об обеспечении оказания юридической помощи в Иркутской области";
- Закон Калужской области от 7 декабря 2012 г. N 360-ОЗ "О регулировании отдельных правоотношений в сфере оказания бесплатной юридической помощи в Калужской области";
- Закон Тюменской области от 20 февраля 2012 г. N 3 "Об оказании юридической помощи в Тюменской области".
Законы с обозначенным предметом регулирования действуют во многих других субъектах Российской Федерации.
Указанный Федеральный закон устанавливает основные гарантии реализации права граждан Российской Федерации на получение бесплатной квалифицированной юридической помощи, организационно-правовые основы формирования государственной и негосударственной систем бесплатной юридической помощи и организационно-правовые основы деятельности по правовому информированию и правовому просвещению населения. Целями названного Федерального закона являются:
1) создание условий для реализации установленного Конституцией права граждан на получение квалифицированной юридической помощи, оказываемой бесплатно в случаях, предусмотренных федеральными законами и законами субъектов РФ;
2) формирование и развитие государственной системы бесплатной юридической помощи, а также содействие развитию негосударственной системы бесплатной юридической помощи и ее поддержка со стороны государства;
3) создание условий для осуществления прав и свобод граждан, защиты их законных интересов, повышения уровня социальной защищенности, а также обеспечение их доступа к правосудию.
В ходе реализации положений комментируемого Закона, Федерального закона от 21 ноября 2011 г. N 324-ФЗ, соответствующих законов субъектов РФ возникают разнообразные формы работы с гражданами по приему и рассмотрению обращений и оказанию им юридической помощи. Например, по инициативе Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации проводятся правовые марафоны для пенсионеров, единые уроки прав человека в средних образовательных учреждениях. Эти мероприятия проводятся не только в столице, но и во всех субъектах Российской Федерации.
Следует отметить, что от качества организации и проведения личного приема граждан в государственных органах, органах местного самоуправления, а также от качества проведения иных мероприятий по работе с гражданами и их обращениями зависит степень одобрения либо неодобрения гражданами проводимой государственной политики в экономической, социальной и иных сферах жизни общества. Поэтому органы публичной власти всех уровней должны постоянно заниматься вопросами личного приема граждан и совершенствовать формы работы с устными обращениями, как и с письменными обращениями граждан. Работу с обращениями граждан следует рассматривать в качестве важнейшего механизма взаимодействия власти и народа страны.
