Статья 15. Ответственность за нарушение настоящего Федерального закона
Комментарий к статье 15
1. Статья 15 комментируемого Закона закрепляет охранительную правовую норму о привлечении к ответственности за нарушение настоящего Федерального закона. Норма носит отсылочный характер: лица, виновные в нарушении комментируемого Закона, несут ответственность, предусмотренную законодательством Российской Федерации. Статья отсылает к специальным законодательным актам: УК, КоАП, ГК, ТК, Законам о службе в различных органах государственной и муниципальной власти. Таким образом, комментируемый Закон предусматривает обязательность привлечения к ответственности за неисполнение его положений; сам же механизм ответственности, а точнее подразумеваемые составы правонарушений и процедурные правила привлечения к ответственности за их совершение виновных должностных лиц, устанавливается иными законами.
Нарушение установленного порядка рассмотрения предложений, заявлений и жалоб, бюрократическое отношение к ним, волокита, а также преследование граждан за критику должны влечь за собой ответственность виновных должностных лиц в соответствии с законодательством вплоть до предания суду (абз. 3 Постановления Пленума Верховного Суда СССР от 18 апреля 1986 г. N 9 "О применении судами законодательства об ответственности должностных лиц за нарушение порядка рассмотрения предложений, заявлений, жалоб граждан и преследование за критику").
Нарушение требований комментируемого Закона квалифицируется как "правонарушение" и влечет привлечение к юридической ответственности, поскольку реализация положений данного Закона необходима для обеспечения прав и свобод, интересов граждан Российской Федерации, безопасности граждан во взаимоотношениях с публичными субъектами и защиты конституционного строя Российской Федерации. Данное правонарушение относится к категории административных правонарушений, посягающих на права граждан (гл. 5 КоАП).
Специальная ответственность за нарушение норм комментируемого Закона установлена ст. 5.59 КоАП. Нарушение установленного законодательством Российской Федерации порядка рассмотрения обращений граждан, объединений граждан, в том числе юридических лиц, должностными лицами государственных органов, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждений и иных организаций, на которые возложено осуществление публично значимых функций, влечет наложение административного штрафа в размере от 5 тысяч до 10 тысяч рублей.
Объектом данного административного правонарушения выступают общественные отношения, возникающие в связи с реализацией права граждан Российской Федерации, организаций на обращения в органы государственной власти, органы местного самоуправления и в адрес их должностных лиц. Это право закреплено за гражданами Российской Федерации Конституцией (ст. 33).
Объективную сторону правонарушения, предусмотренного ст. 5.59 КоАП, составляет нарушение установленного законодательством порядка обращения граждан, объединений граждан, организаций.
Пример. Постановлением мирового судьи судебного участка N 1 Фурмановского судебного района в Ивановской области от 24 сентября 2018 г., оставленным без изменения решением судьи Фурмановского городского суда Ивановской области от 20 ноября 2018 г. и постановлением заместителя председателя Ивановского областного суда от 18 февраля 2019 г., начальник отдела жилищно-коммунального хозяйства и благоустройства администрации Фурмановского муниципального района Ивановской области Щ. был признан виновным в совершении административного правонарушения, предусмотренного ст. 5.59 КоАП, и подвергнут административному наказанию в виде административного штрафа в размере 5 тысяч рублей.
Щ. обратился в Верховный Суд РФ с жалобой, в которой просил об отмене постановлений, состоявшихся в отношении его по данному делу об административном правонарушении, приводя доводы об их незаконности.
Из материалов дела следует, что 1 июня 2018 г. в администрацию Фурмановского муниципального района Ивановской области посредством электронной почты поступило обращение Ж., поименованное "ходатайство N 182 (постановление N 5)", в котором указано на необходимость создания дороги для въезда в мкр. Энтузиастов г. Фурманово Ивановской области и благоустроенной зоны культуры, отдыха и спорта для местных жителей. В ходе производства по делу Ж. пояснял, что самостоятельно организовал орган местного самоуправления (МСУ "Энтузиастов"), в рамках руководства которым издает постановления.
1 июня 2018 г. рассмотрение поступившего обращения Ж. было поручено начальнику отдела жилищно-коммунального хозяйства и благоустройства администрации Щ. В ответе, подготовленном начальником Щ. и подписанным главой муниципального района 25 июня 2018 г. N 0114/2520, разъяснено, что образование Ж. МСУ "Энтузиастов" не может рассматриваться как одна из форм непосредственного осуществления населением местного самоуправления и участия населения в нем, требования, выдвинутые в обращении, не имеют правовых оснований. При этом в нарушение пп. 1, 4 ч. 1 ст. 10 комментируемого Закона данный документ не содержит ответ на указание Ж. в обращении о необходимости создания дороги для въезда в мкр. Энтузиастов г. Фурманово Ивановской области и благоустроенной зоны культуры, отдыха и спорта для местных жителей, не обеспечено объективное, всестороннее рассмотрение обращения.
Решения судов, вынесенные ранее, были оставлены в силе (см. Постановление Верховного Суда РФ от 31 июля 2019 г. N 7-АД19-5).
Субъект правонарушения - должностные лица государственных органов, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждений и иных организаций, на которые возложено выполнение публичных функций и задач.
Определение должностного лица дано в ст. 4 комментируемого Закона, это лицо, постоянно, временно или по специальному полномочию осуществляющее функции представителя власти либо выполняющее организационно-распорядительные, административно-хозяйственные функции в государственном органе или органе местного самоуправления. Не всякий государственный или муниципальный служащий является должностным лицом и будет нести ответственность по ст. 5.59 КоАП РФ.
Пример. Постановлением мирового судьи судебного участка N 9 г. Набережные Челны Республики Татарстан от 11 апреля 2012 г., оставленным без изменения решением судьи Набережночелнинского городского суда Республики Татарстан от 4 мая 2012 г., специалист-эксперт отдела Управления Роспотребнадзора по Республике Татарстан в г. Набережные Челны С. был признан виновным в совершении административного правонарушения, предусмотренного ст. 5.59 КоАП, и подвергнут административному наказанию в виде административного штрафа в размере 5 тысяч рублей.
В жалобе, поданной в Верховный Суд РФ, С. просил отменить состоявшиеся судебные акты, указывая, в частности, на то, что он не является субъектом данного административного правонарушения. Изучение материалов дела об административном правонарушении и доводов жалобы С. позволило Верховному Суду РФ сделать вывод о наличии оснований для удовлетворения данной жалобы.
Согласно должностному регламенту специалиста-эксперта территориального отдела Управления Роспотребнадзора по Республике Татарстан в г. Набережные Челны лицо, замещающее указанную должность, не обладает полномочиями по руководству коллективом, расстановке и подбору кадров, организации труда или службы подчиненных, поддержанию дисциплины, применению мер поощрения и наложению дисциплинарных взысканий, а также полномочиями по управлению и распоряжению имуществом и денежными средствами учреждения, принятию решений о начислении заработной платы, премий, осуществлению контроля за движением материальных ценностей, определению порядка их хранения и т.п. Следовательно, С., замещающий должность специалиста-эксперта отдела Управления Роспотребнадзора по Республике Татарстан в г. Набережные Челны, не выполняет организационно-распорядительные либо административно-хозяйственные функции.
Кроме того, в силу положений ч. 3 ст. 10 комментируемого Закона ответ на обращение подписывается руководителем государственного органа или органа местного самоуправления, должностным лицом либо уполномоченным на то лицом. Как следует из копий ответов на обращения Ш., Д. и К., они подписаны начальником территориального отдела Управления Роспотребнадзора по Республике Татарстан в г. Набережные Челны Б. При этом п. 2.2 указанного выше должностного регламента установлено, что С. участвует в подготовке обоснованных ответов на заявления и обращения.
Таким образом, вывод о том, что С. совершены действия, образующие состав административного правонарушения, предусмотренного ст. 5.59 КоАП, не является обоснованным (см. Постановление Верховного Суда РФ от 12 ноября 2012 г. N 11-АД12-11).
Субъективную сторону правонарушения характеризует тот факт, что данные правонарушения могут быть совершены как умышленно, так и по неосторожности.
Дело об административном правонарушении, предусмотренном ст. 5.59 КоАП, может быть возбуждено исключительно прокурором, который в соответствии со ст. 28.4 КоАП выносит по этому поводу мотивированное постановление. По данным прокуратуры, наиболее распространенные нарушения при рассмотрении обращений - игнорирование 30-дневного срока рассмотрения обращений граждан (ст. 12 комментируемого Закона), а также несоблюдение требований закона об уведомлении заявителей о переадресации обращения для рассмотрения в другой государственный орган, к чьей компетенции относится решение поставленных в нем вопросов (ч. 3 ст. 8 комментируемого Закона).
Пример 1. Кемеровским природоохранным прокурором возбуждено дело об административном правонарушении по ст. 5.59 КоАП РФ в отношении должностного лица управления Россельхознадзора по Кемеровской области по факту направления ответа заявителю по истечении 67 дней с момента его регистрации. В связи с этим должностное лицо привлечено к ответственности, ему назначено наказание в виде штрафа в размере 5 тысяч рублей <27>.
--------------------------------
<27> См.: Генпрокуратура России обобщила практику возбуждения прокурорами субъектов дел об административных правонарушениях по ст. 5.59 КоАП РФ. URL: https://genproc.gov.ru/smi/news/genproc/news-947585/ (дата обращения: 04.06.2020).
Пример 2. По результатам проведенной прокуратурой проверки к административной ответственности по статье 5.59 КоАП был привлечен глава администрации г. Мурманска. Им в нарушение требований комментируемого Закона при разрешении обращения гражданина был дан ответ не на все поставленные в обращении вопросы. В связи с этим в отношении главы администрации г. Мурманска было возбуждено дело об административном правонарушении, предусмотренном ст. 5.59 КоАП, виновному должностному лицу назначено наказание в виде административного штрафа в размере 5 тысяч руб. <28>.
--------------------------------
<28> По данным прокуратуры Мурманской области. URL: https://prok-murmansk.ru/explain/1203-prokuratura-oblasti-razyasnyaet-administrativnuyu-otvetstvennost-po-st-559-koap-rf-za-narushenie-poryadka-rassmotreniya-obrashcheniy-grazhdan (дата обращения: 04.06.2020).
Срок, в течение которого виновное должностное лицо может быть привлечено к ответственности по ст. 5.59, истекает по прошествии трех месяцев с момента совершения правонарушения.
2. В законодательстве представлены и иные составы, косвенно связанные с нарушением правил, предусмотренных в комментируемом Законе, в том числе и уголовные. Например, законодательство предусматривает уголовную ответственность за нарушение тайны частной жизни, тогда как комментируемый Закон в ч. 2 ст. 6 закрепил положения, нацеленные на обеспечение конфиденциальности информации, содержащейся в обращении гражданина и прежде всего его персональных данных. В соответствии со ст. 137 УК составом преступления признается нарушение неприкосновенности частной жизни. Состав преступления представляют такие действия, как "незаконное собирание или распространение сведений о частной жизни лица, составляющих его личную или семейную тайну, без его согласия либо распространение этих сведений в публичном выступлении, публично демонстрирующемся произведении или средствах массовой информации". Квалифицированным субъектом данного преступления являются должностные лица: использование для совершения указанных деяний своего служебного положения считается отягчающим обстоятельством.
Статья 285 УК предусматривает также уголовную ответственность за злоупотребление должностными полномочиями; ст. 286 - за превышение должностных полномочий. Данные преступления могут быть совершены и при рассмотрении обращений граждан в государственные и (или) муниципальные органы и к должностным лицам, связанным с этими органами служебными отношениями.
КоАП также закрепляет административную ответственность за нарушение установленного порядка сбора, хранения, использования или распространения информации о гражданах (персональных данных) - ст. 13.11 КоАП.
Недолжное исполнение обязанностей должностными лицами влечет также привлечение их к дисциплинарной ответственности на основании законодательных актов о службе в конкретных органах власти и управления.
Статья 16 комментируемого Закона закрепляет положения, касающиеся возмещения гражданам причиненных убытков и взыскания понесенных ими расходов, возникших в случае рассмотрения обращений граждан органами государственной власти, органами местного самоуправления и их должностными лицами в связи с выполнением возложенных на них функций и полномочий. Эти положения применяются во взаимосвязи с гражданским законодательством Российской Федерации.
Установление фактов правонарушений в связи с реализацией права организаций и граждан Российской Федерации на обращения в органы государственной власти, органы местного самоуправления и в адрес их должностных лиц - важная составляющая политики Российской Федерации, направленной на обеспечение законности, соблюдения прав и свобод человека и гражданина, предотвращение злоупотреблений и правонарушений со стороны публичных субъектов.
