Статья 16. Возмещение причиненных убытков и взыскание понесенных расходов при рассмотрении обращений
Комментарий к статье 16
1. Статья 16 комментируемого Закона закрепляет положения, касающиеся возмещения гражданам причиненных убытков и понесенных ими расходов, возникших в случае недолжного рассмотрения обращений граждан органами государственной власти, органами местного самоуправления и их должностными лицами в связи с выполнением возложенных на них функций и полномочий.
Часть 1 ст. 16 комментируемого Закона устанавливает для граждан гарантийный механизм взыскания убытков и компенсации вреда в связи с реализацией своего права на обращение в адрес публичного субъекта: гражданин имеет право на возмещение убытков и компенсацию морального вреда, причиненных незаконным действием (бездействием) государственного органа, органа местного самоуправления или должностного лица при рассмотрении обращения, по решению суда. Приведенное положение комментируемого Закона применяется во взаимосвязи с положениями ГК, определяющего, что убытки, причиненные гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления или должностных лиц этих органов, в том числе издания не соответствующего закону или иному правовому акту акта государственного органа или органа местного самоуправления, подлежат возмещению Российской Федерацией, соответствующим субъектом РФ или муниципальным образованием. Компенсация морального вреда регламентирована ст. 151 и иными положениями ГК.
Возмещение убытков и компенсация морального вреда - способы защиты гражданских прав. Как отметил Конституционный Суд, "гражданским законодательством установлены дополнительные гарантии для защиты прав граждан и юридических лиц от незаконных действий (бездействия) органов государственной власти, направленные на реализацию положений статей 52 и 53 Конституции Российской Федерации, согласно которым каждый имеет право на возмещение государством вреда, причиненного незаконными действиями (или бездействием) органов государственной власти или их должностных лиц, в том числе злоупотреблением властью" (п. 2 Определения Конституционного Суда РФ от 20 февраля 2002 г. N 22-О "По жалобе открытого акционерного общества "Большевик" на нарушение конституционных прав и свобод положениями статей 15, 16 и 1069 Гражданского кодекса Российской Федерации").
1.1. Правило о возмещении Российской Федерацией, соответствующим субъектом РФ или муниципальным образованием убытков и вреда, причиненных незаконным действием (бездействием) государственного органа, органа местного самоуправления или должностного лица при рассмотрении обращения, означает, что денежные средства по указанному основанию и во исполнение судебного решения должны быть выделены из соответствующего бюджета бюджетной системы Российской Федерации - федерального бюджета, регионального бюджета, местного бюджета.
Определение уровня бюджета, из которого будут предоставлены бюджетные средства, осуществляется на основании судебного решения и обусловлено территориальной юрисдикцией органа (должностного лица), причинившего вред. Иными словами, если речь идет о том, что орган государственной власти федерального уровня причинил гражданину вред, убытки незаконным действием (бездействием), то деликтные обязательства будут возложены на федеральный бюджет. Если речь идет о том, что орган государственной власти субъекта РФ причинил гражданину вред, убытки незаконным действием (бездействием), то деликтные обязательства будут возложены на бюджет конкретного субъекта РФ, функции и задачи которого выполняет указанный орган власти. Аналогично действуют правила и применительно к деликтным финансовым обязательствам, возлагаемым на территориальные бюджеты муниципальных образований.
Отвечают своими денежными средствами именно публично-правовые образования, в ведении которых находится бюджет соответствующего уровня (федеральный, региональный, местный). Анализ финансово-правовой практики свидетельствует, что ежегодно в бюджетах бюджетной системы Российской Федерации планируются определенные объемы денежных средств на платежи в возмещение ущерба, вреда гражданам и организациям, в том числе и в связи с реализацией их права на обращение в адрес публичных субъектов.
1.2. Принципиальным моментом в гарантийном механизме взыскания убытков и компенсации вреда за счет бюджетных средств в связи с реализацией гражданами своего права на обращение в адрес публичного субъекта является то, что соответствующие денежные средств граждане могут получить исключительно на основании судебного решения. Это означает, что и защитить соответствующие права и материальные интересы в связи с обращением в государственные и муниципальные органы, к должностным лицам граждане могут только в судебном порядке. Такое правило обусловлено тем, что средства бюджета - часть казны, которая подлежит судебной защите <29>. В данном случае применяются требования финансового законодательства, а именно гл. 24.1 БК под названием "Исполнение судебных актов по обращению взыскания на средства бюджетов бюджетной системы Российской Федерации" (введена Федеральным законом от 27 декабря 2005 г. N 197-ФЗ).
--------------------------------
<29> См. подробнее: Пешкова Х.В. Теоретико-правовые основы бюджетного устройства государства. М.: ИНФРА-М, 2018. С. 71.
Важен и следующий момент: в ч. ч. 1, 2 ст. 6 Федерального конституционного закона от 31 декабря 1996 г. N 1-ФКЗ "О судебной системе Российской Федерации" закреплено, что вступившие в законную силу постановления судов, их законные распоряжения являются обязательными для всех без исключения органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, подлежат неукоснительному исполнению на всей территории России. Неисполнение постановления суда влечет юридическую ответственность. Акты иных органов власти не всегда носят общеобязательный характер, во многих случаях игнорируются, в силу чего обеспечение принципа законности становится затруднительным. Поэтому считается, что благодаря установленному законом механизму принудительного исполнения решений судов о взыскании средств из бюджета - иммунитету бюджета - взыскатель получает "приоритет перед "обычным" получателем бюджетных средств <30>.
--------------------------------
<30> См.: Пачкун В.В., Пешкова Х.В. Иммунитет бюджета в контексте бюджетного устройства государства // Общество, право, правосудие: сборник материалов Всероссийской науч.-практ. конф. Воронеж: ООО "Воронеж-Формат", 2016. С. 168 - 175.
С позиций финансового законодательства Российской Федерации рассмотрение судами споров, предполагающих обращение судебного взыскания на бюджетные средства для исполнения финансовых обязательств государства и публично-правовых образований, связано с применением такой юридической категории, как "иммунитет бюджета". Иммунитет бюджета как категория имеет особой правовое содержание, значимое для обеспечения механизма защиты бюджетов разных уровней бюджетной системы в контексте должного функционирования финансово-правового института бюджетного устройства Российской Федерации <31>. Установление ограничений в связи с обращением взыскания на бюджетные средства в виде иммунитета бюджета продиктовано целями исключить вероятность необоснованного расходования бюджетных средств, усиления взаимоувязки исполнительных процедур применительно к судебным актам и процедур бюджетного процесса, взаимоувязки разноотраслевого законодательства в сферах судопроизводства, исполнительного производства. Иммунитет бюджета означает установление судебного порядка обращения взыскания на средства бюджетов и особого порядка исполнения судебных актов, принятых по спорным бюджетным и иным правоотношениям, подразумевающим взыскание из бюджета денежных средств. Иммунитет бюджета подразумевает требования, предъявляемые к исполнению актов судов, на основании которых гражданами и организациями взыскиваются бюджетные средства. В общем виде эти требования заключаются в запрете распространения полномочий судебных приставов на исполнение решений суда о взыскании средств бюджета, возложении соответствующих полномочий по исполнению актов суда на финансовые органы <32>.
--------------------------------
<31> См.: Пачкун В.В., Пешкова Х.В. Иммунитет бюджета в контексте бюджетного устройства государства. С. 170 - 173.
<32> См. также: Пачкун В.В. Применение норм бюджетного права при рассмотрении финансово-правовых споров (на примере арбитражной практики): автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2014. С. 3 - 5.
Установление порядка обращения взыскания на бюджетные средства на уровне разрешения судами споров, в том числе касающихся взыскания убытков и компенсации вреда в связи с реализацией гражданами своего права на обращение в адрес публичного субъекта, связано также с необходимостью защиты института собственности Российской Федерации, субъектов РФ, муниципальных образований. Конституция провозглашает особые гарантии защиты собственности (ч. 2 ст. 8, ч. 3 ст. 35). Хотя ее положения устанавливают эти гарантии безотносительно к бюджету, следует учитывать, что денежные средства государства и публично-правовых образований, сосредоточенные в их бюджетах, являются частью казны, а значит, публичной - государственной, муниципальной - собственностью. Следует учитывать закрепленное Конституцией РФ ограничение, согласно которому "никто не может быть лишен своего имущества иначе как по решению суда" (ст. 35).
Таким образом, в контексте ст. 16 комментируемого Закона иммунитет бюджета носит одновременно судебно-процедурный характер (подразумевает взыскание средств из бюджета на основании судебного акта и передачу их гражданину, чьи права нарушены в связи с обращением в орган власти) и финансово-правовой характер, заключающийся в реализации взаимосвязанных полномочий финансовых органов на исполнение актов судов, на основании которых взыскиваются денежные средства из бюджета, и полномочий этих органов на осуществление финансовой деятельности от лица государства (публично-правовых образований).
1.3. С позиций судопроизводства требования граждан относительно возмещения убытков и компенсации морального вреда, причиненных незаконным действием (бездействием) государственного органа, органа местного самоуправления или должностного лица при рассмотрении обращения граждан, подлежат рассмотрению в судах в порядке искового производства. К исковому производству в данном случае применимы как правила гражданского процесса, так и правила арбитражного процесса, в зависимости от того, какому гражданину, точнее, в связи с какой его деятельностью, причинен вред, нанесен ущерб. Если речь идет о возмещении убытков и компенсации морального вреда гражданину - индивидуальному предпринимателю в связи с его экономической деятельностью, то соответствующий иск подлежит рассмотрению в арбитражном суде в порядке арбитражного судопроизводства (на основе положений АПК). Такой иск связан с возникновением экономического спора. Во всех остальных случаях (не связанных с возникновением экономических споров) требования граждан относительно возмещения убытков и компенсации морального вреда, причиненных незаконным действием (бездействием) государственного органа, органа местного самоуправления или должностного лица при рассмотрении обращения граждан, подлежат рассмотрению судом в порядке гражданского судопроизводства, аналогично искам о возмещении вреда. Применяются положения ГПК.
С позиций судопроизводства также важно заметить, что при обращении граждан в суды с исками о возмещении убытков и компенсации морального вреда, причиненных незаконным действием (бездействием) государственного органа, органа местного самоуправления или должностного лица при рассмотрении обращения, важно правильно составить исковое заявление как с содержательной точки зрения (привести веские доказательства нарушений в адрес граждан), так и с точки зрения правильного указания ответчика, заинтересованных лиц. Ответчиком по делам данных категорий выступает именно публично-правовое образование, чьи задачи и функции, полномочия выполняет орган власти (должностное лицо) (хотя в тексте искового заявления надлежит указывать орган власти - "нарушитель"). Поэтому и взыскание денежных средств в пользу гражданина осуществляется за счет бюджетных средств (это также обусловлено тем, что с позиций финансового законодательства орган власти, орган управления являются получателями бюджетных средств, т.е. функционируют за счет средств соответствующего бюджета).
В исковых заявлениях по делам таких категорий важно также указывать финансовые органы, поскольку с позиций финансового законодательства регламентации бюджетного процесса именно они в каждом конкретном случае принимают решения относительно использования бюджетных средств, в том числе и на погашение деликтных обязательств Российской Федерации, субъектов РФ, муниципальных образований. На это обращает внимание и судебная практика. Так, Верховный Суд РФ разъяснил: "Предъявление гражданином или юридическим лицом иска непосредственно к государственному органу или к органу местного самоуправления, допустившему нарушение, или только к финансовому органу само по себе не может служить основанием к отказу в удовлетворении такого иска. В этом случае суд привлекает в качестве ответчика по делу соответствующее публично-правовое образование и одновременно определяет, какие органы будут представлять его интересы в процессе" (абз. 2 п. 15 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 23 июня 2015 г. N 25 "О применении судами некоторых положений раздела I части первой Гражданского кодекса Российской Федерации", см. также информационное письмо Президиума ВАС РФ от 31 мая 2011 г. N 145 "Обзор практики рассмотрения арбитражными судами дел о возмещении вреда, причиненного государственными органами, органами местного самоуправления, а также их должностными лицами").
Следует обозначить ряд и иных моментов, принципиально значимых для судопроизводства в части рассмотрения судами исковых заявлений граждан о возмещении убытков и компенсации морального вреда, причиненных незаконным действием (бездействием) государственного органа, органа местного самоуправления или должностного лица при рассмотрении обращения:
1) Иск подлежит рассмотрению по месту нахождения органа, причинившего вред (органа, должностным лицом которого причинен вред), если иное не предусмотрено законодательством (см. также ст. 36 АПК, ст. 28 ГПК).
2) При рассмотрении дела о возмещении вреда, причиненного вследствие издания правового акта, решения или действия (бездействия) государственного или муниципального органа (должностного лица), незаконность такого акта, решения или действия (бездействия), установленная судом в порядке, предусмотренном главой 24 АПК, не подлежит переоценке в силу обязательности данного судебного акта (ст. 16 АПК) (п. 3 информационного письма Президиума ВАС РФ от 31 мая 2011 г. N 145 "Обзор практики рассмотрения арбитражными судами дел о возмещении вреда, причиненного государственными органами, органами местного самоуправления, а также их должностными лицами").
3) Тот факт, что решение или действия (бездействие) государственного органа не были признаны в судебном порядке незаконными, сам по себе не является основанием для отказа в иске о возмещении вреда, причиненного таким решением или действиями (бездействием). В названном случае суд оценивает законность соответствующего решения или действий (бездействия) государственного или муниципального органа (должностного лица) при рассмотрении иска о возмещении вреда (п. 4 информационного письма Президиума ВАС РФ от 31 мая 2011 г. N 145).
4) Требуя возмещения вреда, истец обязан представить доказательства, обосновывающие противоправность решения или действий (бездействия) органа (должностного лица), которыми истцу причинен вред. При этом бремя доказывания обстоятельств, послуживших основанием для принятия такого акта или решения либо для совершения таких действий (бездействия), лежит на ответчике (п. 5 информационного письма Президиума ВАС РФ от 31 мая 2011 г. N 145).
5) В случае если вред причинен совместными действиями нескольких лиц, в число которых входило должностное лицо государственного органа, объем ответственности Российской Федерации определяется с учетом правил ст. 1080 ГК (п. 14 информационного письма Президиума ВАС РФ от 31 мая 2011 г. N 145).
6) Удовлетворяя требование о возмещении вреда в соответствии со ст. 1082 ГК, суд в зависимости от обстоятельств дела обязывает лицо, ответственное за причинение вреда, возместить вред в натуре или возместить причиненные убытки. Понятие убытков раскрывается в п. 2 ст. 15 ГК: под убытками понимаются расходы, которые лицо произвело или должно будет произвести для восстановления его нарушенного права, а также утрата или повреждение его имущества (реальный ущерб) и неполученные доходы, которые это лицо получило бы при обычных условиях гражданского оборота, если бы его право не было нарушено (упущенная выгода).
7) Удовлетворяя исковое требование о возмещении вреда, суды также должны оценить его существенность для гражданина. При решении вопроса о том, является ли существенным вред, причиненный правам и охраняемым законом интересам гражданина, следует учитывать характер наступивших последствий, в том числе значимость морального вреда, размер материального ущерба, степень ущемления трудовых, личных неимущественных прав и интересов гражданина (п. 4 Постановления Пленума Верховного Суда СССР от 18 апреля 1986 г. N 9 "О применении судами законодательства об ответственности должностных лиц за нарушение порядка рассмотрения предложений, заявлений, жалоб граждан и преследование за критику").
Рассматривая исковые требования о защите чести, достоинства, деловой репутации в связи с обращением граждан к публичным субъектам, суды обязаны также детально оценить все фактические обстоятельства возникшего спора.
2. Часть 2 ст. 16 комментируемого Закона закрепляет положение, гарантирующее защиту публичным субъектам в случае рассмотрения ими обращений граждан, предоставивших ложную информацию. Если гражданин указал в обращении заведомо ложные сведения, то в суде с него могут быть взысканы расходы, понесенные в связи с рассмотрением обращения государственным органом, органом местного самоуправления или должностным лицом.
Подразумеваемые ч. 2 ст. 16 комментируемого Закона расходы у государственных и муниципальных органов, должностных лиц могут быть разных видов: от оплаты услуг почты по пересылке писем с дополнительными запросами информации, необходимой, чтобы сформулировать ответ в адрес обратившегося гражданина, до обновления справочных правовых систем и т.д. Однако в каждом конкретном случае необходимо доказать в судебном порядке, во-первых, заведомо ложный характер информации, содержащейся в обращении гражданина; во-вторых, объемы расходов публичных субъектов в связи с подготовкой ответа на обращение и связь этих расходов именно с реагированием на конкретное обращение.
В то же время на практике возникает немало проблем с квалификацией информации, исходящей от гражданина в рамках обращения к публичным субъектам, как ложной, недостоверной, т.е. не соответствующей действительности. Часть 2 ст. 16 комментируемого Закона предусматривает переложение соответствующих расходов на гражданина лишь в случае сообщения гражданином в обращении заведомо ложной информации. Но заведомый характер ложной информации зачастую является понятием оценочным, суд в каждом конкретном случае должен установить, ложная ли информация сообщена гражданином в обращении или же информация соответствует действительности. Также суд должен установить и тот факт, что информация носила ложный характер заведомо, в том числе и в части того, что гражданина заранее осознавал, что сообщаемая им информация является ложной. Если он добросовестно заблуждался, к ответственности в виде возмещения убытков, понесенных государственными органами, привлечь его нельзя.
Надо ли говорить, что такие моменты требуют со стороны рассматривающего дело судьи и участвующих в деле лиц немалых усилий в части подготовки и правильной оценки доказательственной базы, правильной оценки фактических обстоятельств обращения гражданина в государственные и муниципальные органы.
Подход, которым следует руководствоваться судам по данным моментам, аналогичен представленному в п. 9 Обзора практики рассмотрения судами дел по спорам о защите чести, достоинства и деловой репутации, утв. Президиумом Верховного Суда РФ 16 марта 2016 г.: "Каждый гражданин имеет право свободно и добровольно обращаться в государственные органы, органы местного самоуправления и к должностным лицам в целях защиты своих прав и законных интересов либо прав и законных интересов других лиц. При этом гражданин может указать в обращении на известные ему факты и события, которые, по его мнению, имеют отношение к существу поставленного в обращении вопроса и могут повлиять на его разрешение. То обстоятельство, что изложенные в обращении сведения могут не найти своего подтверждения, не является основанием для привлечения заявителя к гражданско-правовой ответственности, предусмотренной статьей 152 ГК РФ, если соответствующее обращение обусловлено его попыткой реализовать свои конституционные права, имеющие выраженную публичную направленность, в целях привлечения внимания к общественно значимой проблеме. Иное означало бы привлечение лица к гражданско-правовой ответственности за действия, совершенные им в пределах предоставленных ему конституционных прав, а равно при исполнении им своего гражданского долга".
