Статья 1. Сфера применения настоящего Федерального закона
Комментарий к статье 1
1. Статья 1 комментируемого Закона определяет сферу его применения. Согласно ч. 1 комментируемой статьи Закон регулирует отношения, связанные с реализацией права граждан Российской Федерации на обращение в государственные органы и органы местного самоуправления. Данное право является конституционным, закрепленным в ст. 33 Конституции, согласно которой граждане Российской Федерации имеют право обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления. В литературе применительно к рассматриваемым отношениям используется термин "квиринальные отношения" (от лат. "querela", в буквальном переводе - причитания) <1>.
--------------------------------
<1> См.: Агапов А.Б. Юрисдикционная деятельность, обусловленная рассмотрением обращений граждан // Административное право и процесс. 2018. N 9. С. 29 - 40.
Кроме того, в комментируемой норме установлено, что комментируемый Закон не только регулирует названные отношения, но и устанавливает порядок рассмотрения обращений граждан государственными органами, органами местного самоуправления и должностными лицами. Субъекты РФ используют право на субсидиарное регулирование названных отношений, выявленное в системе нормативного регулирования Конституционным Судом РФ.
В п. 1 резолютивной части Постановления Конституционного Суда от 18 июля 2012 г. N 19-П "По делу о проверке конституционности части 1 статьи 1, части 1 статьи 2 и статьи 3 Федерального закона "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации" в связи с запросом Законодательного Собрания Ростовской области" сформулирована позиция о том, что взаимосвязанные положения ч. 1 ст. 1 и ст. 3 комментируемого Закона не препятствуют введению законами субъекта РФ в целях защиты конституционного права граждан на обращение положений, которые дополняют федеральные гарантии данного права и не предполагают возложение новых обязанностей (ограничений прав) на физических и юридических лиц. Таким образом, данные положения были признаны не противоречащими Конституции, поскольку по своему конституционно-правовому смыслу в системе действующего правового регулирования сами по себе не препятствуют введению законами субъекта РФ в целях защиты конституционного права граждан на обращение положений, которые дополняют федеральные гарантии данного права и не предполагают возложение новых обязанностей (ограничений прав) на физических и юридических лиц.
Так, например, в Московской области принят Закон Московской области от 5 октября 2006 г. N 164/2006-ОЗ "О рассмотрении обращений граждан", согласно которому установлены дополнительные гарантии права граждан на обращение к Губернатору Московской области, в Московскую областную Думу, Правительство Московской области, центральные и территориальные исполнительные органы государственной власти Московской области, государственные органы Московской области, государственные учреждения Московской области, осуществляющие отдельные функции государственного управления Московской области, в органы местного самоуправления муниципальных образований Московской области и к их должностным лицам.
Законом Санкт-Петербурга от 11 апреля 2018 г. N 177-38 установлены гарантии права граждан Российской Федерации на обращение в органы государственной власти Санкт-Петербурга, за исключением Уставного суда Санкт-Петербурга и мировых судей Санкт-Петербурга, и органы местного самоуправления внутригородских муниципальных образований Санкт-Петербурга, дополняющие гарантии, установленные комментируемым Законом.
В ряде иных регионов также осуществляется дополнительное законодательное регулирование рассматриваемых отношений:
- Закон Республики Башкортостан от 12 декабря 2006 г. N 391-з "Об обращениях граждан в Республике Башкортостан";
- Закон Республики Бурятия от 2 июля 2007 г. N 2352-III "О дополнительных гарантиях права граждан на обращение в Республике Бурятия";
- Закон Алтайского края от 29 декабря 2006 г. N 152-ЗС "О рассмотрении обращений граждан Российской Федерации на территории Алтайского края";
- Закон Краснодарского края от 28 июня 2007 г. N 1270-КЗ "О дополнительных гарантиях реализации права граждан на обращение в Краснодарском крае";
- Закон Архангельской области от 15 марта 2012 г. N 436-29-ОЗ "О дополнительных гарантиях реализации права граждан на обращение в Архангельской области";
- Закон Брянской области от 11 ноября 2008 г. N 90-З "О дополнительных гарантиях реализации права граждан на обращение в Брянской области";
- Закон Орловской области от 2 ноября 2013 г. N 1554-ОЗ "О дополнительных гарантиях реализации права граждан на обращение в Орловской области" и т.д.
В правоприменительной практике сформулированы ограничения права граждан на обращение в органы публичной власти, определяемые недопустимостью злоупотребления правом.
Так, в п. 10 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 24 февраля 2005 г. N 3 "О судебной практике по делам о защите чести и достоинства граждан, а также деловой репутации граждан и юридических лиц" разъяснено, что судам необходимо иметь в виду, что в случае, когда гражданин обращается в государственные органы или органы местного самоуправления с заявлением, в котором приводит те или иные сведения, которые в ходе проверки не находят подтверждения, данное обстоятельство по общему правилу само по себе не может служить основанием для привлечения этого лица к гражданско-правовой ответственности, предусмотренной ст. 152 ГК, поскольку в указанном случае имела место реализация гражданином конституционного права на обращение в органы, которые в силу закона обязаны проверять поступившую информацию, но не распространение не соответствующих действительности порочащих сведений. Например, это разъяснение применимо к случаям, когда гражданин обращается в правоохранительные органы с сообщением о предполагаемом, по его мнению, или совершенном либо готовящемся преступлении.
В то же время требования о привлечении лица к гражданско-правовой ответственности могут быть удовлетворены в случае, если при рассмотрении дела суд установит, что обращение в указанные органы не имело под собой никаких оснований и продиктовано не намерением исполнить свой гражданский долг или защитить права и охраняемые законом интересы, а исключительно намерением причинить вред другому лицу, то есть имело место злоупотребление правом (п. п. 1 и 2 ст. 10 ГК).
2. Согласно ч. 2 комментируемой статьи установленный настоящим Федеральным законом порядок обращений граждан является универсальным, то есть распространяется на все обращения граждан, за исключением тех, порядок рассмотрения которых определен отдельно федеральными конституционными законами и иными федеральными законами.
К таким законам относятся:
1) все процессуальные кодексы - ГПК, АПК, УПК, КАС и КоАП, а также Федеральный конституционный закон от 21 июля 1994 г. N 1-ФКЗ "О Конституционном Суде Российской Федерации".
Пример: в Конституционный Суд поступила жалоба Гусейнова Э.А., полагавшего, что комментируемый Закон позволяет должностным лицам рассматривать обращения, поданные в порядке ГПК, в рамках комментируемого Закона, а потому допускает произвольный отказ гражданам в обеспечении защиты их прав. Конституционный Суд указал, что установленный настоящим Федеральным законом порядок рассмотрения обращений граждан распространяется на все обращения граждан, за исключением обращений, которые подлежат рассмотрению в порядке, установленном федеральными конституционными законами и иными федеральными законами, одним из которых является ГПК, закрепляющий в том числе порядок обращений граждан по вопросам, разрешение которых подведомственно судам. Комментируемое правовое регулирование не содержит неопределенности и направлено на обеспечение реализации конституционных прав граждан, а потому не может рассматриваться как нарушающее конституционные права заявителя, указанные в жалобе (см. Определение Конституционного Суда РФ от 25 октября 2018 г. N 2675-О);
2) законы о деятельности так называемых уполномоченных в какой-либо сфере. Особый порядок рассмотрения обращений определен Федеральным конституционным законом от 26 февраля 1997 г. N 1-ФКЗ "Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации" и Федеральным законом от 4 июня 2018 г. N 123-ФЗ "Об уполномоченном по правам потребителей финансовых услуг".
Указание на возможность рассмотрения жалоб в особом порядке имеется и в Федеральных законах от 27 декабря 2018 г. N 501-ФЗ "Об уполномоченных по правам ребенка в Российской Федерации", от 7 мая 2013 г. N 78-ФЗ "Об уполномоченных по защите прав предпринимателей в Российской Федерации". Они рассматривают обращения граждан в соответствии с комментируемым Законом, но также с учетом особенностей, установленных специальными законами об их деятельности;
3) законы о предоставлении информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления по запросам граждан - Федеральные законы от 27 июля 2010 г. N 210-ФЗ "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг", от 9 февраля 2009 г. N 8-ФЗ "Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления" и от 22 декабря 2008 г. N 262-ФЗ "Об обеспечении доступа к информации о деятельности судов в Российской Федерации";
4) Федеральный закон от 2 октября 2007 г. N 229-ФЗ "Об исполнительном производстве", который предусматривает специальное регулирование отношений, связанных, в частности, с условиями и порядком принудительного исполнения судебных актов. При этом порядок рассмотрения ходатайств и заявлений, предусмотренный данным Федеральным законом, применяется к тем обращениям, которые поданы сторонами исполнительного производства на одной из его стадий (см., например, решение Московского городского суда от 24 сентября 2019 г. по делу N 7-11503/2019 - отказывая в удовлетворении жалобы, суд первой инстанции установил, что указанное обстоятельство является юридически значимым, поскольку исключает применение положений комментируемого Закона и исключает наличие в действиях старшего судебного пристава-исполнителя состава административного правонарушения, предусмотренного ст. 5.59 КоАП).
Ряд законов также содержит нормы о порядке рассмотрения обращений граждан, однако зачастую они применяются субсидиарно к нормам, установленным комментируемым Законом. Среди них можно назвать:
1) НК, закрепивший специальный порядок обжалования действий (бездействия) налоговых органов и их должностных лиц. Между тем сама по себе организация работы в налоговых органах с обращениями граждан регулируется комментируемым Законом;
2) Федеральный закон от 17 января 1992 г. N 2202-1 "О прокуратуре Российской Федерации", в ст. 10 устанавливающий порядок разрешения заявлений, жалоб и иных обращений, содержащих сведения о нарушении законов и поступающих в органы прокуратуры. Впрочем, норма является отсылочной и отправляет к комментируемому Закону. В частности, Инструкция о порядке рассмотрения обращений и приема граждан в органах прокуратуры Российской Федерации, утв. Приказом Генерального прокурора РФ от 30 января 2013 г. N 45, разработана в том числе в соответствии с требованиями комментируемого Закона.
Приведенный перечень не претендует на исчерпывающий характер, поскольку в различных законодательных актах присутствуют нормы, дополняющие общий порядок рассмотрения обращений. Например, Федеральный закон от 5 марта 1999 г. N 46-ФЗ "О защите прав и законных интересов инвесторов на рынке ценных бумаг" в ст. 7 устанавливает сокращенный срок рассмотрения обращений. Федеральный закон от 15 июля 1995 г. N 103-ФЗ "О содержании под стражей подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений" в ст. 21 закрепляет порядок направления предложений, заявлений и жалоб подозреваемых и обвиняемых, адресованных в органы государственной власти, органы местного самоуправления и общественные объединения через администрацию места содержания под стражей.
Если специального порядка для рассмотрения обращений граждан федеральным конституционным или федеральным законом не предусмотрено, должен применяться комментируемый Закон.
Пример: Верховным Судом РФ рассмотрена жалоба гражданина Б., должностного лица комитета по управлению государственным имуществом Еврейской автономной области, на вступившие в законную силу судебные акты о привлечении его к административной ответственности. Б. признан виновным в совершении административного правонарушения, предусмотренного ст. 5.59 КоАП, и подвергнут административному наказанию в виде административного штрафа в размере 5 000 рублей.
В жалобе Б. привел и довод о том, что индивидуальный предприниматель П. обратилась в комитет с заявлением о заключении с ПАО "ДЭК" - "Энергосбыт ЕАО" договора электроснабжения не как в орган власти, выполняющий публично-значимые функции, а в рамках возникших гражданско-правовых отношений, в связи с чем соответствующее заявление не подлежало рассмотрению в порядке, установленном комментируемым Законом.
Давая оценку доводу, Верховный Суд, в частности, указал, что в силу комментируемой нормы установленный комментируемым Законом порядок рассмотрения обращений граждан распространяется на все обращения граждан, за исключением обращений, которые подлежат рассмотрению в порядке, установленном федеральными конституционными законами и иными федеральными законами. В рассматриваемом случае не имеется оснований для вывода о том, что обращение индивидуального предпринимателя относится к исключениям, указанным в данной норме, поскольку в обращении П. в комитет по управлению государственным имуществом Еврейской автономной области указано на препятствия, возникшие в заключении договора электроснабжения арендованного помещения, фактически поставлен вопрос об оказании содействия в его заключении и обеспечении разграничения балансовой принадлежности электросетей. Данный документ, как указал Верховный Суд, отвечает признакам обращения, указанным в п. п. 1, 3 ст. 4 комментируемого Закона (см. Постановление Верховного Суда РФ от 17 февраля 2020 г. N 65-АД19-6).
3. Часть 3 комментируемой статьи распространяет действие комментируемого Закона на рассмотрение обращений не только российских граждан, но и иностранных граждан и лиц без гражданства, за исключением случаев, особо установленных международным договором Российской Федерации или федеральным законом.
Федеральным законом от 25 июля 2002 г. N 115-ФЗ "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации" в ст. 2 определено, кто понимается под данными терминами:
- иностранный гражданин - физическое лицо, не являющееся гражданином Российской Федерации и имеющее доказательства наличия гражданства (подданства) иностранного государства;
- лицо без гражданства - физическое лицо, не являющееся гражданином Российской Федерации и не имеющее доказательств наличия гражданства (подданства) иностранного государства.
Этим же Законом определены особенности порядка рассмотрения обращений названных лиц в отдельных областях: связанных с получением разрешения на определенные виды деятельности, направленных на идентификацию указанных лиц и т.д.
Пример: А. обратился в Дзержинский районный суд Санкт-Петербурга с заявлением, в котором просил признать незаконным решение УФМС России по Санкт-Петербургу и Ленинградской области об отказе в удовлетворении заявления об отмене решения о неразрешении заявителю въезда в Российскую Федерацию и обязании принять решение о разрешении ему права въезда в Российскую Федерацию. Апелляционная инстанция, изменяя решение суда первой инстанции, указала, что бездействие миграционного органа, не рассмотревшего обращение заявителя в срок, установленный комментируемым Законом, является незаконным, при этом обязание миграционного органа рассмотреть обращение заявителя не должно предрешать существо решения (см. Апелляционное определение Санкт-Петербургского городского суда от 2 февраля 2015 г. N 33-678/2015 по делу N 2-2503/2014).
В литературе отмечено, что комментируемая норма по своему содержанию шире права, закрепленного в ст. 33 Конституции, предполагающего лишь возможность граждан обращаться в органы публичного управления. Так, М.А. Соколова указывает, что на сегодняшний день некоторые права человека (не гражданина РФ) подвергаются необоснованному ущемлению на конституционном уровне. Например, ст. 33 Конституции закрепляет право граждан РФ на обращения в органы государственной власти и органы местного самоуправления. Из логического анализа текста этой нормы вытекает, что данным правом обладают только лица, имеющие гражданство РФ; на иностранных граждан, лиц без гражданства данное положение не распространяется. Но это противоречит принципу равенства, в том числе закрепленному ст. 19 Конституции. Многие права, гарантированные Конституцией, не связаны с гражданством, касаются всех людей. Следовательно, иностранные граждане, лица без гражданства также должны иметь возможность защитить эти права в случае их нарушения, в том числе путем обращения в органы государственной власти и органы местного самоуправления <2>.
--------------------------------
<2> См.: Соколова М.А. Дефекты юридических документов: монография. М.: Юриспруденция, 2016. С. 52.
Стоит указать, что такая возможность, наряду с возможностью подачи заявлений и обращений коллективными субъектами, закрепленная ч. 4 комментируемой статьи, позволяет прийти к выводу о возможности рассмотрения данного правоотношения не столько с позиции закрепления субъективного права, сколько с позиции закрепления субъективной обязанности публично-правовых органов рассматривать обращения и заявления. Так, В.А. Мещерягина указывает, что конституционное право на обращение приобрело новый вектор развития с принятием Федерального закона от 9 февраля 2009 г. N 8-ФЗ, который определил в качестве субъекта (пользователя информацией) государственные органы, органы местного самоуправления. В данном случае, утверждает исследователь, правомочия должностных лиц, органов государственной власти являются не только правом указанных субъектов, но и должностной обязанностью <3>.
--------------------------------
<3> См.: Мещерягина В.А. Юридическая природа конституционного права на обращение как субъективного права // Актуальные проблемы российского права. 2015. N 10. С. 71 - 77.
Обращения иностранного гражданина, лица без гражданства, по смыслу комментируемой нормы, презюмируются составленными на государственном языке Российской Федерации. Согласно п. 6 ч. 1 ст. 3 Федерального закона от 1 июня 2005 г. N 53-ФЗ "О государственном языке Российской Федерации" государственный язык Российской Федерации подлежит обязательному использованию в том числе во взаимоотношениях федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, иных государственных органов, органов местного самоуправления, организаций всех форм собственности и граждан Российской Федерации, иностранных граждан, лиц без гражданства, общественных объединений.
Однако стоит отметить, что согласно ч. 4 ст. 18 Федерального закона от 9 февраля 2009 г. N 8-ФЗ в случае поступления в государственный орган или орган местного самоуправления запроса, составленного на иностранном языке, этот запрос может быть рассмотрен в порядке, установленном соответствующим органом. Таким образом, само по себе обращение может быть подано на ином, нежели государственный язык Российской Федерации, языке, и в случае наличия порядка рассмотрения такого обращения в соответствующем органе оно подлежит рассмотрению по существу.
Ответ на такое обращение может быть дан государственным органом, органом местного самоуправления, должностным лицом только на государственном языке Российской Федерации.
4. Федеральным законом от 7 мая 2013 г. N 80-ФЗ "О внесении изменений в статью 5.59 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях и статьи 1 и 2 Федерального закона "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации" комментируемая статья была дополнена ч. 4, которая предусматривает возможность направлять обращения помимо государственных органов и органов местного самоуправления также в государственные и муниципальные учреждения и другие организации, осуществляющие публично значимые функции. Кроме этого, она распространяет порядок рассмотрения обращений, установленный комментируемым Законом, не только на обращения физических лиц, но и на обращения объединений граждан, в том числе юридических лиц.
Комментируемая норма включена в Закон в целях реализации п. 2 резолютивной части Постановления Конституционного Суда РФ от 18 июля 2012 г. N 19-П "По делу о проверке конституционности части 1 статьи 1, части 1 статьи 2 и статьи 3 Федерального закона "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации", которым были признаны неконституционными взаимосвязанные положения ч. 1 ст. 1, ч. 1 ст. 2 и ст. 3 комментируемого Закона в той мере, в какой они препятствуют распространению положений данного Федерального закона на отношения, связанные с рассмотрением органами государственной власти и органами местного самоуправления обращений объединений граждан, включая юридические лица, а также рассмотрению обращений осуществляющими публично значимые функции государственными и муниципальными учреждениями и иными организациями.
В п. 5 мотивировочной части указанного Постановления Конституционный Суд РФ отметил, что право объединений граждан, в том числе юридических лиц, обращаться в органы публичной власти производно от конституционно установленного права граждан направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления. Соответственно, объединениям граждан - поскольку они не только способствуют осуществлению и защите прав и свобод граждан, но и в отдельных случаях сами являются формой их реализации - эти права и свободы, в том числе право на обращение в государственные органы и органы местного самоуправления, должны быть гарантированы. Отказ в признании юридических лиц как объединений граждан субъектами конституционного права на обращение, исходя из его предназначения как обеспечивающего осуществление других прав и свобод, свидетельствует о нарушении принципа равенства и справедливости, вытекающего из ч. 1 ст. 19 и ч. 3 ст. 55 Конституции.
В п. п. 6, 6.2 мотивировочной части Постановления от 18 июля 2012 г. N 19-П Конституционный Суд указал, что определение круга адресатов обращений граждан согласуется с положениями ст. 33 Конституции, из которой прямо не вытекает необходимость законодательного закрепления гарантий прав граждан при их обращении к иным, помимо органов публичной власти и их должностных лиц, самостоятельным субъектам правоотношений. Вместе с тем подобная возможность Конституцией не исключается, - Конституционный Суд РФ неоднократно отмечал, что отдельные публично значимые функции могут быть возложены законодателем и на иные субъекты, не относящиеся к системе публичной власти (см. Постановления от 19 мая 1998 г. N 15-П, от 23 декабря 1999 г. N 18-П, от 19 декабря 2005 г. N 12-П, Определение от 1 июня 2010 г. N 782-О-О и др.), а соответствующие гарантии могут быть им установлены в порядке дополнительного обеспечения прав и свобод человека и гражданина с учетом в том числе характера деятельности тех или иных организаций, как имеющей публично-правовое значение, и конкретных условий развития политико-правовой системы Российской Федерации (см. Определения от 9 декабря 2002 года N 349-О и от 9 ноября 2010 года N 1483-О-О).
Публично значимые функции могут возлагаться на предприятия, правовое положение которых определяется ГК (ст. ст. 113 - 115) и Федеральным законом от 14 ноября 2002 г. N 161-ФЗ "О государственных и муниципальных унитарных предприятиях", и на другие организации, деятельность которых не может рассматриваться в отрыве от публичных функций создавшего их публичного образования, а соответственно, имеются те же, что и применительно к учреждениям, обеспечивающим осуществление полномочий органов государственной власти и местного самоуправления, основания для возложения на них обязанности рассматривать обращения граждан.
По смыслу ст. 2 Федерального закона от 1 декабря 2007 г. N 317-ФЗ "О Государственной корпорации по атомной энергии "Росатом" данная корпорация наделена полномочиями от имени Российской Федерации осуществлять государственное управление использованием атомной энергии.
Пунктом 2 ст. 1 Федерального закона от 13 июля 2015 г. N 215-ФЗ "О Государственной корпорации по космической деятельности "Роскосмос" названная корпорация является уполномоченным органом управления в области исследования, освоения и использования космического пространства, наделенным полномочиями осуществлять от имени Российской Федерации государственное управление и руководство космической деятельностью.
Напротив, Государственная корпорация развития "ВЭБ.РФ" по смыслу законодательного регулирования, осуществляемого в соответствии с Федеральным законом от 17 мая 2007 г. N 82-ФЗ "О государственной корпорации развития "ВЭБ.РФ", в рамках осуществляемой ею деятельности наделена полномочиями по реализации отдельных проектов, что по общему правилу не постулирует возможности исполнения публично значимых функций.
Согласно ст. 3 Федерального закона от 23 ноября 2007 г. N 270-ФЗ "О Государственной корпорации по содействию разработке, производству и экспорту высокотехнологичной промышленной продукции "Ростех" указанная корпорация имеет целью содействие разработке, производству и экспорту высокотехнологичной промышленной продукции российскими организациями - разработчиками и производителями указанной продукции, а также участие в социальных и иных общественно значимых проектах в интересах государства и общества.
Целями Фонда содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства согласно Федеральному закону от 21 июля 2007 г. N 185-ФЗ "О Фонде содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства" является обеспечение устойчивого сокращения непригодного для проживания жилищного фонда, создание безопасных и благоприятных условий проживания граждан и стимулирование реформирования жилищно-коммунального хозяйства, формирование эффективных механизмов управления жилищным фондом, внедрение ресурсосберегающих технологий путем предоставления финансовой поддержки за счет средств Фонда, осуществление информационно-разъяснительной и иной деятельности, направленной на просвещение граждан в сфере жилищно-коммунального хозяйства, содействие в подготовке кадров в сфере жилищно-коммунального хозяйства.
Целью деятельности Агентства по страхованию вкладов согласно ст. 15 Федерального закона от 23 декабря 2003 г. N 177-ФЗ "О страховании вкладов в банках Российской Федерации" является обеспечение функционирования системы страхования вкладов.
Таким образом, из приведенного перечня государственных корпораций только две из них однозначно наделены публично значимыми функциями.
Кроме того, публично значимые функции осуществляются такими негосударственными структурами, как ОАО "Российские железные дороги", нотариусы, адвокаты, банки, аудиторы, средства массовой информации и другими организациями.
Пример: прокуратурой Руднянского района Волгоградской области была проведена проверка деятельности нотариуса Руднянского нотариального округа Д., в ходе которой установлено, что последней поступило заявление Н., в котором она, ссылаясь на вступившие в законную силу судебные акты по наследственным спорам между нею и М., просила совершить действия по признанию гражданина недостойным наследником и отстранению его от наследования. В установленный ч. 1 ст. 12 комментируемого Закона 30-дневный срок ответ на данное обращение нотариус Д. не дала, что не отрицалось ею в суде со ссылкой на то, что такой ответ дан Нотариальной палатой Волгоградской области, которой обращение было перенаправлено, поскольку Д. полагала разрешение поставленных в нем вопросов находящимися за рамками ее компетенции. Между тем к моменту перенаправления заявления с даты регистрации обращения установленный ч. 3 ст. 8 комментируемого Закона 7-дневный срок также истек.
Постановлением мирового судьи судебного участка N 46 Волгоградской области нотариус Д. признана виновной в совершении административного правонарушения, предусмотренного ст. 5.59 КоАП. Нотариус обжаловала данное постановление, полагая, что субъектом применения комментируемого Закона она не является, так же как и субъектом применения ст. 5.59 КоАП.
Районный суд, рассматривая жалобу, пришел к выводу, что порядок работы нотариуса с обращениями граждан не урегулирован специальным федеральным законом, а регламентирован подзаконным актом, поэтому применению подлежит комментируемый Закон (см. решение Руднянского районного суда Волгоградской области от 13 августа 2014 г. N 12-45/2014).
В Определении от 27 июня 2017 г. N 1361-О Конституционный Суд РФ дополнительно разъяснил, что, принимая Постановление от 18 июля 2012 г. N 19-П, он исходил из того, что обязанность по рассмотрению обращений граждан государственными и муниципальными учреждениями как организациями, осуществляющими социально-культурные или иные функции некоммерческого характера соответственно Российской Федерации, субъектов РФ, муниципальных образований, предполагается постольку, поскольку на такие организации возложено исполнение государственных или муниципальных публично значимых функций в рамках компетенции создавшего их публично-правового образования.
Поэтому, делает вывод Конституционный Суд, комментируемая норма не позволяет распространять положения комментируемого Закона на гражданско-правовые отношения, возникающие между гражданами и юридическими лицами, в том числе созданными публично-правовыми образованиями.
При таких обстоятельствах практика делает вывод о том, что комментируемый Закон не применятся, например, к сфере коммунальных правоотношений.
ЖК в совокупности с Правилами осуществления деятельности по управлению многоквартирными домами, утв. Постановлением Правительства от 15 мая 2013 г. N 416, предусматривает для собственников жилых помещений возможность направлять различные обращения и заявления к управляющей организации (ст. 161). Рассматриваемые обращения и заявления могут быть связаны как с выполнением управляющей организацией лицензионных требований, так и с соблюдением последней иных требований по управлению многоквартирными домами. Для таких обращений установлены различные порядок и сроки рассмотрения. Например, согласно ч. 3.1 ст. 45 ЖК управляющая организация в течение 5 дней с момента получения обращения в письменной форме лица, по инициативе которого созывается общее собрание собственников помещений в многоквартирном доме, обязана предоставить собственнику реестр собственников помещений в многоквартирном доме.
На практике встречались случаи привлечения к административной ответственности руководителей управляющих компаний по ст. 5.59 КоАП за нарушение установленного законодательством Российской Федерации порядка рассмотрения обращений граждан, объединений граждан, в том числе юридических лиц, должностными лицами государственных органов, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждений и иных организаций, на которые возложено осуществление публично значимых функций.
Верховный Суд РФ Постановлениями от 15 февраля 2019 г. N 48-АД19-2 и N 88-АД19-2 отменил постановления нижестоящих судов, которыми руководители управляющих компаний были привлечены к вышеуказанной ответственности за нарушение предусмотренного комментируемым Законом 30-дневного срока на дачу письменного ответа на обращение. Суд указал, что управляющая многоквартирным домом компания является обычным юридическим лицом, созданным для получения прибыли, и не относится к организациям, осуществляющим публично значимые функции. Правоотношения собственника помещений в многоквартирном доме и управляющей компании носят гражданско-правовой характер, и требования названного Закона на них не распространяются (см. также решения по делам об освобождении от административной ответственности по ст. 5.59 КоАП сотрудников управляющих и ресурсоснабжающих организаций, Постановления Верховного Суда РФ от 14 февраля 2019 г. N 88-АД19-1, от 22 октября 2018 г. N 88-АД18-3 и т.д.).
