Статья 2. Право граждан на обращение
Комментарий к статье 2
1. Комментируемая статья, основываясь на конституционных положениях, раскрывает содержание права граждан на обращение. В Конституции право граждан на обращение закреплено ст. 33. В названной статье предусмотрено, что граждане Российской Федерации имеют право обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления. Комментируемая статья настоящего Федерального закона не только дублирует соответствующее положение Конституции, но и конкретизирует его, раскрывая и уточняя тем самым содержание права на обращение. Так, если в ст. 33 Конституции речь идет об индивидуальных и коллективных обращениях в государственные органы и органы местного самоуправления, то в комментируемой статье уточняется, что коллективные обращения включают в себя обращения объединений граждан, в том числе юридических лиц. Кроме того, в комментируемой статье уточняется, что обращения направляются не только в государственные органы, органы местного самоуправления, как это предусмотрено соответствующей статьей Конституции, но и в адрес должностных лиц государственных органов, органов местного самоуправления, а также в государственные и муниципальные учреждения и иные организации, на которые возложено осуществление публично значимых функций, и их должностным лицам.
Следует отметить, что ч. 1 комментируемой статьи действует в редакции Федерального закона от 7 мая 2013 г. N 80-ФЗ "О внесении изменений в статью 5.59 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях и статьи 1 и 2 Федерального закона "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации". Ранее действовавшая редакция рассматриваемой правовой нормы, а также взаимосвязанные положения ч. 1 ст. 1 и ст. 3 комментируемого Закона были признаны Конституционным Судом РФ не соответствующими Конституции <4> в той мере, в какой они - в силу неопределенности нормативного содержания, порождающей на практике неоднозначное их истолкование и, соответственно, возможность произвольного применения, - препятствовали распространению положений комментируемого Закона на отношения, связанные с рассмотрением органами государственной власти и органами местного самоуправления обращений объединений граждан, включая юридические лица, а также рассмотрению обращений осуществляющими публично значимые функции государственными и муниципальными учреждениями и иными организациями, а также введению законом субъекта Российской Федерации положений о возможности рассмотрения обращений такими учреждениями и организациями.
--------------------------------
<4> См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 18 июля 2012 г. N 19-П "По делу о проверке конституционности части 1 статьи 1, части 1 статьи 2 и статьи 3 Федерального закона "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации" в связи с запросом Законодательного Собрания Ростовской области".
Необходимо напомнить, что в ранее действовавшей редакции ч. 1 комментируемой статьи было установлено следующее: "Граждане имеют право обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы, органы местного самоуправления и должностным лицам". То есть правовая норма в том виде, в каком она действовала до внесения в нее изменений, не регулировала порядок рассмотрения обращений объединений граждан, включая обращения юридических лиц, а также не регулировала и порядок рассмотрения обращений граждан (их объединений) государственными, муниципальными учреждениями, осуществляющими публично значимые функции, и иными организациями. Комментируемый Закон до внесения в него соответствующих изменений не содержал положения и о том, что законами субъектов РФ может быть установлена возможность рассмотрения обращений такими учреждениями и организациями.
Постановлением Конституционного Суда РФ от 18 июля 2012 г. N 19-П федеральному законодателю было предписано внести в действующее правовое регулирование необходимые изменения, в том числе прямо указывающие на рассмотрение обращений объединений граждан. Предписания Конституционного Суда касались и государственных, муниципальных учреждений, иных организаций, осуществляющих публично значимые функции, которые должны рассматривать обращения граждан и их объединений, включая обращения юридических лиц. Согласно правовой позиции Конституционного Суда, изложенной в названном выше Постановлении, именно федеральный законодатель, реализуя правовые возможности, предоставленные ему ст. 55 (ч. 3) Конституции для обеспечения полномочия по регулированию и защите прав и свобод человека и гражданина (ст. 71, п. "в" Конституции), и исходя из необходимости соблюдения баланса конституционно значимых интересов, вправе возложить на определенные категории организаций в качестве условия осуществления ими публично значимых функций обязанность рассматривать обращения граждан и их объединений. Учитывая особенности и характер отношений, возникающих между гражданами (объединениями граждан) и возможными адресатами их обращений - организациями, деятельность которых является публично значимой и затрагивает права и свободы граждан, Конституционный Суд указал, что обязанность рассматривать такие обращения не противоречит их природе, притом что как сама эта обязанность, так и порядок рассмотрения должны быть установлены законодателем четко и определенно.
Как уже было отмечено выше, вопрос приведения правовой нормы в соответствие с конституционными положениями был решен с принятием Федерального закона от 7 мая 2013 г. N 80-ФЗ, которым в том числе ч. 1 комментируемой статьи была соответствующим образом изменена.
2. В ч. 1 комментируемой статьи обозначен круг субъектов, которые обладают правом на обращение, а также обозначен круг субъектов, которые обязаны рассматривать индивидуальные, коллективные обращения граждан, включая обращения объединений граждан, в том числе юридических лиц.
К субъектам, которые обладают правом на обращение, отнесены: граждане, коллективы граждан, объединения граждан, в том числе юридические лица. Следует отметить, что иностранные граждане и лица без гражданства имеют равные права с гражданами России на подачу и рассмотрение обращений. Частью 3 ст. 1 комментируемого Закона прямо предусмотрено, что установленный им порядок рассмотрения обращений граждан распространяется на правоотношения, связанные с рассмотрением обращений иностранных граждан и лиц без гражданства, за исключением случаев, установленных международным договором РФ или федеральным законом (подробнее см. комментарий к ст. 1).
К субъектам, которые обязаны рассматривать обращения, отнесены: государственные органы, органы местного самоуправления, должностные лица государственных органов, органов местного самоуправления, государственные и муниципальные учреждения, а также иные организации, на которые возложено осуществление публично значимых функций, должностные лица государственных и муниципальных учреждений, иных организаций, на которые возложено осуществление публично значимых функций.
Следует напомнить, что Конституционный Суд РФ неоднократно отмечал, что отдельные публично значимые функции могут быть возложены законодателем на иные субъекты, не относящиеся к системе публичной власти. Такие выводы были сделаны в Постановлениях Конституционного Суда от 19 мая 1998 г. N 15-П "По делу о проверке конституционности отдельных положений статей 2, 12, 17, 24 и 34 Основ законодательства Российской Федерации о нотариате", от 19 декабря 2005 г. N 12-П "По делу о проверке конституционности абзаца восьмого пункта 1 статьи 20 Федерального закона "О несостоятельности (банкротстве)" в связи с жалобой гражданина А.Г. Меженцева", а также данная правовая позиция отмечалась в Определении Конституционного Суда от 1 июня 2010 г. N 782-О-О "Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Лазарева Николая Сергеевича на нарушение его конституционных прав пунктом 1 статьи 29 Федерального закона "Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации" и др.
В законодательстве Российской Федерации отсутствует легальное определение публично значимых функций. В научной юридической литературе рассматривается анализ содержания этого понятия. Например, Т.А. Фирсова, А.А. Фирсова предлагают разработать критерии квалификации организаций, которые осуществляют публично значимые функции. По мнению названных авторов, к организациям, осуществляющим публично значимые функции, должны быть отнесены те организации, предмет деятельности которых связан с поддержанием стабильности и безопасности нормальной жизнедеятельности человека, условий жизни и окружающей среды; с удовлетворением общественного интереса; с оказанием услуг населению; с реализацией прав и свобод человека и гражданина <5>. Представляется, что высказанное мнение заслуживает поддержки. Безусловно, государственные или муниципальные учреждения в сфере образования, здравоохранения, культуры, социальной защиты, занятости населения, физической культуры и спорта выполняют публично значимые функции.
--------------------------------
<5> См.: Фирсова Т.А., Фирсова А.А. Прокурорская деятельность по обеспечению права на обращение // Законность. 2015. N 3.
Из содержания комментируемой статьи следует, что у отдельных граждан и у объединений граждан, в том числе юридических лиц, имеются равные права на обращение, на направление индивидуальных и коллективных обращений. Отдельные граждане, объединения граждан, в том числе юридические лица, имеют равные права на обращения в государственные органы, органы местного самоуправления и к должностным лицам, в государственные и муниципальные учреждения и иные организации, на которые возложено осуществление публично значимых функций, и их должностным лицам.
Комментируемая статья закрепляет две формы обращения: личное и письменное. Личное обращение заключается в непосредственном присутствии гражданина на приеме в государственном или муниципальном органе или у должностного лица. Письменное обращение направляется адресату либо по почте, либо с нарочным, либо подается в канцелярию, секретарю или непосредственно должностному лицу. Обращение может быть направлено и в форме электронного документа. Возможность направления обращения в форме электронного документа предусмотрена ст. 4 комментируемого Закона, в которой дается следующее понятие обращения: это направленное в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу в письменной форме или в форме электронного документа предложение, заявление или жалоба, а также устное обращение гражданина в государственный орган, орган местного самоуправления (подробнее см. комментарий к ст. 4).
3. Институт обращений граждан, как обоснованно отмечается в научной юридической литературе, является самостоятельным сложносоставным правовым институтом, который регламентирован национальным и международным правом и на основе которого закрепляется право человека и гражданина, их объединений непосредственно или через представителей обращаться в устной или письменной форме, индивидуально или коллективно в государственные органы и органы местного самоуправления в целях обеспечения реализации и защиты (восстановления) своих прав, свобод и законных интересов, прав, свобод и законных интересов других лиц и участия в управлении делами государства <6>.
--------------------------------
<6> См.: Румянцева В.Г. Институт обращений граждан в органы государственной и местной власти: понятие, сущность, содержание // История государства и права. 2008. N 14.
Право на обращение непосредственно взаимосвязано с другими конституционными правами человека и гражданина. Например, ст. 29 Конституции декларирует право на поиск, получение, передачу, производство и распространение информации любым законным способом. Бесспорно, что граждане вправе в своих обращениях запрашивать у органов государственной власти, органов местного самоуправления, их должностных лиц, у государственных и муниципальных учреждений, у иных организаций, на которые возложено осуществление публично значимых функций, их должностных лиц интересующую информацию, в том числе информацию, касающуюся реализации прав и свобод граждан. Конституционное право на обращение взаимосвязано и с конституционным правом граждан защищать свои права всеми не запрещенными законом способами (ч. 2 ст. 45 Конституции), а также с правом на участие граждан в управлении делами государства (ч. 1 ст. 32, ч. 1 ст. 130 Конституции) и др.
Бесспорно, что конституционно закрепленное право граждан на обращение является важным средством защиты прав, свобод и законных интересов граждан, но реализация гражданами этого права является и средством взаимодействия граждан России с органами государственной власти и органами местного самоуправления. Обращения граждан являются ценным источником информации о положении дел в разных сферах жизни общества. В юридической литературе справедливо отмечается, что взаимоотношения между гражданином и государством в лице его органов публичной власти являются очень сложной динамической системой. Это не только существовавшая в той или иной форме во все века возможность подданного апеллировать к правителю за защитой своего права, но и один из важнейших способов обеспечения информирования власти о положении в государстве. Поэтому справедливо говорить не только и не столько о формах взаимодействия граждан и государственных органов в виде жалоб, но и о более общей категории - обращениях <7>. Федеральный законодатель при регулировании данных общественных отношений предусмотрел несколько форм апелляции гражданина к органам власти и местного самоуправления - заявление, предложение, жалоба, но обобщающей категорией является именно обращение (подробнее см. комментарий к ст. 4). По мнению В.В. Кравченко, правовое закрепление права на обращение способствует развитию правовой культуры российского общества, поскольку предоставляет гражданам возможность проявлять свою активность путем использования правовых норм в защите нарушенных прав, а также в реализации своих способностей <8>. Приведенное мнение следует дополнить лишь тем, что граждане реализуют свои способности при осуществлении права на обращение как при защите нарушенного права, так и при внесении предложений, которые также подлежат обязательному рассмотрению. Следует отметить, что в ст. 4 комментируемого Закона в том числе закрепляется понятие "предложение". Предложение - это рекомендация гражданина по совершенствованию законов и иных нормативных правовых актов, деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, развитию общественных отношений, улучшению социально-экономической и иных сфер деятельности государства и общества.
--------------------------------
<7> См.: Женетль С.З. Теоретический анализ основных положений Федерального закона "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации" // Административное право. 2008. N 4.
<8> См.: Кравченко В.В. Право граждан Российской Федерации на обращение (правовое регулирование и практика реализации) // Государственная власть и местное самоуправление. 2010. N 4.
Таким образом, институт обращений граждан имеет огромное значение не только сам по себе как правовой механизм для взаимодействия граждан с органами государственной власти и местного самоуправления, но и как правовой механизм для реализации иных прав граждан. На социально-правовое значение института обращений обратил внимание Конституционный Суд РФ: "Право граждан Российской Федерации на обращение в государственные органы и органы местного самоуправления является важным средством осуществления и защиты прав, свобод и законных интересов граждан, одной из форм их участия в управлении делами государства и в местном самоуправлении, инструментом взаимодействия личности и публичной власти и потому в силу статей 2, 15, 17, 18 и 45 Конституции Российской Федерации должно обеспечиваться законодателем, который обязан установить эффективный механизм его реализации и защиты" <9>.
--------------------------------
<9> См.: Постановление от 18 июля 2012 г. N 19-П "По делу о проверке конституционности части 1 статьи 1, части 1 статьи 2 и статьи 3 Федерального закона "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации" в связи с запросом Законодательного Собрания Ростовской области".
Учитывая важность и значимость правового регулирования механизма реализации права на обращение для граждан, а также для государственных институтов и государства в целом, федеральный законодатель, развивая конституционное положение о праве граждан на обращение, принял комментируемый Закон, который определил права и обязанности участников соответствующих отношений как на государственном, так и на муниципальном уровне, базовые гарантии, порядок рассмотрения обращений граждан. Комментируемый Закон является основополагающим нормативным правовым актом, регулирующим общественные отношения о рассмотрении обращений граждан, однако он не распространяется на те общественные отношения по рассмотрению обращений граждан, которые урегулированы федеральными конституционными законами, иными федеральными законами. Следует учитывать, что в действующей законодательной системе институт внесудебных (досудебных) обращений регламентирован различными законодательными актами, то есть отдельными федеральными законами урегулированы общественные отношения по подаче и рассмотрению специальных внесудебных обращений граждан. Например, Федеральный закон от 9 февраля 2009 г. N 8-ФЗ "Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления" предусматривает порядок подачи запросов о предоставлении информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления. Самостоятельную главу "Обжалование решений, действий (бездействия) таможенных органов и их должностных лиц" содержит Федеральный закон от 27 ноября 2010 г. N 311-ФЗ "О таможенном регулировании в Российской Федерации". Перечень таких законодательных актов можно продолжать (подробнее см. комментарий к ч. 2 ст. 1).
4. Частью второй комментируемой статьи предусматривается, что граждане реализуют право на обращение свободно и добровольно. Кроме того, устанавливается, что осуществление гражданами права на обращение не должно нарушать права и свободы других лиц. Таким образом, можно сделать вывод, что ч. 2 комментируемой статьи закреплены основополагающие положения реализации гражданами права на обращение, то есть принципы реализации права на обращение. Эти принципы следующие:
- свободная реализация гражданином права на обращение;
- добровольная реализация гражданином права на обращение;
- реализация гражданином права на обращение не должна нарушать права и свободы других лиц.
По мнению С.З. Женетль, обращение всегда является актом свободного волеизъявления индивидуального субъекта либо групп таких субъектов и, как правило, детерминировано какими-то внешними обстоятельствами, содержащими неблагоприятный оттенок. Даже в случае предложения об усовершенствовании чего-либо ясно проявляется неудовлетворенность субъекта текущим положением дел <10>. Гражданин реализует право на обращение свободно. Это означает, что введение цензов, установление препятствий для осуществления гражданином права на обращение недопустимо. Гражданин может направлять обращение в любые государственные органы, органы местного самоуправления и любым должностным лицам. Гражданин вправе самостоятельно определять предмет обращения и его содержание.
--------------------------------
<10> Женетль С.З. Теоретический анализ основных положений Федерального закона "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации" // Административное право. 2008. N 4.
Свободное осуществление права на обращение взаимосвязано с добровольностью его осуществления. Никто не может принуждать гражданина к обращению в государственные органы, органы местного самоуправления или к должностным лицам либо к отказу от обращения. При реализации гражданином конституционного права на обращение действует принцип недопустимости нарушения при этом прав и свобод других лиц. Этот общеправовой принцип важен и при регулировании общественных отношений о порядке подачи и рассмотрении обращений граждан, поэтому он нашел отражение в комментируемой статье.
Оценивая рассматриваемую правовую норму, Конституционный Суд РФ отметил, что, закрепляя принцип свободной и добровольной реализации гражданами Российской Федерации права на обращение и одновременно - недопустимость нарушения при осуществлении данного права прав и свобод других лиц, комментируемый Закон устанавливает требования, направленные на защиту чести и достоинства личности, охрану общественных отношений в сфере рассмотрения обращений граждан (ч. 2 ст. 2, ч. 3 ст. 11 и др.) <11>.
--------------------------------
<11> См.: Постановление от 18 июля 2012 г. N 19-П "По делу о проверке конституционности части 1 статьи 1, части 1 статьи 2 и статьи 3 Федерального закона "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации" в связи с запросом Законодательного Собрания Ростовской области".
Закрепление в ч. 2 комментируемой статьи принципов реализации права на обращение имеет целью установление оптимального правового порядка при подаче и рассмотрении обращений граждан и обеспечения в конечном итоге надлежащих правовых условий для реализации гражданами конституционного права на обращение.
5. В соответствии с ч. 3 комментируемой статьи рассмотрение обращений граждан должно осуществляться на безвозмездной основе (бесплатно). Это означает недопустимость взимания платы за реализацию гражданином своего права на обращение. Безвозмездная основа рассмотрения обращений граждан является дополнительной гарантией для свободной реализации конституционного права на обращение.
