Статья 3. Правовое регулирование правоотношений, связанных с рассмотрением обращений граждан
Комментарий к статье 3
1. Комментируемая статья посвящена вопросу правового регулирования правоотношений, связанных с рассмотрением обращений граждан. Иными словами, в статье закрепляются источники правового регулирования общественных отношений, связанных с порядком рассмотрения обращений граждан. К источникам правового регулирования правоотношений в сфере рассмотрения обращений граждан ч. 1 комментируемой статьи относит: Конституцию, международные договоры Российской Федерации, федеральные конституционные законы, комментируемый Закон и иные федеральные законы.
2. Конституция, имея высшую юридическую силу и прямое действие, применяется на всей территории Российской Федерации. Право граждан Российской Федерации на обращение закреплено в ст. 33 Конституции. Граждане Российской Федерации имеют право обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления. Следует отметить, что в соответствии со ст. 62 Конституции иностранные граждане и лица без гражданства пользуются в Российской Федерации правами и несут обязанности наравне с гражданами Российской Федерации, кроме случаев, установленных федеральным законом или международным договором Российской Федерации. Учитывая приведенное выше конституционное положение, необходимо заметить, что иностранные граждане и лица без гражданства имеют равное право с гражданами России на обращение. Это обстоятельство нашло отражение и в комментируемом Законе. В частности, ч. 3 ст. 1 настоящего Федерального закона прямо предусмотрено, что установленный им порядок рассмотрения обращений граждан распространяется на правоотношения, связанные с рассмотрением обращений иностранных граждан и лиц без гражданства, за исключением случаев, установленных международным договором РФ или федеральным законом.
3. В соответствии с ч. 4 ст. 15 Конституции общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы. Если международным договором РФ установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора. Таким образом, Конституцией устанавливается приоритет норм международного права над национальными правовыми нормами. Иначе говоря, ст. 15 Конституции решена проблема соотношения правовой системы России и общепризнанных принципов и норм международного права и международных договоров Российской Федерации, которые являются составной частью правовой системы России.
Определение "общепризнанных принципов и норм международного права" содержится в Постановлении Пленума Верховного Суда РФ от 10 октября 2003 г. N 5 "О применении судами общей юрисдикции общепризнанных принципов и норм международного права и международных договоров Российской Федерации". Верховный Суд указал, что под общепризнанными принципами международного права следует понимать основополагающие императивные нормы международного права, принимаемые и признаваемые международным сообществом государств в целом, отклонение от которых недопустимо. К общепризнанным принципам международного права, в частности, относятся принцип всеобщего уважения прав человека и принцип добросовестного выполнения международных обязательств. Под общепризнанной нормой международного права понимается правило поведения, принимаемое и признаваемое международным сообществом государств в целом в качестве юридически обязательного. В юридической литературе высказано мнение, что данное Верховным Судом РФ определение "общепризнанных принципов и норм международного права" является слишком расплывчатым для того, чтобы его можно было легко применить на практике. В силу этого данная норма Конституции, по мнению отдельных правоведов, не может быть признана эффективно работающей (за исключением ситуации с официально ратифицированными международными договорами) <12>.
--------------------------------
<12> См.: Доктринальный комментарий Конституции Российской Федерации (постатейный) / рук. авт. кол. Ю.А. Дмитриев; науч. ред. Ю.И. Скуратов. М.: Статут, 2013.
Порядок заключения, выполнения и прекращения международных договоров Российской Федерации определен Федеральным законом от 15 июля 1995 г. N 101-ФЗ "О международных договорах Российской Федерации". Международный договор Российской Федерации в соответствии со ст. 2 названного выше Закона означает международное соглашение, заключенное Российской Федерацией с иностранным государством (или государствами), с международной организацией либо с иным образованием, обладающим правом заключать международные договоры, в письменной форме и регулируемое международным правом, независимо от того, содержится такое соглашение в одном документе или в нескольких связанных между собой документах, а также независимо от его конкретного наименования. Следует иметь в виду, что ч. 2 ст. 1 Федерального закона от 15 июля 1995 г. N 101-ФЗ определено, что к международным договорам относятся межгосударственные, межправительственные договоры и договоры межведомственного характера, независимо от их вида и наименования (договор, соглашение, конвенция, протокол, обмен письмами или нотами, иные виды и наименования международных договоров). Правила Федерального закона от 15 июля 1995 г. N 101-ФЗ распространяются также на международные договоры, в которых Российская Федерация является стороной в качестве государства-продолжателя СССР (ч. 3 ст. 1).
Верховный Суд РФ в упомянутом выше Постановлении от 10 октября 2003 г. N 5 обратил внимание судов на то, что приоритет перед российскими законами имеют правила действующего международного договора, согласие на обязательность которого для Российской Федерации было принято в форме федерального закона, т.е. речь идет только о ратифицированных договорах. Одновременно Верховный Суд указал, что правила действующего международного договора, согласие на обязательность которого было принято не в форме федерального закона, имеют приоритет в применении в отношении подзаконных нормативных актов, изданных органом государственной власти или уполномоченной организацией, заключившими данный договор. Пределы судебного применения международного договора Российской Федерации были сформулированы еще в Постановлении Пленума Верховного Суда РФ от 31 октября 1995 г. N 8 "О некоторых вопросах применения судами Конституции Российской Федерации при осуществлении правосудия" и получили подтверждение в Постановлении Пленума от 10 октября 2003 г. N 5. Верховный Суд отметил, что положения международного договора Российской Федерации действуют непосредственно и имеют приоритет в применении по отношению к противоречащим им правилам, содержащимся в законе, если международный договор был ратифицирован, вступил в силу, официально опубликован и не требует издания дополнительных внутригосударственных нормативных актов.
4. Общепризнанные нормы международного права, составляющие основу законодательства Российской Федерации о порядке рассмотрения обращений граждан, содержатся в ряде международных документов. Прежде всего, следует назвать Всеобщую декларацию прав человека, принятую Генеральной Ассамблеей ООН 10 декабря 1948 г., Международный пакт о гражданских и политических правах, Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах (оба Пакта приняты Генеральной Ассамблеей ООН 16 декабря 1966 г., подписаны от имени СССР 18 марта 1968 г. и ратифицированы Указом Верховного Совета СССР от 18 сентября 1973 г. N 4812-VIII). Статьей 19 и п. 1 ст. 21 Всеобщей декларации прав человека, ст. 19 и п. "a" ст. 25 Международного пакта о гражданских и политических правах закрепляется право каждого человека на свободу убеждений и на свободное их выражение, включая свободу беспрепятственно придерживаться своих убеждений и свободу искать, получать и распространять всякого рода информацию и идеи любыми средствами - устно, письменно, посредством печати или иными способами по своему выбору и независимо от государственных границ, а также право принимать участие в управлении своей страной непосредственно или через посредство свободно избранных представителей без какой бы то ни было дискриминации и без необоснованных ограничений.
Другим международно-правовым документом, регулирующим общественные отношения о праве граждан на обращение, является Декларация о праве и обязанности отдельных лиц, групп и органов общества поощрять и защищать общепризнанные права человека и основные свободы (принятая 9 декабря 1998 г. Резолюцией Генеральной Ассамблеи ООН 53/144). Декларацией, в частности, провозглашается, что каждый человек имеет право - индивидуально и совместно с другими - на реальный доступ на недискриминационной основе к участию в управлении своей страной и ведении государственных дел. Это право реализовывается путем представления в правительственные органы и учреждения, а также в организации, занимающиеся ведением государственных дел, критических замечаний и предложений; привлечения внимания к любому аспекту их работы, который может затруднять или сдерживать поощрение, защиту и осуществление прав человека и основных свобод. Декларацией провозглашается, что каждый человек при осуществлении прав и основных свобод (включая поощрение и защиту прав человека) имеет право пользоваться эффективными средствами правовой защиты и быть под защитой в случае нарушения этих прав. С этой целью каждый человек, чьи права или свободы предположительно нарушены, имеет право лично или через посредство законно уполномоченного представителя направить жалобу в независимый, беспристрастный и компетентный судебный или иной орган, созданный на основании закона, а также имеет право на своевременное рассмотрение этим органом в ходе публичного разбирательства и получение от такого органа в соответствии с законом решения, которым, в случае нарушения прав или свобод этого лица, должны быть предусмотрены меры по исправлению положения, включая любую надлежащую компенсацию, а также право на принудительное исполнение этого решения или постановления без неоправданной задержки. С целью защиты прав каждый человек - индивидуально и совместно с другими - имеет право на подачу жалобы или иные соответствующие обращения в компетентные национальные судебные, административные или законодательные органы или в любой другой компетентный орган, предусмотренный правовой системой государства, которые должны вынести свое решение по данной жалобе без неоправданной задержки (ст. 8; п. п. 1 и 2, подп. "a" п. 3 ст. 9).
Федеральным законом от 30 марта 1998 г. N 54-ФЗ "О ратификации Конвенции о защите прав человека и основных свобод и протоколов к ней" была ратифицирована Европейская конвенция о защите прав человека и основных свобод (Рим, 1950 г.). Названная Конвенция предусматривает, что в случае нарушения прав граждане могут обращаться в Европейскую комиссию по правам человека и Европейский суд по правам человека. Для обращения в Европейскую комиссию по правам человека необходимо, чтобы были исчерпаны все внутренние средства защиты; обратиться в нее можно лишь в течение 6 месяцев с даты принятия окончательного внутреннего решения. Европейский суд по правам человека может принять дело к рассмотрению только после того, как Комиссия удостоверится в безрезультативности усилий по дружественному урегулированию дела.
5. Кроме Конституции и международных договоров к источникам правового регулирования правоотношений в сфере рассмотрения обращений граждан комментируемая статья относит федеральные конституционные законы, комментируемый Закон и иные федеральные законы. Комментируемый Закон, безусловно, является основополагающим нормативным правовым актом, регулирующим общественные отношения о рассмотрении обращений граждан, однако он не распространяется на те общественные отношения по рассмотрению обращений граждан, которые урегулированы федеральными конституционными законами, иными федеральными законами. В действующей законодательной системе институт внесудебных (досудебных) обращений регламентирован различными законодательными актами, то есть отдельными федеральными конституционными законами, федеральными законами урегулированы общественные отношения по подаче и рассмотрению специальных внесудебных обращений граждан.
В качестве примера федерального конституционного закона, регулирующего правоотношения в рассматриваемой сфере, следует назвать Федеральный конституционный закон от 26 февраля 1997 г. N 1-ФКЗ "Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации". Данный Федеральный конституционный закон определяет порядок назначения на должность и принципы деятельности Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации. Должность Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации учреждается в соответствии с Конституцией в целях обеспечения гарантий государственной защиты прав и свобод граждан, их соблюдения и уважения государственными органами, органами местного самоуправления и должностными лицами. Уполномоченный рассматривает жалобы на решения или действия (бездействие) государственных органов, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных служащих, если ранее заявитель обжаловал эти решения или действия (бездействие) в судебном либо административном порядке, но не согласен с решениями, принятыми по его жалобе. Уполномоченный рассматривает жалобы граждан на основе правил, предусмотренных названным выше Федеральным конституционным законом.
Специальные правила о рассмотрении жалоб предпринимателей предусмотрены Федеральным законом от 7 мая 2013 г. N 78-ФЗ "Об уполномоченных по защите прав предпринимателей в Российской Федерации".
Федеральный закон от 9 февраля 2009 г. N 8-ФЗ "Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления" предусматривает порядок подачи запросов о предоставлении информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления.
Самостоятельную главу "Обжалование решений, действий (бездействия) таможенных органов и их должностных лиц" содержит Федеральный закон от 27 ноября 2010 г. N 311-ФЗ "О таможенном регулировании в Российской Федерации". Перечень таких законодательных актов не исчерпывающий (см. также комментарий к ч. 2 ст. 1).
6. Частью 2 комментируемой статьи предусмотрено, что законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ могут устанавливать положения, направленные на защиту права граждан на обращение, в том числе устанавливать гарантии права граждан на обращение, дополняющие гарантии, установленные комментируемым Законом.
Конституция определяет вопрос о разграничении сфер ведения между уровнями публичной власти, компетенцию органов государственной власти и должностных лиц в сфере социальной политики, в том числе и в сфере функционирования институтов взаимодействия государства и граждан, а значит и в сфере регулирования общественных отношений о порядке рассмотрения обращений граждан. Регулирование и защита прав и свобод человека и гражданина, установление основ федеральной политики и федеральные программы в области экономического, социального развития отнесены ст. 71 Конституции к ведению Российской Федерации. При этом в совместном ведении Российской Федерации и субъектов РФ в соответствии со ст. 72 Конституции находится защита прав и свобод человека и гражданина. На основании установленного Конституцией разграничения сфер ведения и полномочий между уровнями государственной власти комментируемая статья предоставляет право субъектам РФ устанавливать положения, направленные на защиту права граждан на обращение, в том числе устанавливать гарантии права граждан на обращение, дополняющие гарантии, установленные комментируемым Законом. Субъекты РФ активно пользуются правотворческим полномочием в сфере защиты права граждан на обращение и принимают законодательные акты в данной сфере. В юридической литературе предложена классификация законов субъектов РФ об обращениях граждан на универсальные, принятые во исполнение комментируемого Закона, и специальные, принятые во исполнение иных федеральных законов <13>. Законы субъектов РФ могут только дополнять гарантии, предоставленные комментируемым Законом и иными федеральными законами, но не снижать установленный федеральным законодателем уровень защищенности конституционного права на обращение.
--------------------------------
<13> См.: Карасев А.Т., Савоськин А.В. Законы субъектов Российской Федерации об обращениях граждан // Российский юридический журнал. 2015. N 1.
Как справедливо отмечается в юридической литературе, после вступления в силу комментируемого Закона объем регионального правового регулирования конституционного права граждан на обращение существенно уменьшился. Это связано, с одной стороны, с урегулированием основных элементов петиционных отношений в настоящем Федеральном законе, а с другой стороны, с необходимостью устранения противоречий между федеральным и региональным правом. Так, после вступления в силу комментируемого Закона свои аналогичные законы упразднили 44 субъекта РФ из 74, имевших такие законы. В то же время некоторые субъекты внесли изменения и дополнения либо приняли новые законодательные акты об обращениях <14>.
--------------------------------
<14> См.: Карасев А.Т., Савоськин А.В. Законы субъектов Российской Федерации об обращениях граждан // Российский юридический журнал. 2015. N 1.
Анализ универсальных региональных законов показывает, что дополнительные гарантии права на обращение сводятся к декларированию принципов рассмотрения обращений граждан; раскрытию содержательного наполнения терминов, например: "коллективное обращение", "должностное лицо", "заявитель"; установлению особых сроков рассмотрения отдельных обращений; определению правил проведения личного приема и приема устных обращений, например, права на внеочередной личный прием ветеранов Великой Отечественной войны, ветеранов боевых действий, граждан иных льготных категорий и т.д.
Отдельные субъекты РФ, регулируя общественные отношения о рассмотрении обращений граждан, в опережающем порядке распространили законодательство об обращениях на государственные и муниципальные учреждения. Например, Областной закон Ростовской области от 18 сентября 2006 г. N 540-ЗС "Об обращениях граждан" уже в первоначальной редакции указывал на государственные учреждения как на адресатов обращений граждан. Следует отметить, что этот вопрос стал предметом рассмотрения Конституционного Суда.
Пример: в Конституционный Суд в порядке п. "а" ч. 2 ст. 125 Конституции обратилось Законодательное Собрание Ростовской области с оспариванием конституционности отдельных положений комментируемого Закона. Среди правовых вопросов в обращении был обозначен вопрос о том, что комментируемый Закон не предусматривает гарантии прав граждан при их обращении к государственным и муниципальным предприятиям и учреждениям и, соответственно, не определяет пределы полномочий органов государственной власти субъектов РФ по установлению гарантий права граждан на обращение, дополняющих гарантии, предусмотренные федеральным законом, в том числе в части обращения к государственным и муниципальным предприятиям и учреждениям.
Этот вопрос был разрешен Постановлением Конституционного Суда РФ от 18 июля 2012 г. N 19-П. Конституционный Суд указал, что специальное регулирование федеральным законодателем правоотношений, возникающих в связи с возможностью обращения граждан и их объединений, включая юридические лица, к иным, помимо органов публичной власти, организациям, наделенным публично значимыми функциями, не исключается, но, напротив, предполагается, равно как и право субъекта РФ обязать создаваемые им государственные учреждения и иные организации, осуществляющие публично значимые функции, рассматривать обращения граждан в целях обеспечения реализации и защиты их конституционных прав и свобод, а также определить правила и процедуры такого рассмотрения.
Отсутствие во взаимосвязанных положениях ч. 1 ст. 1, ч. 1 ст. 2 и ст. 3 комментируемого Закона прямого указания как на возможность обращения к этим организациям, так и на правомочие субъектов РФ установить по данному вопросу соответствующие предписания порождает неопределенность, влекущую отрицание этого правомочия в правоприменительной практике, что не только означает неправомерное ограничение прав граждан, гарантированных ст. ст. 30, 33 и 45 Конституции, но и умаляет возможности субъектов РФ в сфере защиты прав и свобод человека и гражданина.
Конституционный Суд сделал вывод о том, что взаимосвязанные положения ч. 1 ст. 1, ч. 1 ст. 2 и ст. 3 комментируемого Закона не соответствуют Конституции, ее ст. ст. 19 (ч. 1), 30, 33, 45, 55 (ч. 3) и 76 в той мере, в какой они - в силу неопределенности нормативного содержания, приводящей на практике к их неоднозначному истолкованию и, соответственно, произвольному применению, - препятствуют распространению положений настоящего Федерального закона на отношения, связанные с рассмотрением обращений граждан государственными и муниципальными учреждениями и другими организациями, осуществляющими публично значимые функции, и тем самым препятствуют в том числе введению законами субъекта РФ в целях защиты конституционного права на обращение положений, которые дополняют в указанных аспектах федеральные гарантии.
Выводы Конституционного Суда по комментируемому Закону были реализованы федеральным законодателем. В частности, Федеральным законом от 7 мая 2013 г. N 80-ФЗ "О внесении изменений в статью 5.59 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях и статьи 1 и 2 Федерального закона "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации" ст. 1 комментируемого Закона была дополнена ч. 4, которой было установлено, что порядок рассмотрения обращений граждан государственными органами, органами местного самоуправления и должностными лицами распространяется на правоотношения, связанные с рассмотрением указанными органами, должностными лицами обращений объединений граждан, в том числе юридических лиц, а также на правоотношения, связанные с рассмотрением обращений граждан, объединений граждан, в том числе юридических лиц, осуществляющими публично значимые функции государственными и муниципальными учреждениями, иными организациями и их должностными лицами.
Субъекты РФ, учитывая предусмотренные комментируемым Законом правила, могут устанавливать положения, направленные на защиту права граждан на обращение, в том числе устанавливать гарантии права граждан на обращение, дополняющие гарантии, установленные комментируемым Законом, в том числе и о рассмотрении обращений граждан государственными и муниципальными учреждениями, иными организациями, осуществляющими публично значимые функции, и их должностными лицами.
