Статья 4. Основные термины, используемые в настоящем Федеральном законе
Комментарий к статье 4
1. Статья 4 комментируемого Закона закрепляет значения используемых в нем терминов в части базовых понятий и категорий, к которым Закон относит следующие: "обращение гражданина", "предложение", "заявление", "жалоба" "должностное лицо".
Исходя из анализа иных положений настоящего Федерального закона, предложенный в комментируемой статье перечень не носит исчерпывающий характер. Не меньшее значение имеют и такие понятия и категории, как "безопасность гражданина в связи с обращением" (ст. 6), "рассмотрение обращения" (ст. 10) и ряд других, смысл которых раскрывается при совокупном анализе положений комментируемого Закона во взаимосвязи с положениями иных нормативных правовых актов. На наш взгляд, в комментируемой статье следует закрепить более широкий перечень терминов. Следует иметь в виду, что настоящий Федеральный закон применяется в совокупности с иными законодательными и подзаконными актами, что, в свою очередь, предполагает закрепление в нем широкого перечня понятий и категорий данной сферы.
Комментируемый Закон принят в развитие положений Конституции, а именно ст. 33 Основного Закона Российской Федерации, предусматривающей право граждан "обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления". Однако комментируемый Закон не предусматривает, например, трактовку понятия "коллективное обращение граждан", как и не регламентирует механизма документального оформления, коллективного согласования и подачи коллективного обращения.
2. Рассмотрим трактовку основных для комментируемого Закона и сферы его применения понятий и категорий, раскрываемых в ст. 4.
2.1. В соответствии с п. 1 ст. 4 обращение гражданина представляет собой:
1) направленные в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу в письменной форме или в форме электронного документа предложение, заявление или жалобу;
2) устное обращение гражданина в государственный орган, орган местного самоуправления.
Содержание понятия "обращение гражданина" детализируется в ст. 2 комментируемого Закона, в которой раскрывается право граждан на обращение: граждане имеют право обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения, включая обращения объединений граждан, в том числе юридических лиц, в государственные органы, органы местного самоуправления и их должностным лицам, в государственные и муниципальные учреждения и иные организации, на которые возложено осуществление публично значимых функций, и их должностным лицам. Статья 2 предусматривает принципы свободы и добровольности обращений граждан (ч. 2), бесплатность обращений (ч. 3).
Понятие "обращение гражданина" связано с конституционным понятием "право граждан на обращение". Статья 33 Конституции гарантирует право граждан обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления. Право граждан на обращение относится к конституционно гарантированным, нося характер и личного права (по сути, речь идет о праве гражданина на защиту посредством обращения в государственные и муниципальные органы), и права политического (подразумевается взаимодействие граждан с публично-правовыми, в том числе политическими, структурами, которое может принципиально повлиять на решение того или иного вопроса или проблемы в отношении гражданина или группы граждан).
Обращения граждан представляют собой одну из форм их участия в управлении государственными и общественными делами, важным средством осуществления и защиты прав личности, существенным источником информации, необходимой при решении текущих и перспективных вопросов государственного, хозяйственного и социально-культурного строительства (абз. 1 Постановления Пленума Верховного Суда СССР от 18 апреля 1986 г. N 9 "О применении судами законодательства об ответственности должностных лиц за нарушение порядка рассмотрения предложений, заявлений, жалоб граждан и преследование за критику").
Таким образом, понятие "обращение гражданина" можно рассматривать и с позиций конституционных прав и свобод человека и гражданина, и с позиций документооборота, а также с позиций обмена информацией между населением и органами, наделенными властными полномочиями. При этом коллективные обращения граждан носят ярко выраженный политико-информационный контекст, поскольку посредством таких обращений к властным структурам поступает информация о складывающемся у населении мнении, суждении о каких-либо политически значимых решениях, об имеющих место нарушениях прав и интересов отдельных граждан или групп лиц, совершенных или готовящихся преступлениях (правонарушениях) со стороны должностных лиц. В последнем случае обращение граждан как информационный источник играет превентивную роль.
Формами обращения граждан являются устная, электронная или письменная форма, в двух последних случаях предполагается направление документа - предложения, заявления или жалобы. Их понятия раскрываются далее в комментируемой статье. Устные обращения граждан возможны в рамках их личного приема должностными лицами органов государственной власти и органов местного самоуправления.
Комментируемым Законом в ст. 6 закреплены гарантии безопасности гражданина в связи с обращением в государственные органы и органы местного самоуправления.
Приведем примеры судебных решений, иллюстрирующих реализацию права граждан на обращение в органы государственной и муниципальной власти:
- решение Верховного Суда РФ от 19 апреля 2019 г. N АКПИ19-100 (реализация права на обращение в сфере функционирования уголовно-исполнительной системы);
- Постановление Первого арбитражного апелляционного суда от 20 ноября 2017 г. по делу N А43-4508/2017 (реализация права на обращение в правоохранительные органы - прокуратуру, отдел экономической безопасности и противодействия коррупции регионального управления МВД России);
- Постановление Третьего арбитражного апелляционного суда от 19 декабря 2019 г. по делу N А33-23002/2019 (реализация права на обращение в краевое межрегиональное территориальное управление Федерального агентства по управлению государственным имуществом);
- Постановление Третьего арбитражного апелляционного суда от 5 декабря 2019 г. по делу N А33-15917/2019, Постановление Второго арбитражного апелляционного суда от 29 марта 2017 г. N 02АП-1303/2017 по делу N А82-9734/2016 (реализация права на обращение в судебные "надзорные" органы).
Примеры из практики показывают, что направленные гражданами в режиме обращения документы подлежат рассмотрению как в административном, так и в судебном порядке. Рассмотрение заявления, искового заявления, поданного гражданином в суд, также является по своей сути формой рассмотрения обращения, но речь идет об особой форме рассмотрения обращений - о судопроизводстве. Однако обращение граждан в суды с целью обжаловать решения, действия (бездействия) государственных и муниципальных органов и их должностных лиц регламентировано иным законом, а именно КАС. До принятия КАС действовал специальный законодательный акт - Закон РФ от 27 апреля 1993 г. N 4866-1 "Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан" (в настоящее время утратил силу).
Порядок рассмотрения обращений граждан в адрес государственных органов, органов местного самоуправления и должностных лиц этих органов с процедурной точки зрения детально регламентирован ст. 10 комментируемого Закона. Несмотря на достаточно детальную регламентацию, на практике порядок рассмотрения обращений граждан в адрес публичных субъектов нередко нарушается, в частности из-за неясности отдельных моментов процедуры рассмотрения, но также и из-за нежелания должностных лиц этот порядок соблюдать. Об этом свидетельствует судебная практика по фактам обжалования гражданами нарушения порядка рассмотрения их обращений в органы власти различных субъектов РФ (см., например: Апелляционное определение Московского городского суда от 10 апреля 2019 г. по делу N 33а-806/2019; Апелляционное определение Ростовского областного суда от 19 июля 2017 г. по делу N 33а-11956/2017; Апелляционное определение Верховного суда Республики Татарстан от 21 сентября 2015 г. по делу N 33-13806/2015; Постановление Второго арбитражного апелляционного суда от 26 сентября 2018 г. N 02АП-6441/2018 по делу N А29-209/2018; Постановление Восьмого арбитражного апелляционного суда от 22 марта 2018 г. N 08АП-854/2018, 08АП-1087/2018; Постановление Десятого арбитражного апелляционного суда от 18 января 2018 г. N 10АП-15558/2017 по делу N А41-33171/17).
Не всякое обращение, направленное в орган власти, будет считаться обращением в понимании комментируемого Закона. Так, например, в практике Роспотребнадзора встречаются случаи, когда граждане направляют в его адрес письменные претензии к продавцам (исполнителям), связанные с нарушением прав потребителей. Претензии адресуются непосредственно продавцу (исполнителю), а в Роспотребнадзор или в его территориальный орган направляются, как правило, в копии. При этом подобные претензии направляются в целях урегулирования возникшего спора с продавцом (исполнителем) в добровольном порядке и не содержат какой-либо просьбы к Роспотребнадзору, его территориальному органу или их должностным лицам. Такие претензии потребителей к продавцам (исполнителям) к категории обращения гражданина в государственный орган или к должностному лицу относиться не могут. Рассмотрению такие претензии в порядке, установленном комментируемым Законом, не подлежат и основанием для проведения внеплановой проверки не являются (см. письмо Роспотребнадзора от 25 сентября 2009 г. N 01/14264-9-32 "О поступлении в Роспотребнадзор претензий потребителей к продавцам (исполнителям)").
2.2. Пункт 2 ст. 4 для целей данного Закона определяет предложение как рекомендацию гражданина по:
- совершенствованию законов и иных нормативных правовых актов, деятельности государственных органов и органов местного самоуправления;
- развитию общественных отношений;
- улучшению социально-экономической и иных сфер деятельности государства и общества.
Предложение является формой обращения граждан в адрес государственных органов, органов местного самоуправления и должностных лиц этих органов наряду с такими формами, как "заявление", "жалоба". Эти формы носят письменный характер, то есть оформляются как документы с соответствующей информацией, и, хотя комментируемым Законом предусмотрена также и устная форма обращения граждан, эти письменные формы с практической и организационной точек зрения являются предпочтительными. Документально подтвердить факт обращения и содержание обращения значительно проще, когда оно оформлено в виде документа, нежели когда оно является устным. Более того, для многих правоотношений юридическими фактами являются именно документально подтвержденные обстоятельства.
Предложение как форма обращения граждан в адрес государственных органов, органов местного самоуправления и должностных лиц этих органов - документ со строго определенными комментируемым Законом целями. Этими целями выступают: формулирование в адрес соответствующих публично-правовых субъектов рекомендации по совершенствованию положений нормативных правовых актов, функционирования органов власти и управления, развитию общественных отношений, улучшению социально-экономической и иных сфер деятельности государства и общества. Ясно, что предложение носит, по сути, информационный характер: информирует должностных лиц о сложившейся обстановке в связи с применением тех или иных нормативных положений, о способах совершенствования их регулятивного содержания.
Требования к содержанию предложения, равно как и иных форм письменного обращения граждан в адрес государственных органов, органов местного самоуправления и должностных лиц этих органов, предусмотрены в ст. 7 комментируемого Закона. Эта же статья закрепляет обязательные реквизиты предложения как документа (подробнее см. комментарий к ст. 7).
2.3. Пункт 3 ст. 4 комментируемого Закона трактует заявление как:
1) просьбу гражданина о содействии в реализации его конституционных прав и свобод или конституционных прав и свобод других лиц;
2) сообщение о нарушении законов и иных нормативных правовых актов, недостатках в работе государственных органов, органов местного самоуправления и должностных лиц;
3) критику деятельности указанных органов и должностных лиц.
Заявление как форма обращения граждан в адрес государственных органов, органов местного самоуправления и должностных лиц этих органов имеет определенные цели. Этими целями является письменное оформление просьбы, пожеланий гражданина разрешить возникшие перед ним проблему, вопрос тем или иным способом, что должно отвечать конституционно гарантированным правам и свободам человека и гражданина. Также цель заявления может носить сугубо информационный характер - сообщить о нарушениях законодательства в функционировании органов власти и управления, их должностных лиц либо оценочно-информационный характер - сформулировать критические замечания в адрес публичных субъектов об их деятельности.
Требования к заявлению, равно как и иным формам письменного обращения граждан в адрес государственных органов, органов местного самоуправления и должностных лиц этих органов, предусмотрены в ст. 7 комментируемого Закона. В ней закреплены обязательные реквизиты заявления как документа (подробнее см. комментарий к ст. 7).
Порядок рассмотрения заявлений, равно как и иных форм обращений граждан в адрес государственных органов, органов местного самоуправления и должностных лиц этих органов, регулируется ст. 10 комментируемого Закона.
Комментируемый Закон предусматривает три типа заявлений:
1) собственно заявления как форма обращения граждан с целью выражения просьбы гражданина о содействии в реализации его конституционных прав и свобод или конституционных прав и свобод других лиц;
2) заявления, содержащие сообщения о нарушении законов и иных нормативных правовых актов, недостатках в работе государственных органов, органов местного самоуправления и должностных лиц, либо критику деятельности указанных органов и должностных лиц;
3) заявления о прекращении рассмотрения обращения гражданина в адрес государственных органов, органов местного самоуправления и должностных лиц этих органов (абз. 6 ст. 5 комментируемого Закона).
2.4. Пункт 4 ст. 4 комментируемого Закона закрепляет определение понятия "жалоба" - это просьба гражданина о восстановлении или защите его нарушенных прав, свобод или законных интересов либо прав, свобод или законных интересов других лиц.
Закрепленные в ст. 7 комментируемого Закона требования к формам письменного обращения граждан в адрес государственных органов, органов местного самоуправления и должностных лиц этих органов применимы и к содержанию и оформлению жалобы, равно как и к иным формам письменного обращения (предложения, заявления). В ней закреплены обязательные реквизиты жалобы:
- наименование государственного органа или органа местного самоуправления, в которые направляется жалоба, либо фамилия, имя, отчество соответствующего должностного лица, либо должность соответствующего лица;
- персональные данные обратившегося лица - фамилия, имя, отчество (последнее - при наличии), почтовый адрес, адрес электронной почты, по которым должны быть направлены ответ, уведомление о переадресации обращения;
- описательная часть документа - суть жалобы;
- личная подпись обратившегося лица;
- дата подачи жалобы.
К жалобе могут прилагаться документы и материалы в целях усиления убедительности доводов обратившегося гражданина (граждан), юридического подтверждения фактов нарушения их прав, свобод и интересов. Прилагаться могут как оригиналы документов, так и их копии. Необходимые документы и материалы могут быть предоставлены в электронной форме, равно как и печатной.
Порядок рассмотрения жалоб в адрес государственных органов, органов местного самоуправления и должностных лиц этих органов, детализирован ст. 10 комментируемого Закона. В ответе органа власти (должностного лица) на жалобу может быть разъяснен порядок дальнейшего обжалования решения органа власти (должностного лица) в суд.
Мотивированный ответ на жалобу не дается в случае, если ее текст не позволяет определить суть обращения гражданина. Об этом в течение семи дней со дня регистрации обращения сообщается гражданину, направившему жалобу (ч. 4.1 ст. 11 комментируемого Закона).
Анализ правоприменительной практики свидетельствует о том, что жалоба как форма обращения граждан в адрес государственных органов, органов местного самоуправления и должностных лиц этих органов получила наибольшее распространение в сравнении с иными формами обращений. Граждане оформляют жалобу в тех случаях, когда усматривают в действиях (бездействии) со стороны других физических, юридических лиц, органов власти и управления, конкретных должностных лиц нарушение их прав, свобод и интересов, предусмотренных законодательством.
Комментируемый Закон регламентирует административный порядок рассмотрения - когда жалоба подается в орган власти или его должностному лицу. В случае, когда жалоба в уполномоченный орган власти не возымела действие, граждане могут обратиться в суд.
Пример: ФГКУ комбинат "Арктика" Управления Федерального агентства по государственным резервам по Дальневосточному федеральному округу обратилось в УФССП по Хабаровскому краю и Еврейской автономной области с жалобой на действия (бездействие) судебного пристава-исполнителя, в ведении которого находится исполнительное производство, на бездействие начальника отдела - Старшего судебного пристава ОСП по Индустриальному району г. Хабаровска.
Постановлением заместителя руководителя УФССП России по Хабаровскому краю в рассмотрении жалобы учреждения по существу было отказано в связи с отсутствием в тексте жалобы фамилии, инициалов должностного лица, действия которого обжалуются. Этим же постановлением указано на рассмотрение данной жалобы в порядке, определенном комментируемым Законом. В ответе, направленном заявителю по результатам рассмотрения жалобы, учреждению сообщено о том, что допущенные нарушения действующего законодательства об исполнительном производстве являются следствием ненадлежащего контроля начальника отдела - старшего судебного пристава ОСП по Индустриальному району г. Хабаровска Д., а затем и.о. начальника отдела - старшего судебного пристава ОСП по Индустриальному району г. Хабаровска К. над деятельностью вверенного Отдела. В качестве приложений к ответу заявителю направлены письма о предоставлении информации по исполнительному производству.
Не согласившись с постановлением, полагая его незаконным и нарушающим его права и законные интересы, учреждение обратилось с заявлением в арбитражный суд, который удовлетворил заявленные требования. Выводы суда первой инстанции поддержаны апелляционным и кассационным судами.
Судами обоснованно принято во внимание то обстоятельство, что оспариваемым постановлением заявителю отказано в рассмотрении жалобы на действия (бездействие) начальника отдела - старшего судебного пристава ОСП по Индустриальному району г. Хабаровска, то есть неопределенность в установлении должностного лица, чьи действия (бездействие) оспариваются, отсутствовала. Кроме этого, судами так же учтен тот факт, что в ответе на жалобу заявителя Управлением дана оценка действиям (бездействию) конкретных лиц и названы их фамилии и имена, из чего следует, что Управлению было известно конкретное должностное лицо - начальник ОСП по Индустриальному району г. Хабаровска, а затем сменивший его исполняющий обязанности начальника Отдела, допустившие нарушение норм действующего законодательства об исполнительном производстве.
Таким образом, суды, рассмотрев материалы дела, пришли к верному выводу о том, что жалоба учреждения содержала достаточную информацию, позволяющую определить конкретное должностное лицо, чьи действия (бездействия) оспариваются (см. Постановление Арбитражного суда Дальневосточного округа от 22 января 2018 г. N Ф03-5271/2017 по делу N А73-5257/2017).
Однако гражданин также имеет право обратиться с жалобой сразу в суд, за исключением случаев, когда в законе предусмотрен обязательный первичный претензионный, досудебный порядок обжалования (т.е. административная защита обязательна как предшествующая судебной).
Пример: Управление градостроительства и архитектуры администрации Гаврилово-Посадского муниципального района Ивановской области обратилось в Арбитражный суд Ивановской области с заявлением о признании незаконными акта внеплановой проверки соблюдения законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок при проведении электронного аукциона на услуги по аренде грузовых транспортных средств с водителем и предписания Управления Федеральной антимонопольной службы по Ивановской области. Решением суда заявленные требования удовлетворены частично, предписание антимонопольного органа признано незаконным, производство по требованию о признании незаконным акта внеплановой проверки Управления прекращено (см. Постановление Арбитражного суда Волго-Вятского округа от 30 августа 2019 г. N Ф01-3933/2019 по делу N А17-10122/2018).
Жалоба может быть подана на действия, бездействия других физических и юридических лиц, например, в сфере защиты прав потребителей <15>, а также на действия и бездействия, вынесенные нормативные акты государственных органов и органов местного самоуправления, организаций, осуществляющих публично значимые функции, их должностных лиц.
--------------------------------
<15> См.: Приказ Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека от 20 января 2014 г. N 28 "Об утверждении Инструкции о порядке рассмотрения обращений граждан и объединений граждан, в том числе юридических лиц, приема граждан в Федеральной службе по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека".
Во втором случае жалоба - это, по сути, вторичное обращение гражданина в государственный орган, орган местного самоуправления и (или) к должностным лицам этих органов. Первичное обращение, как правило, оформляется заявлением, в котором излагается конкретная просьба гражданина. Если в результате обращения гражданина, оформленного заявлением, его просьба не удовлетворена (либо гражданин получил отказ, либо не получил ответа на свое обращение), он имеет право подать жалобу в вышестоящий орган власти либо прокуратуру. При этом важно учитывать запрет направлять жалобу на рассмотрение в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу, решение или действие (бездействие) которых обжалуется (ч. 6 ст. 8 комментируемого Закона).
Жалоба как документ не только играет роль формы защиты нарушенных прав и свобод, интересов граждан, но и имеет информационный характер: позволяет выявить недостатки в работе органов власти и их должностных лиц. Соответственно, можно усматривать в жалобе превентивный и даже охранительный характер: предупредить нарушения служебной дисциплины, нарушения законодательства, привлечь виновных должностных лиц к ответственности. Однако основное назначение (цель) жалобы как формы обращения гражданина в орган власти и управления либо непосредственно в адрес должностного лица - это восстановление или защита нарушенных прав, свобод или законных интересов самого гражданина и иных лиц, чьи интересы он поддерживает, представляет.
2.5. Пункт 5 ст. 4 комментируемого Закона дает определение должностного лица применительно к комментируемому Закону и сфере его регулирования. Необходимо обратить внимание, что это понимание отличается от приводимого в УК и КоАП в целях привлечения должностных лиц к ответственности и является более узким.
Под должностным лицом в комментируемом Законе понимаются:
- лицо, постоянно, временно или по специальному полномочию осуществляющее функции представителя власти;
- лицо, выполняющее организационно-распорядительные, административно-хозяйственные функции в государственном органе или органе местного самоуправления.
Понятие должностного лица в комментируемом Законе отвечает концепции понимания должностей и сопутствующих понятий в специальном законодательстве о государственной и муниципальной службе, в том числе представленной в Федеральном законе от 27 июля 2004 г. N 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации", Федеральном законе от 2 марта 2007 г. N 25-ФЗ "О муниципальной службе в Российской Федерации" и законодательных актах о службе в конкретных органах власти и управления.
Однако на практике зачастую граждане неверно определяют, кто является должностным лицом, а кто не является, и пытаются обжаловать действия лиц, которые не попадают под определение, указанное в комментируемом Законе. Например, спорным является вопрос о том, относить ли председателя СНТ к должностным лицам, обязанным рассматривать обращения граждан (см., например, решение Ворошиловского районного суда города Волгограда по делу N 12-281/2018 от 17 июля 2018 г.).
Системный анализ судебной практики свидетельствует о том, что получили распространение судебные процессы, связанные с обжалованием действий должностных лиц в суд в связи с нарушением ими требований комментируемого Закона в работе с обращениями граждан (см., например, Постановление Арбитражного суда Московского округа от 15 ноября 2019 г. по делу N А40-299548/2018; Постановление Арбитражного суда Центрального округа от 13 февраля 2019 г. по делу N А62-4255/2018; Постановление Девятого арбитражного апелляционного суда от 6 июня 2018 г. по делу N А40-27763/18).
