Статья 5. Права гражданина при рассмотрении обращения
Комментарий к статье 5
1. Комментируемая статья устанавливает права граждан при рассмотрении обращений. В статье содержится перечень прав, которыми граждане могут воспользоваться в процессе рассмотрения их обращений. Перечисленные в комментируемой статье права граждан очерчивают границы возможного поведения гражданина при рассмотрении его обращения, а также предоставляют гражданину возможность требовать определенных действий от уполномоченных органов и должностных лиц, рассматривающих его обращение.
В первом пункте предусмотрено право гражданина предоставлять при рассмотрении обращения дополнительные документы и материалы либо обращаться с просьбой об их истребовании, в том числе в электронной форме. Это право дает возможность гражданину уже в процессе рассмотрения обращения предоставлять дополнительные документы, которые он не прилагал к своему обращению в момент его подачи или направления в уполномоченный орган. Кроме того, при рассмотрении обращения гражданин может обратиться к должностным лицам, уполномоченным рассматривать его обращение, с просьбой об истребовании дополнительных документов, которые могут пролить свет на проблему, обозначенную в тексте обращения. Следует отметить, что особо оговорено право гражданина на предоставление дополнительных документов и материалов в электронной форме. В электронной форме может быть направлена и просьба об истребовании дополнительных документов и материалов. Возможность предоставления документов и материалов в электронной форме, а также возможность направления просьбы об истребовании дополнительных документов и материалов в электронной форме появилась в комментируемой статье с принятием Федерального закона от 27 июля 2010 г. N 227-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг". Право предоставлять дополнительные документы и материалы в электронной форме, а также право направлять просьбы об истребовании дополнительных документов и материалов в электронной форме значительно ускоряет процедуру получения соответствующей информации по обращению, а следовательно, ускоряет время рассмотрения обращения.
2. В п. 2 комментируемой статьи предусмотрено право гражданина знакомиться с документами и материалами, касающимися рассмотрения обращения, если это не затрагивает права, свободы и законные интересы других лиц и если в указанных документах и материалах не содержатся сведения, составляющие государственную или иную охраняемую федеральным законом тайну. Таким образом, право гражданина на ознакомление с документами и материалами ограничено в двух случаях:
- если ознакомление с документами и материалами не затрагивает права, свободы и законные интересы других лиц;
- если документы и материалы, с которыми гражданин желает ознакомиться, не содержат сведения, составляющие государственную или иную охраняемую федеральным законом тайну.
Закрепленное комментируемой статьей право гражданина на ознакомление с документами и материалами, касающимися рассмотрения обращения, напрямую вытекает из конституционного положения, установленного ч. 2 ст. 24 Конституции о том, что органы государственной власти и органы местного самоуправления, их должностные лица обязаны обеспечить каждому возможность ознакомления с документами и материалами, непосредственно затрагивающими его права и свободы, если иное не предусмотрено законом.
Итак, отказ в ознакомлении с документами и материалами может последовать в том случае, если будут просто затронуты права, свободы и интересы других лиц. К сожалению, в статье не предусмотрено исключение из этого правила. В то же время представляется, что было бы оправданным предусмотреть возможность получения согласия граждан, чьи права, свободы и интересы затрагиваются, на предоставление документов и материалов для ознакомления гражданам, подавшим обращение.
Указанное законоположение комментируемого Закона оспаривалось в Конституционном Суде РФ.
Пример: в Определении Конституционного Суда РФ от 7 февраля 2013 г. N 134-О "По жалобе граждан Андреевой Татьяны Алексеевны и Юрченко Даниила Вадимовича на нарушение их конституционных прав положением пункта 2 статьи 5 Федерального закона "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации" было проанализировано нормативное содержание п. 2 ст. 5 Федерального закона "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации". Конституционный Суд указал, что установленное оспоренной нормой ограничение на предоставление гражданину документов и материалов, касающихся рассмотрения его обращения, предполагает, что уполномоченный орган (должностное лицо) в соответствующих случаях отказывает гражданину в доступе к указанным документам и материалам на том основании, что содержащаяся в них информация, затрагивающая права, свободы и законные интересы других лиц, хотя и не защищается в качестве государственной или иной охраняемой федеральным законом тайны, однако отнесена к сведениям, распространение которых в Российской Федерации в установленном федеральным законом порядке ограничено или запрещено.
Отказывают в ознакомлении с документами и материалами при рассмотрении жалобы еще и тогда, когда документы и материалы, с которыми гражданин желает ознакомиться, содержат сведения, составляющие государственную или иную охраняемую федеральным законом тайну. В соответствии с Федеральным законом от 27 июля 2006 г. N 149-ФЗ "Об информации, информационных технологиях и о защите информации" информация может относиться к общедоступной информации и к информации ограниченного доступа. Статьей 9 названного Федерального закона урегулированы общественные отношения по ограничению доступа к информации. Предусматривается, что ограничение доступа к информации устанавливается федеральными законами в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства. Обязательным является соблюдение конфиденциальности информации, доступ к которой ограничен федеральными законами.
В соответствии со ст. 5 Закона РФ от 21 июля 1993 г. N 5485-1 "О государственной тайне" государственную тайну составляют следующие сведения:
- сведения в военной области;
- некоторые сведения в области экономики, науки и техники;
- сведения в области внешней политики и экономики;
- сведения в области разведывательной, контрразведывательной и оперативно-розыскной деятельности, а также в области противодействия терроризму;
- сведения в области обеспечения безопасности лиц, в отношении которых принято решение о применении мер государственной защиты.
В соответствии с положениями названного Закона Указом Президента от 30 ноября 1995 г. N 1203 "Об утверждении перечня сведений, отнесенных к государственной тайне" утвержден Перечень сведений, отнесенных к государственной тайне. В этом нормативном акте также указаны государственные органы, уполномоченные на распоряжение сведениями, отнесенными к государственной тайне. Одновременно следует отметить, что ст. 7 Закона РФ от 21 июля 1993 г. N 5485-1 установлен перечень сведений, которые не подлежат отнесению к государственной тайне и засекречиванию, среди них указаны следующие сведения:
- о чрезвычайных происшествиях и катастрофах, угрожающих безопасности и здоровью граждан, и их последствиях, а также о стихийных бедствиях, их официальных прогнозах и последствиях;
- о состоянии экологии, здравоохранения, санитарии, демографии, образования, культуры, сельского хозяйства, а также о состоянии преступности;
- о привилегиях, компенсациях и социальных гарантиях, предоставляемых государством гражданам, должностным лицам, предприятиям, учреждениям и организациям;
- о фактах нарушения прав и свобод человека и гражданина;
- о размерах золотого запаса и государственных валютных резервах Российской Федерации;
- о состоянии здоровья высших должностных лиц Российской Федерации;
- о фактах нарушения законности органами государственной власти и их должностными лицами.
При этом Законом РФ от 21 июля 1993 г. N 5485-1 устанавливается, что должностные лица, принявшие решения о засекречивании перечисленных сведений либо о включении их в этих целях в носители сведений, составляющих государственную тайну, несут уголовную, административную или дисциплинарную ответственность в зависимости от причиненного обществу, государству и гражданам материального и морального ущерба. Граждане вправе обжаловать такие решения в суд.
Федеральными законами определяются условия отнесения информации к сведениям, составляющим коммерческую тайну, служебную тайну и иную тайну, обязательность соблюдения конфиденциальности такой информации, а также ответственность за ее разглашение.
Общественные отношения, связанные с установлением, изменением и прекращением режима коммерческой тайны в отношении информации, которая имеет действительную или потенциальную коммерческую ценность в силу неизвестности ее третьим лицам, урегулированы Федеральным законом от 29 июля 2004 г. N 98-ФЗ "О коммерческой тайне". В соответствии со ст. 3 названного Федерального закона коммерческая тайна представляет собой режим конфиденциальности информации, позволяющей ее обладателю при существующих или возможных обстоятельствах увеличить доходы, избежать неоправданных расходов, сохранить положение на рынке товаров, работ, услуг или получить иную коммерческую выгоду. Информация составляет коммерческую тайну в том случае, когда имеет действительную или потенциальную коммерческую ценность в силу неизвестности ее третьим лицам, к ней нет свободного доступа на законном основании, и обладатель информации принимает меры к охране ее конфиденциальности. Право на отнесение информации к информации, составляющей коммерческую тайну, и на определение перечня и состава такой информации принадлежит обладателю такой информации.
Порядок обращения со служебной информацией ограниченного распространения в федеральных органах исполнительной власти урегулирован Постановлением Правительства от 3 ноября 1994 г. N 1233 "Об утверждении положения о порядке обращения со служебной информацией отграниченного распространения в федеральных органах исполнительной власти, уполномоченном органе управления использованием атомной энергии и уполномоченном органе по космической деятельности".
Следует отметить, что федеральным законодательством защищается информация, отнесенная к профессиональной тайне, а также информация о персональных данных физических лиц.
3. В п. 3 комментируемой статьи предусмотрено право граждан на получение письменного ответа по существу поставленных в обращении вопросов. Исключение из этого правила составляют случаи, указанные в ст. 11 комментируемого Закона, которая устанавливает порядок рассмотрения отдельных обращений.
В ст. 11 речь идет об обращениях, на которые уполномоченные органы могут не давать ответы. Среди таких обращений называются следующие:
- обращения, в которых не указана фамилия гражданина;
- обращения, в которых обжалуются судебные решения (в данном случае направляется разъяснение не по поставленным вопросам, а о порядке обжалования данного судебного решения);
- обращения, содержащие нецензурные либо оскорбительные выражения, угрозы жизни, здоровью и имуществу должностного лица, а также членов его семьи;
- обращения, которые не поддаются прочтению;
- обращения, из текста которого невозможно определить суть предложения, заявления или жалобы;
- обращения, содержащие вопросы, на которые неоднократно давались письменные ответы по существу в связи с ранее направляемыми обращениями, и при этом в обращении не приводятся новые доводы или обстоятельства;
- обращения, содержащие вопрос, ответ на который размещен в соответствии с ч. 4 ст. 10 комментируемого Закона на официальном сайте данных государственного органа или органа местного самоуправления (в данном случае сообщается электронный адрес официального сайта, на котором размещен ответ на вопрос, поставленный в обращении);
- обращения, ответ на которые не может быть дан без разглашения сведений, составляющих государственную или иную охраняемую федеральным законом тайну (в данном случае гражданину сообщается о невозможности дать ответ по существу поставленного в нем вопроса, в связи с недопустимостью разглашения указанных сведений) (подробнее см. комментарий к ст. 11).
В соответствии с ч. 5.1 ст. 11 комментируемого Закона гражданину направляется уведомление о переадресации письменного обращения в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу, в компетенцию которых входит решение поставленных в обращении вопросов, если обращение подано изначально в некомпетентный орган. Таким образом, гражданин имеет право на получение письменного ответа на обращение во всех случаях, кроме тех, которые перечислены в ст. 11 комментируемого Закона.
4. В соответствии с п. 4 комментируемой статьи гражданин имеет право на обращение с жалобой на принятое по обращению решение или на действие (бездействие) в связи с рассмотрением обращения в административном и (или) судебном порядке в соответствии с законодательством Российской Федерации. Таким образом, гражданин вправе обжаловать принятое по его обращению решение в административном порядке в вышестоящий орган или руководителю должностного лица, которое рассматривало обращение. У гражданина также есть право обратиться в суд. Обжалование в суде осуществляется по правилам, предусмотренным КАС, который содержит в том числе специальную главу 22 "Производство по административным делам об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, иных органов, организаций, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих".
5. Гражданину предоставлено право на обращение с заявлением о прекращении рассмотрения обращения. Это право предусмотрено п. 5 комментируемой статьи. Это означает, что на этапе рассмотрения обращения гражданин вправе заявить свое желание о прекращении рассмотрения обращения, которое им было подано ранее. Причины, по которым гражданин изменил свое решение, значения не имеют.
6. Следует отметить, что федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов РФ, органы местного самоуправления уделяют серьезное внимание организации работы по обращениям граждан с целью создания условий для полной реализации права граждан на обращение. Например, в Администрации Президента создано специальное Управление Президента по работе с обращениями граждан и организаций.
Указом Президента от 17 февраля 2010 г. N 201 "Об Управлении Президента Российской Федерации по работе с обращениями граждан и организаций" утверждено Положение об Управлении Президента Российской Федерации по работе с обращениями граждан и организаций. Основными задачами Управления являются следующие:
а) обеспечение рассмотрения устных и письменных обращений граждан Российской Федерации, иностранных граждан и лиц без гражданства, организаций и общественных объединений, адресованных Президенту и Администрации Президента, в том числе обращений, поступивших по информационным системам общего пользования;
б) обеспечение рассмотрения устных и письменных запросов граждан Российской Федерации, иностранных граждан и лиц без гражданства, организаций и общественных объединений, в том числе запросов в виде электронного документа, о предоставлении информации, касающейся деятельности Президента и Администрации Президента;
в) информационно-статистическое, аналитическое и методическое обеспечение деятельности Президента, Администрации Президента и ее самостоятельных подразделений по рассмотрению обращений и запросов;
г) обеспечение деятельности Приемной Президента по приему граждан;
д) анализ обращений, результатов их рассмотрения и принятых по ним мер, подготовка на его основе информационно-статистических обзоров и докладов;
е) осуществление информационно-справочной работы, связанной с обращениями и запросами;
ж) обеспечение деятельности Комиссии при Президенте по реабилитации жертв политических репрессий.
Федеральные органы исполнительной власти принимают специальные нормативные правовые акты, регулирующие организацию работы с обращениями граждан. Так, Приказом Минпросвещения от 18 марта 2019 г. N 122 "Об утверждении инструкции по организации работы с обращениями граждан в Министерстве просвещения Российской Федерации" утверждена соответствующая Инструкция.
Инструкция регламентирует последовательность действий и сроки при рассмотрении индивидуальных и коллективных обращений граждан Российской Федерации, иностранных граждан, лиц без гражданства в Минпросвещения, включая порядок приема, первичной обработки, учета, регистрации, рассмотрения, направления ответов по обращениям граждан, организацию личного приема граждан, контроль за соблюдением порядка рассмотрения обращений граждан, анализ и обобщение информации, содержащейся в них, проверку состояния работы с обращениями граждан в Минпросвещения.
Инструкция по работе с обращениями граждан в Федеральном агентстве связи утверждена Приказом Федерального агентства связи от 26 февраля 2014 г. N 39 "Об организации работы с обращениями граждан в Федеральном агентстве связи". Пунктом 3 Инструкции предусмотрено, что ответственность за организацию и соблюдение установленных сроков рассмотрения обращений граждан возлагается на руководителя Россвязи. Ответственность за состояние делопроизводства по обращениям граждан в структурных подразделениях Россвязи несут начальники структурных подразделений.
Генеральный прокурор РФ издал Указание от 6 марта 2020 г. N 137/9 "О совершенствовании работы по рассмотрению обращений и приему граждан в органах прокуратуры Российской Федерации". В Указании отмечается, что работу с обращениями следует считать одним из приоритетных направлений прокурорской деятельности, руководствоваться при ее организации следует требованиями Приказов Генерального прокурора РФ от 30 января 2013 г. N 45 "Об утверждении и введении в действие Инструкции о порядке рассмотрения обращений и приема граждан в органах прокуратуры Российской Федерации" и от 1 ноября 2011 г. N 373 "О порядке рассмотрения жалоб на действия (бездействие) и решения органа дознания, дознавателя, следователя, руководителя следственного органа и прокурора", уделяя повышенное внимание срокам и качеству разрешения обращений.
В субъектах РФ также принимаются нормативные правовые акты, обеспечивающие реализацию положений комментируемого Закона и соответствующих законов субъектов РФ. Так, Губернатор Московской области издал распоряжение от 14 ноября 2013 г. N 444-РГ "Об утверждении Положения об Управлении по работе с обращениями граждан и организаций Администрации Губернатора Московской области". Управление по работе с обращениями граждан и организаций Администрации Губернатора Московской области является самостоятельным подразделением Администрации Губернатора Московской области, обеспечивающим организацию объективного, всестороннего и своевременного рассмотрения обращений граждан и организаций, адресованных Губернатору Московской области и в Правительство Московской области.
Распоряжением Губернатора Ярославской области от 15 февраля 2011 г. N 34-р "Об усилении контроля за работой с обращениями граждан" административно-контрольному управлению Правительства области в целях проверки полноты и качества рассмотрения обращений граждан в органах исполнительной власти области поручено осуществлять проведение проверок организации работы с обращениями граждан в органах исполнительной власти области с привлечением соответствующих специалистов структурных подразделений аппарата Правительства области и иных органов исполнительной власти области. Кроме того, распоряжением рекомендовано органам местного самоуправления муниципальных образований области образовать комиссию соответствующего муниципального образования области для проведения проверки полноты и качества рассмотрения обращений граждан.
Губернатор Иркутской области издал Указ от 14 сентября 2018 г. N 181-уг "Об организации работы с обращениями граждан в системе исполнительных органов государственной власти Иркутской области". Названным Указом утверждены:
- Порядок организации работы с обращениями граждан в системе исполнительных органов государственной власти Иркутской области;
- Порядок согласования и передачи на подписание проектов ответов на обращения граждан в адрес Губернатора Иркутской области, Правительства Иркутской области, первого заместителя Губернатора Иркутской области, первого заместителя Губернатора Иркутской области - Председателя Правительства Иркутской области, первого заместителя Председателя Правительства Иркутской области, заместителей Губернатора Иркутской области и заместителей Председателя Правительства Иркутской области, а также регистрации ответов на обращения граждан.
Порядок организации работы с обращениями граждан в системе исполнительных органов государственной власти Иркутской области регулирует вопросы организации работы с обращениями граждан Российской Федерации, иностранных граждан и лиц без гражданства, за исключением случаев, установленных международным договором Российской Федерации, федеральным конституционным законом или федеральным законом, объединений граждан, в том числе юридических лиц, в системе исполнительных органов государственной власти Иркутской области. Порядок распространяется на все обращения, которые подлежат рассмотрению в соответствии с комментируемым Законом.
Органы местного самоуправления с целью создания условий для эффективной работы с обращениями граждан и организаций также принимают соответствующие муниципальные нормативные правовые акты. Так, Администрацией муниципального образования "Город Архангельск" издано Постановление от 2 августа 2019 г. N 1122 "Об утверждении Порядка организации рассмотрения обращений граждан, объединений граждан, в том числе юридических лиц, поступивших Главе муниципального образования "Город Архангельск", заместителям главы муниципального образования "Город Архангельск", в Администрацию муниципального образования "Город Архангельск", в отраслевые (функциональные) и территориальные органы Администрации муниципального образования "Город Архангельск". Указанным Постановлением в соответствии с Федеральным законом от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и комментируемым Законом утвержден порядок организации рассмотрения обращений граждан, объединений граждан, в том числе юридических лиц, в органах местного самоуправления и у должностных лиц муниципального образования "Город Архангельск".
Главой муниципального образования города Бердска Новосибирской области издано распоряжение от 7 ноября 2006 г. N 39-р "Об утверждении Положения об организации личного приема граждан и порядке рассмотрения обращений граждан в администрации города Бердска". Положение определяет порядок подготовки и проведения личного приема граждан и устанавливает единые требования к организации работы с обращениями граждан к Главе города, заместителям главы администрации и руководителям структурных подразделений администрации города Бердска.
Районный Совет депутатов муниципального образования "Таврический район" Омской области принял решение одиннадцатой (внеочередной) сессии от 29 сентября 2005 г. N 98 "Об утверждении Положения "О порядке и сроках рассмотрения обращений граждан на территории Таврического муниципального района Омской области". Положением в соответствии с федеральным законодательством установлены правила и сроки рассмотрения обращений граждан.
Приведенные выше нормативные правовые акты демонстрируют, что органы публичной власти всех уровней регулируют вопросы организации работы с обращениями граждан и организаций. Принятие соответствующих подзаконных нормативных правовых актов создает необходимые условия для более полной реализации права граждан на обращение, в том числе и создает соответствующие условия для реализации прав граждан, предусмотренных комментируемой статьей, при рассмотрении обращений граждан.
