Статья 7. Требования к письменному обращению
Комментарий к статье 7
1. Статья 7 комментируемого Закона закрепляет требования к содержанию письменного и электронного обращения граждан в государственные и (или) муниципальные органы и к должностным лицам, связанным с этими органами служебными отношениями (ч. ч. 1 и 2), а также к рассмотрению обращения, поступившего в форме электронного документа.
В ч. 1 ст. 7 комментируемого Закона речь, по сути, идет об обязательных реквизитах письменного обращения как документа:
- в письменном обращении в обязательном порядке должны быть указаны либо наименование государственного органа или органа местного самоуправления, в которые гражданин направляет письменное обращение, либо фамилия, имя, отчество соответствующего должностного лица, либо должность соответствующего лица (вводная часть обращения);
- также гражданину надлежит указать свои фамилию, имя, отчество (последнее - при наличии, правило не распространяется на подачу обращения гражданами государств, в которых отчество не используется), почтовый адрес, по которому должны быть направлены ответ или уведомление о переадресации обращения;
- в описательной части обращения гражданин излагает суть предложения, заявления или жалобы;
- в заключительной части ставит личную подпись и дату.
Также в обращении может быть указан контактный телефон обратившегося гражданина.
Таким образом, в письменном обращении в обязательном порядке указываются персональные данные обратившегося лица. Следует учитывать, что персональные данные как разновидность информации личного характера являются объектом защиты. Понятие персональных данных и правовой режим их использования регламентированы Федеральным законом от 27 июля 2006 г. N 152-ФЗ "О персональных данных", а в комментируемом Законе этому посвящена ч. 2 ст. 6.
Сам текст письменного обращения, исходя из буквального толкования положений комментируемого Закона, излагается в произвольной форме (основная часть обращения, описательная часть). Однако принят ряд ведомственных нормативных правовых актов, детализирующих порядок обращения граждан в конкретные органы государственной власти и органы местного самоуправления, в которых предусмотрено правило, согласно которому на официальном сайте органа власти размещаются установленные формы обращений, заявлений и иных документов, подлежащих принятию конкретным органом власти (см., например: раздел II Перечня информации о деятельности Министерства иностранных дел Российской Федерации, размещаемой в информационно-телекоммуникационной сети Интернет, утв. Указом Президента от 10 августа 2011 г. N 1062 "Об утверждении перечня информации о деятельности Министерства иностранных дел Российской Федерации, размещаемой в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет").
Текст обращения должен иметь понятное содержание, быть ясным, четко сформулированным. Это требование особенно важно применительно к описательной часть документа: суть обращения гражданина формулируется именно в нем. В противном случае ответ на обращение не дается и оно не подлежит направлению на рассмотрение в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу в соответствии с их компетенцией, о чем в течение семи дней со дня регистрации обращения сообщается гражданину, направившему обращение (ч. 4.1 ст. 11 комментируемого Закона).
С позиций правоприменительной практики и возможных споров, целесообразно письменные обращения оформлять в двух экземплярах. Первый экземпляр подается в орган власти, регистрируется им в надлежащим порядке. На втором экземпляре ставится подпись должностного лица, принявшего обращение (в канцелярии), дата принятия документа. Второй экземпляр обращения, сохраненный гражданином, может послужить письменным доказательством при обращении в суд с целью разрешения спора, потенциально могущего возникнуть между обратившимся гражданином и органом власти.
Практика показывает, что, несмотря на соблюдение гражданами требований Закона к реквизитам обращений, оформлению необходимых документов с учетом всех реквизитов, органы власти нарушают в различных формах права граждан на обращения (оставляют без рассмотрения, рассматривают обращения необъективно, не всесторонне, несвоевременно и т.д.), результатом чего становится обращение граждан в суд с попыткой защитить свое право на обращение (см., например: Апелляционное определение Свердловского областного суда от 2 июля 2019 г. по делу N 33-11480/2019; Апелляционное определение Новосибирского областного суда от 3 марта 2016 г. по делу N 33-2199/2016).
2. Часть 2 ст. 7 комментируемого Закона предусматривает факультативные элементы письменного обращения. В случае необходимости в подтверждение своих доводов гражданин может приложить к письменному обращению документы и материалы либо их копии - это не обязанность, а именно право гражданина, которое он реализует по собственному усмотрению. Документы в подтверждение довода обратившегося гражданина (граждан) могут прилагаться именно дополнительно к содержанию текста обращения, но это требование не является обязательным. С практической точки зрения для рассмотрения обращения, составления мотивированного решения по нему должностное лицо может запросить необходимые документы и в последующем.
Необязательность прилагать документы и материалы, подтверждающие проблему, просьбу обратившегося гражданина обусловлена тем, что эти документы и материалы выполняют функцию доказательств. Однако представление доказательств не является обязанностью субъекта обращения. Отсутствие в обращении доказательств не является основанием для оставления обращения без рассмотрения. Однако с практической стороны следует заметить, что наличие в обращении подтверждающих материалов с необходимыми сведениями об излагаемых гражданином фактах упрощает рассмотрение обращения, проверку тех или иных обстоятельств. В связи с этим гражданам целесообразно сообщать в обращении максимально больший объем информации о фактических обстоятельствах обращения, фактических обстоятельствах возникших проблем и просьб в адрес публичных субъектов.
Прилагаться могут как оригиналы документов, так и их копии. Необходимые документы и материалы могут быть предоставлены в электронной форме, хотя могут быть приложены и в печатной - эти формы предоставления сведений равнозначны.
В случае направления обращений в государственные и муниципальные органы и их должностным лицам представителем гражданина к документу-обращению (жалобе, заявлению и др.) должна в обязательном порядке прилагаться доверенность, в противном случае письменное обращение не считается надлежаще оформленным.
3. Часть 3 ст. 7 комментируемого Закона уточняет требования к обращениям, поступающим в государственные органы, органы местного самоуправления или должностным лицам в форме электронного документа ("электронные обращения"). В электронном обращении гражданин в обязательном порядке указывает свои фамилию, имя, отчество (последнее - при наличии), адрес электронной почты, по которому должны быть направлены ответ, уведомление о переадресации обращения. Гражданин вправе приложить к такому обращению необходимые документы и материалы также в электронной форме. Такие обращения подлежит рассмотрению в порядке, установленном настоящим Федеральным законом (см. подробнее ст. 10 комментируемого Закона).
Электронное обращение - это обращение по информационным системам общего пользования (в том числе обращение через сеть Интернет) посредством направления документа с текстом обращения в виде файла, заполнения необходимых регистрационных форм через официальный сайт государственного и муниципального органа.
Информационная система представляет собой совокупность содержащейся в базах данных информации и обеспечивающих ее обработку информационных технологий и технических средств (ст. 2 Федеральный закон от 27 июля 2006 г. N 149-ФЗ "Об информации, информационных технологиях и о защите информации").
Понятие электронных документов и режим их оформления и использования закреплены Федеральным законом от 27 июля 2006 г. N 149-ФЗ (п. 11.1 ст. 2).
Чтобы удостоверить личность гражданина, направившего обращение, используется электронная подпись (см. ст. 2 Федерального закона от 6 апреля 2011 г. N 63-ФЗ "Об электронной подписи"). Закон не содержит требования о том, что такая подпись должна быть квалифицированной. На практике зачастую для подачи электронного обращения используется авторизация гражданина в ЕСИА - Единой системе идентификации и аутентификации, то есть с использованием логина и пароля от портала Госуслуг, хотя иногда достаточно указать свои имя, фамилию и отчество в форме для подачи обращений граждан <16>. Обязательная авторизация через ЕСИА необходима, если требуется провести внеплановую проверку в целях проверки изложенных в обращении фактов (ч. 3 ст. 10 Федерального закона от 26 декабря 2008 г. N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля").
--------------------------------
<16> См., например: Форма для подачи обращений граждан. URL: https://www.rostrud.ru/room/obrashcheniya-grazhdan/kremlin/ (дата обращения: 04.06.2020).
Соблюдение требований к электронному документообороту - обязанность как граждан при оформлении обращений в органы власти, так и самих должностных лиц в ходе рассмотрения обращений граждан. Отказывать в рассмотрении обращений граждан, поданных в форме электронных документов, недопустимо, это влечет за собой судебные разбирательства. Однако граждане обязаны соблюдать порядок подачи обращений, установленный нормативными актами. Если определен специальный портал для направления обращений, письмо, направленное по электронной почте, орган или должностное лицо могут не рассматривать как поданные в ненадлежащем порядке.
Пример: Ш. в лице своего представителя обратился в суд с административным исковым заявлением к администрации Невского района Санкт-Петербурга, в котором просил признать незаконными действия административного ответчика по отказу в рассмотрении обращений Ш., поступивших на адрес электронной почты администрации района.
Как установлено судом первой инстанции, 10 февраля 2017 г. Ш. с адреса электронной почты на адрес электронной почты администрации Невского района Санкт-Петербурга направил два заявления, в которых административный истец просил убрать мусор по определенному адресу и проследить за регулярностью вывоза мусора, а также проверить законность уличной торговой деятельности. В случае выявления нарушения закона просил устранить нарушение, привлечь нарушителей к ответственности, а также обязать уполномоченные организации проводить регулярную инспекцию объекта.
Указанные обращения административного истца зарегистрированы администрацией района в журнале учета обращений. На электронную почту Ш. административным ответчиком направлены ответы на вышеназванные обращения, в которых административному истцу разъяснено, что поступившие на адрес электронной почты обращения не могут быть рассмотрены по существу, поскольку обращения граждан в форме электронного документа направляются с использованием сервиса "Электронная приемная" на официальном сайте Администрации Санкт-Петербурга (http://gov.spb.ru/gov/terr/nevsky/obrasheniya-grazhdan/feedbacky) в сети Интернет.
Отказывая в удовлетворении административного иска, суд первой инстанции указал на несоблюдение административным истцом установленного порядка обращения граждан в государственный орган, орган местного самоуправления с обращением в форме электронного документа (см. Апелляционное определение Санкт-Петербургского городского суда от 11 июля 2017 г. по делу N 2а-5699/2017).
Использование электронных технологий облегчает направление обращений в адрес публичных субъектов, но только в том случае, если гражданин владеет такими средствами сообщения, т.е. имеет необходимые навыки, технику и доступ к сети Интернет.
Для реализации требований ч. 3 ст. 7 комментируемого Закона имеет большое значение создание сайтов органами власти и управления. Функционирование соответствующих сайтов отвечает положениям Постановления Правительства от 24 ноября 2009 г. N 953 "Об обеспечении доступа к информации о деятельности Правительства Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти" (см. также распоряжение Правительства от 25 декабря 2013 г. N 2516-р "Об утверждении Концепции развития механизмов предоставления государственных и муниципальных услуг в электронном виде").
Выполнение различными органами власти и управления функций и задач по обязательному рассмотрению обращений граждан, поступивших в электронной форме, регламентировано также ведомственными нормативными правовыми актами, в их числе можно назвать Приказ Ространснадзора от 14 июня 2007 г. N ГК-389фс "Об утверждении Порядка рассмотрения обращений граждан, поступающих по электронной почте через официальный интернет-сайт Федеральной службы по надзору в сфере транспорта".
