Статья 8. Полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере образования
Комментарий к статье 8
1. Полномочия органов государственной власти субъектов РФ в сфере образования являются предметом совместного ведения РФ и субъектов РФ в силу п. "е" ч. 1 ст. 72 Конституции РФ. Перечень таких полномочий также содержится в ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ".
К компетенции органов государственной власти субъектов РФ в сфере образования комментируемая статья относит тринадцать полномочий, однако их перечень не является закрытым:
1) прежде всего, это разработка и реализация региональных программ развития образования с учетом региональных социально-экономических, экологических, демографических, этнокультурных и других особенностей субъектов РФ.
Так, в частности, в Постановлении Правительства Тверской области от 29 декабря 2018 г. N 402-пп "О государственной программе Тверской области "Развитие образования Тверской области" на 2019 - 2024 годы" указано, что на региональное развитие образования оказывают влияние такие факторы, как:
- наличие особенностей географического и демографического характера в регионе;
- рост потребности населения в дошкольных образовательных услугах;
- увеличение количества детей со сложными дефектами;
- невысокая степень социализации детей с ограниченными возможностями здоровья, детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, и др.;
2) вторым полномочием является создание, реорганизация, ликвидация образовательных организаций субъектов РФ, а также осуществление функций и полномочий учредителей образовательных организаций субъектов РФ.
В соответствии с письмом Минобрнауки от 4 мая 2016 г. N АК-950/02 при принятии решений по оптимальному размещению на территории субъектов РФ объектов социальной сферы необходимо учитывать следующие рекомендации:
- при установлении требований к размещению объектов социальной сферы установить не менее одной дневной общеобразовательной школы на 892 человека в городской местности, в сельской местности - на 201 человека;
- для реализации общеобразовательных программ дошкольного образования установить не менее одной дошкольной образовательной организации на 174 воспитанника в городской местности, в сельской местности - на 62 воспитанника;
- потребность в организациях дополнительного образования детей определяется исходя из необходимости обеспечения охвата детей в возрасте от 5 до 18 лет дополнительными образовательными программами на уровне 70 - 75%;
- потребность в профессиональных образовательных организациях определяется исходя из необходимости обеспечения программами среднего профессионального образования населения в возрасте 15 - 19 лет, имеющих основное общее и среднее общее образование на уровне 50% от их общего количества, и т.д.;
3) субъекты РФ обеспечивают государственные гарантии реализации прав на получение общедоступного и бесплатного образования в муниципальных образовательных организациях разного вида и уровня. Для этого местным бюджетам предоставляются субвенции в соответствии с нормативами, определяемыми органами государственной власти субъектов РФ на основании Методических рекомендаций, направленных письмом Минобразования и Минфина от 18 сентября, 7 октября 2003 г. N 20-51-2839/20-01, 10-02-08.
При расчете субвенций используются данные Госкомстата и органов управления образованием, сверенные в установленном органами исполнительной власти субъектов РФ порядке с органами местного самоуправления соответствующих муниципальных образований.
Методика и расчеты субвенций, в том числе обоснования (расчеты) нормативов расходов на реализацию государственного стандарта общего образования в расчете на одного обучающегося по муниципальным образованиям, вносятся в представительные (законодательные) органы субъектов РФ в составе материалов к проекту закона о бюджете субъекта РФ на очередной финансовый год.
За счет средств субвенций местным бюджетам для финансового обеспечения расходов местных бюджетов на реализацию государственного стандарта общего образования в муниципальных общеобразовательных учреждениях финансируются все виды общеобразовательных учреждений, реализующих государственный стандарт начального, основного, среднего (полного) общего образования:
- общеобразовательные школы;
- школы-интернаты, в том числе для детей с недостатками развития;
- вечерние (сменные) школы и др.;
4) к следующей группе взаимосвязанных полномочий следует отнести организацию предоставления в государственных образовательных организациях субъектов РФ общего образования, среднего профессионального образования, дополнительного образования детей, дополнительного профессионального образования, включая создание условий для осуществления присмотра и ухода за детьми, содержания детей, а также организацию предоставления психолого-педагогической, медицинской и социальной помощи обучающимся, испытывающим трудности в освоении основных общеобразовательных программ, развитии и социальной адаптации;
5) финансовое обеспечение получения дошкольного образования в частных образовательных организациях осуществляется субъектами РФ посредством предоставления указанным образовательным организациям субсидий на возмещение затрат. Так, например, письмом Минобрнауки от 24 апреля 2013 г. N ДЛ-101/08 "О размере платы, взимаемой с родителей (законных представителей) за присмотр и уход за детьми" установлено, что указанные полномочия в отношении частных образовательных организаций позволяют полностью компенсировать затраты семей, имеющих детей, на получение дошкольного образования в этих образовательных организациях в пределах ФГОС;
6) организация обеспечения муниципальных образовательных организаций и образовательных организаций субъектов РФ учебниками в соответствии с федеральным перечнем учебников, рекомендованных к использованию, и учебными пособиями, допущенными к использованию при реализации указанных образовательных программ.
Как следует из письма Минобрнауки от 7 апреля 2014 г. N 08-455 "О закупке учебников и учебных пособий", средства, необходимые на приобретение учебников и учебных пособий, включаются органами государственной власти субъектов РФ в субвенции местным бюджетам. Федеральным законом не предусматривается возможность уменьшения размера предоставляемой субвенции местным бюджетам на указанные цели при непосредственной передаче закупленных учебников и учебных пособий. Следовательно, закупка учебников и учебных пособий для обеспечения муниципальных образовательных организаций осуществляется на муниципальном уровне;
7) обеспечение осуществления мониторинга в системе образования на уровне субъектов РФ осуществляется в соответствии с положениями ст. 97 комментируемого Закона и нормативными актами, принимаемыми на уровне субъектов РФ.
Так, согласно Постановлению администрации Тверской области от 10 апреля 2007 г. N 109-па "О реализации комплексного проекта модернизации образования Тверской области" объектами мониторинга являются:
- образовательные учреждения (как самостоятельные единицы наблюдения);
- совокупность муниципальных образовательных систем;
- инфраструктура сети;
- внешние по отношению к системе образования объекты, а именно: потребители данного уровня образования, формирующие свои образовательные запросы, и работодатели региона, аккумулирующие кадровые потребности меняющегося рынка труда.
Результаты мониторинга и его инструментарий должны применяться:
- для определения степени и темпов продвижения региональной системы (как совокупности муниципальных образовательных систем) образования в реализации стратегических приоритетов развития (доступности образовательных программ и их соответствия перспективам экономики региона);
- для определения уровня достижения плановых значений (показателей) и корректировки плана реализации;
- для сравнения состояния и темпов развития региональной системы с аналогичными показателями в других субъектах РФ;
- для организации информационного обеспечения населения региона о темпах и направлениях развития региональной системы образования;
8) последнее полномочие по созданию условий для организации проведения независимой оценки качества условий осуществления образовательной деятельности организациями, осуществляющими образовательную деятельность, является достаточно новым. Согласно ст. 95.2 комментируемого Закона независимая оценка проводится в целях предоставления участникам отношений в сфере образования информации об уровне организации работы по реализации образовательных программ на основе общедоступной информации (подробнее см. комментарий к ст. 95.2).
Представленный перечень предполагается открытым: в других статьях комментируемого Закона могут быть установлены иные полномочия субъектов РФ в сфере образования.
2. В ч. 2 комментируемой статьи установлены дополнительные права органов государственной власти субъектов РФ.
Во-первых, они имеют право осуществлять дополнительное финансовое обеспечение мероприятий по организации питания обучающихся в муниципальных образовательных организациях и обучающихся в частных общеобразовательных организациях по имеющим государственную аккредитацию основным общеобразовательным программам. Совместным Приказом Минздрава и Минобрнауки от 11 марта 2012 г. N 213н/178 утверждены Методические рекомендации по организации питания обучающихся и воспитанников образовательных учреждений.
Вместе с тем надо учитывать, что право на дополнительное финансовое обеспечение мероприятий по организации питания обучающихся не является обязанностью, следовательно, финансирование организации питания учащихся, как и выплата зарплаты работникам столовой, должно осуществляться не за счет средств субсидии на финансовое обеспечение выполнения государственного задания на оказание государственных услуг, а за счет иных средств, полученных от платных услуг, в противном случае речь может идти о нецелевом использовании средств (см. Постановление Арбитражного суда Восточно-Сибирского округа от 6 февраля 2018 г. N Ф02-7426/2017 по делу N А58-1435/2017).
Во-вторых, органы государственной власти субъектов РФ имеют право предоставлять государственную поддержку дополнительного образования детей, в том числе осуществлять финансовое обеспечение предоставления дополнительного образования детей в муниципальных образовательных организациях и частных образовательных организациях, реализующих дополнительные общеобразовательные программы для детей.
Так, например, в соответствии с письмом Минкультуры от 24 января 2018 г. N 217-06-02 одной из задач плана мероприятий ("дорожной карты") по перспективному развитию детских школ искусств по видам искусств (ДШИ) на 2018 - 2022 годы является формирование новых принципов финансового обеспечения деятельности ДШИ, в том числе посредством выделения средств со стороны субъектов РФ муниципальным ДШИ на реализацию предпрофессиональных программ в области искусств.
В методических рекомендациях о порядке определения нормативных затрат при формировании субсидии на финансовое обеспечение выполнения государственного (муниципального) задания на оказание государственных (муниципальных) услуг в сфере дополнительного образования детей (утв. Минобрнауки 1 июля 2014 г. N ВК-103/09вн) разъясняется, что согласно финансовой системе Российской Федерации необходимо финансировать дефициты местных бюджетов из регионального бюджета. В связи с этим в субъектах РФ должна быть выстроена двухуровневая система финансового обеспечения реализации дополнительных общеобразовательных программ в государственных и муниципальных образовательных организациях.
В рамках указанной системы на уровне субъекта для реализации его полномочий, не связанных с функцией учредительства, предлагается использовать указанный порядок определения финансового (регионального) норматива затрат на реализацию дополнительной общеобразовательной программы в образовательных организациях (раздел II Методических рекомендаций):
- при определении размеров субвенций из бюджета субъекта местным бюджетам на обеспечение дополнительного образования детей в муниципальных общеобразовательных организациях. Указанный порядок предлагается использовать наряду с порядком определения нормативных затрат на реализацию основных общеобразовательных программ, при этом учитывая структуру услуг по реализации дополнительных общеобразовательных программ в муниципальных общеобразовательных организациях;
- при определении необходимого финансового обеспечения программ государственной поддержки дополнительного образования детей в муниципальных образовательных организациях (кроме общеобразовательных);
- при расчете дотаций местным бюджетам в части реализации дополнительных общеобразовательных программ.
В-третьих, субъекты РФ имеют право обеспечивать организацию предоставления на конкурсной основе высшего образования в образовательных организациях высшего образования субъектов РФ. Указанное правомочие аналогично предусмотренному в отношении федеральных и муниципальных властей:
- согласно п. 2 ч. 1 ст. 6 комментируемого Закона федеральные органы власти в сфере образования осуществляют организацию предоставления высшего образования, включая обеспечение государственных гарантий реализации права на получение высшего образования бесплатно на конкурсной основе;
- согласно ч. 4 ст. 9 комментируемого Закона органы местного самоуправления городских округов вправе обеспечивать организацию предоставления на конкурсной основе высшего образования в муниципальных образовательных организациях высшего образования.
Однако если органы федеральной власти обязаны осуществлять соответствующее полномочие, то органы власти субъектов РФ и органы местного самоуправления в отношении региональных и муниципальных образовательных организаций имеют на это право.
