Статья 10. Структура системы образования
Комментарий к статье 10
1. В комментируемой статье законодателем определяется состав (структура) системы образования как единого объекта, обладающего собственными закономерностями и функциями. Смысл нормативного закрепления структуры системы образования состоит в том, чтобы подчеркнуть единство и согласованность всех ее элементов. Эти качества в свою очередь выступают гарантией эффективности и высокого качества образовательной деятельности на территории РФ. При этом настоящий Федеральный закон не содержит определения для понятий "система образования" и "структура системы образования", предпочитая перечислять лишь элементный состав, в то время как в любой системе главными являются не сами элементы, а связи между ними <11>.
--------------------------------
<11> См.: Оленина Т.Ю. Правовые аспекты структуры системы образования // Юридическое образование и наука. 2015. N 4.
Как следует из ч. 1 комментируемой статьи, в структуре системы образования выделяются нормативные документы, устанавливающие правила образовательной деятельности, и институты (организации), подчиняющиеся данным правилам.
К числу нормативных документов относятся:
- образовательные стандарты;
- государственные требования;
- образовательные программы.
Образовательные стандарты (см. комментарий к ст. 11) определяются на федеральном уровне, разрабатываются и утверждаются компетентным органом исполнительной власти, представляют собой совокупность требований к образованию соответствующего уровня и по соответствующей специальности, обязательных для исполнения образовательными организациями, имеющими право на реализацию образовательных программ.
Государственные требования (см. комментарий к ст. 13) представляют собой комплекс условий осуществления образовательной деятельности соответствующими субъектами и касаются таких ее характеристик, как форма (самостоятельная, сетевая), технологии (традиционные, дистанционные, в том числе электронные), способ представления содержания образовательной программы и построения учебных планов и пр.
Образовательные программы (см. комментарий к ст. 12) представляют собой документы, регламентирующие осуществление образования конкретного уровня и по конкретному направлению подготовки. В этих документах устанавливаются общие требования к кадровому обеспечению образовательного процесса, материально-техническому оснащению организации, конкретизируется состав учебных планов и программ отдельных учебных дисциплин.
Набор институтов (организаций) и прочих субъектов, входящих в систему образования, весьма разнообразен, что обусловлено многими факторами, в том числе эволюцией общества в целом, а также текущими управленческими потребностями. Следует согласиться с позицией, выраженной в письме Минобрнауки от 22 октября 2015 г. N 08-1729, согласно которой развитие государственно-общественного взаимодействия в управлении отечественным образованием на протяжении последних десятилетий дает основание говорить о том, что сформировался особый тип управления - государственно-общественный. Этот тип характеризуется тем, что субъекты, осуществляющие политику в сфере образования, и образовательные организации осуществляют постоянное взаимодействие в управлении образованием и оказании образовательных услуг с субъектами, представляющими интересы общества и населения, при их ответственном участии в этой деятельности. Роль и предназначение государства заключаются в том, чтобы обеспечить все необходимые предпосылки для расширения участия общества в развитии системы образования, формирования общественного запроса на условия реализации образовательных прав, осуществления контроля исполнения законодательства об образовании, реализации государственных образовательных стандартов, распределения ответственности за деятельность всех участников правоотношений в этой сфере.
На сегодняшний день в систему образования вовлечены:
- органы государственной власти и органы местного самоуправления - в виде регулирующих и контролирующих инстанций;
- организации, осуществляющие обеспечение образовательной деятельности, оценку качества образования (см. комментарий к ст. 96);
- организации, осуществляющие образовательную деятельность (см. комментарий к ст. 21);
- объединения юридических лиц, в том числе работодателей, осуществляющие деятельность в сфере образования;
- педагогические работники;
- обучающиеся и их родители (законные представители).
Все названные субъекты имеют согласно настоящему Федеральному закону специальный правовой статус, куда входят права и обязанности, реализуемые по мере участия данных субъектов в конкретных образовательных отношениях. Системность здесь заключается в том, что необходимым условием эффективной реализации прав одних участников образовательных отношений выступает полное и своевременное исполнение другими участниками своих обязанностей. Именно это взаимодействие и подлежит правовому регулированию на уровне и закона, и подзаконных нормативных правовых актов.
2. Как следует из ч. 2 комментируемой статьи, законом определены различные виды образования. Их дифференциация обусловлена тем идеальным конечным результатом, который ожидается по завершении реализации конкретной образовательной программы того или иного вида.
Общее образование трактуется как деятельность, направленная на развитие личности, приобретение в процессе освоения общеобразовательных программ знаний, умений, навыков и формирование компетенции, необходимых для жизни человека в обществе, осознанного выбора профессии и получения профессионального образования.
Профессиональное образование направлено на приобретение обучающимися знаний, умений, навыков и формирование компетенций, позволяющих вести профессиональную деятельность в определенной сфере и выполнять работу по конкретной профессии или специальности.
Дополнительное образование предусматривает всестороннее удовлетворение образовательных потребностей человека в интеллектуальном, духовно-нравственном, физическом и профессиональном совершенствовании. Оно не предусматривает повышения уровня образования, хотя здесь могут быть определены и детализированы приобретаемые обучающимися компетенции. Здесь реализуются:
- дополнительные предпрофессиональные программы в области искусств;
- дополнительные общеобразовательные программы в области физической культуры и спорта и пр.
Профессиональное обучение направлено на приобретение знаний, умений, навыков и формирование компетенций, необходимых для выполнения определенных трудовых, служебных функций.
В своем единстве эти виды образования задуманы как непрерывно действующие факторы социализации и развития личности, так что в идеальном варианте человек, получив образование одного вида, может сразу же перейти к получению образования другого вида.
3. Как следует из ч. 3 комментируемой статьи, образование имеет дифференциацию не только по видам, но также и по уровням. Это касается тех видов образования, где можно в принципе установить иерархическую связь начальных и более простых уровней освоения образовательных программ с более высокими, "продвинутыми". Нормирование уровней образования предполагает и измеримость достигнутых обучающимися результатов, вследствие чего законодатель рассматривает в качестве многоуровневых общее и профессиональное образование.
Это общее положение конкретизировано в ч. ч. 4 и 5 комментируемой статьи. Предусматривается, что уровнями общего образования являются:
- дошкольное образование (см. комментарий к ст. 64);
- начальное общее образование (см. комментарий к ст. 65);
- основное общее образование (см. комментарий к ст. 65);
- среднее общее образование (см. комментарий к ст. 65).
Уровнями профессионального образования являются:
- среднее профессиональное образование (см. комментарий к ст. 68);
- высшее образование - бакалавриат (см. комментарий к ст. 69);
- высшее образование - специалитет, магистратура (см. комментарий к ст. 69);
- высшее образование - подготовка кадров высшей квалификации (см. комментарий к ст. 69).
Смысл уровневой дифференциации состоит в том, что получение образования предшествующего уровня (как правило, подтвержденное соответствующим документом, - если речь идет о профессиональном образовании) выступает необходимым условием для перехода на последующий уровень образования.
4. Как следует из ч. 6 комментируемой статьи, дополнительное образование также дифференцируется, здесь выделены две разновидности:
- дополнительное образование детей и взрослых;
- дополнительное профессиональное образование.
Разница между двумя этими подвидами состоит в том, что в первом случае удовлетворяются общие потребности индивидов в развитии и совершенствовании (интеллектуальном, нравственном, физическом, эстетическом и др.), во втором же случае речь идет об обеспечении соответствия профессиональных навыков индивида, его квалификации меняющимся социокультурным и экономическим условиям. Дополнительное профессиональное образование осуществляется посредством реализации дополнительных профессиональных программ:
- программ повышения квалификации;
- программ профессиональной переподготовки.
Реализация программ повышения квалификации направлена на совершенствование и (или) получение новых компетенций, необходимых для профессиональной деятельности, и (или) повышение профессионального уровня в рамках имеющейся квалификации.
Реализация программ профессиональной переподготовки направлена на получение компетенций, необходимых для выполнения нового вида профессиональной деятельности, приобретение новой квалификации.
5. Как следует из ч. 7 комментируемой статьи, целью системы образования выступает создание условий для непрерывного образования, то есть совершенствования личности в течение всей жизни. Понятно, что законодатель подразумевает свободное использование гражданами имеющихся в данной системе возможностей. Получение любого вида образования (за исключением основного общего) является предметом свободного выбора человека. В этом смысле система образования должна функционировать так, чтобы максимально соответствовать растущим запросам личности, то есть быть высокодифференцированной, динамично реагировать на изменение условий социального бытия. Правовое регулирование системы образования представляет собой один из немаловажных факторов ее полноценного функционирования в любом современном обществе.
