Статья 11. Федеральные государственные образовательные стандарты и федеральные государственные требования. Образовательные стандарты
Комментарий к статье 11
1. В комментируемой статье урегулированы федеральные государственные образовательные стандарты (ФГОС) и федеральные государственные требования. Они составляют необходимый компонент системы образования, отвечающий за нормативное обеспечение ее стабильного функционирования.
Соблюдение образовательных стандартов и требований, по замыслу законодателя, должно способствовать (ч. 1 комментируемой статьи):
- единству образовательного пространства РФ, то есть наличию в каждом регионе страны условий для социализации личности и максимально полного удовлетворения соответствующих интеллектуальных и иных духовных потребностей посредством получения образования;
- преемственности между образовательными программами;
- вариативности содержания образовательных программ соответствующего уровня образования, возможность формирования образовательных программ различных уровня сложности и направленности;
- достижению необходимого уровня и качества образования за счет требований к условиям реализации основных образовательных программ и результатам их освоения.
Законодатель особо подчеркивает, что и стандарты, и требования разрабатываются и применяются на уровне государства в целом, так что стандартизация образования в субъектах РФ либо исключается в принципе, либо в значительной степени ограничивается (см. комментарий к ст. 8). Исключением из общего правила выступают образовательные стандарты, устанавливаемые некоторыми образовательными организациями самостоятельно (ч. 10 комментируемой статьи).
2. Как следует из ч. 2 комментируемой статьи, образовательные стандарты используются для объективной оценки образовательной деятельности на предмет соответствия установленным требованиям (за исключением ФГОС дошкольного образования). Здесь подразумеваются, в первую очередь, процедуры аккредитации образовательных программ. Причем законодатель подчеркивает, что эта оценка носит универсальный характер, не зависит от формы получения образования и формы обучения.
Помимо этого, указанные нормативные документы используются при разработке образовательных программ, а также программ конкретных учебных дисциплин.
3. Как следует из ч. 3 комментируемой статьи, в состав ФГОС входят различные требования:
- к структуре основных образовательных программ и их объему;
- к условиям реализации основных образовательных программ, в том числе кадровым, финансовым, материально-техническим и иным условиям;
- к результатам освоения основных образовательных программ.
Для удобства образовательные стандарты каждого уровня образования имеют одну и ту же структуру.
К примеру, ФГОС высшего образования по направлению подготовки 40.03.01 Юриспруденция (уровень бакалавриата), утв. Приказом Минобрнауки от 1 декабря 2016 г. N 1511, содержит требования, объединенные в следующие разделы:
- характеристика направления подготовки;
- характеристика профессиональной деятельности выпускников, освоивших программу бакалавриата;
- требования к результатам освоения программы бакалавриата;
- требования к структуре программы бакалавриата;
- требования к условиям реализации программы бакалавриата.
Аналогичную структуру содержат ФГОС по иным направлениям подготовки (причем как бакалавриата, так и магистратуры и т.д.).
4. Как следует из ч. 4 комментируемой статьи, ФГОС определяют сроки обучения, которые являются дифференцированными. Также срокам всегда сопоставлены объемы образовательных программ, выраженные в зачетных единицах. К примеру, упомянутый выше ФГОС ВО по направлению подготовки 40.03.01 Юриспруденция определяет, что нормативный срок получения образования по программе бакалавриата:
- в очной форме обучения, включая каникулы, предоставляемые после прохождения государственной итоговой аттестации, вне зависимости от применяемых образовательных технологий составляет 4 года. Объем программы бакалавриата в очной форме обучения, реализуемый за один учебный год, составляет 60 зачетных единиц;
- в очно-заочной или заочной формах обучения вне зависимости от применяемых образовательных технологий увеличивается не менее чем на 6 месяцев и не более чем на 1 год, по сравнению со сроком получения образования по очной форме обучения. Объем программы бакалавриата за один учебный год в очно-заочной или заочной формах обучения не может составлять более 75 зачетных единиц;
- при обучении по индивидуальному учебному плану вне зависимости от формы обучения составляет не более срока получения образования, установленного для соответствующей формы обучения, а при обучении по индивидуальному плану лиц с ограниченными возможностями здоровья может быть увеличен по их желанию не более чем на 1 год по сравнению со сроком получения образования для соответствующей формы обучения. Объем программы бакалавриата за один учебный год при обучении по индивидуальному плану вне зависимости от формы обучения не может составлять более 75 зачетных единиц.
Конкретный срок получения образования и объем программы бакалавриата, реализуемый за один учебный год, в очно-заочной или заочной формах обучения, по индивидуальному плану определяются организацией самостоятельно в пределах установленных сроков.
Аналогичным образом сконструированы и все другие ФГОС данного уровня образования.
5. Как следует из ч. 5 комментируемой статьи, ФГОС образуют систему, где отдельно существуют стандарты по уровням образования, а применительно к профессиональному образованию - еще и стандарты, поделенные сообразно профессиям, специальностям и направлениям подготовки.
В настоящий момент действуют:
- ФГОС дошкольного образования, утв. Приказом Минобрнауки от 17 октября 2013 г. N 1155;
- ФГОС начального общего образования, утв. Приказом Минобрнауки от 6 октября 2009 г. N 373;
- ФГОС основного общего образования, утв. Приказом Минобрнауки от 17 декабря 2010 г. N 1897;
- ФГОС среднего общего образования, утв. Приказом Минобрнауки от 17 мая 2012 г. N 413.
Что касается стандартов профессионального образования, они весьма многочисленны и для удобства могут быть сгруппированы тематически в следующие предметные области:
- математические и естественные науки;
- инженерное дело, технологии и технические науки;
- здравоохранение и медицинские науки;
- сельское хозяйство и сельскохозяйственные науки;
- науки об обществе;
- образование и педагогические науки;
- гуманитарные науки;
- искусство и культура.
6. Федеральным законом от 3 августа 2018 г. N 317-ФЗ в комментируемую статью была введена ч. 5.1, в которой было сформулировано новое требование, адресованное ФГОС дошкольного, начального общего и основного общего образования. Это требование заключается в том, что данные стандарты должны обеспечивать возможность:
- получения образования на родных языках из числа языков народов РФ;
- изучения государственных языков республик РФ, родных языков из числа языков народов РФ, в том числе русского языка как родного языка.
О языке образования см. комментарий к ст. 14.
Эта новелла, по сути, уравнивает в правах тех обучающихся, для которых родным является русский язык, и тех, кто говорит на любом другом из языков народов нашей страны (см. Рекомендации по применению норм законодательства в части обеспечения возможности получения образования на родных языках из числа языков народов Российской Федерации, изучения государственных языков республик Российской Федерации, родных языков из числа языков народов Российской Федерации, в том числе русского как родного, направленные письмом Минпросвещения от 20 декабря 2018 г. N 03-510).
7. Как установлено в ч. 6 комментируемой статьи, для достижения максимально возможной реализации обучающимися с ограниченными возможностями здоровья субъективного права на образование в ФГОС должны быть установлены специальные требования.
Как правило, эти требования носят компенсаторный характер и нацелены на сглаживание тех различий, которые существуют между указанными лицами и основной массой учащихся. Так, например, в упомянутом ранее ФГОС ВО по направлению подготовки 40.03.01 Юриспруденция определено, что для инвалидов и лиц с ограниченными возможностями здоровья образовательная организация устанавливает особый порядок освоения дисциплин (модулей) по физической культуре и спорту с учетом состояния их здоровья. В этом же Стандарте есть еще одно правило, принятое во исполнение комментируемого положения настоящего Федерального закона: установлено, что обучающиеся из числа лиц с ограниченными возможностями здоровья должны быть обеспечены печатными и (или) электронными образовательными ресурсами в формах, адаптированных к ограничениям их здоровья, либо техническими средствами передачи информации из имеющихся неадаптированных ресурсов.
Данные требования, будучи довольно типовыми, встречаются во всех ФГОС данного уровня подготовки (бакалавриат).
Кроме того, отдельными нормативными правовыми актами утверждены и особые ФГОС, действующие в отношении лиц с ограниченными возможностями здоровья.
Во-первых, действует ФГОС образования обучающихся с умственной отсталостью (интеллектуальными нарушениями), утв. Приказом Минобрнауки от 19 декабря 2014 г. N 1599.
Предметом регулирования ФГОС являются отношения в сфере образования следующих групп обучающихся с умственной отсталостью (интеллектуальными нарушениями):
- легкой умственной отсталостью (интеллектуальными нарушениями);
- умеренной, тяжелой, глубокой умственной отсталостью (интеллектуальными нарушениями);
- тяжелыми и множественными нарушениями развития.
Этот стандарт был разработан на основе Конституции и законодательства РФ с учетом Конвенции ООН о правах ребенка от 20 ноября 1989 г. и Конвенции ООН о правах инвалидов от 13 декабря 2006 г.
В стандарте определены особые образовательные потребности, общие для всех обучающихся с умственной отсталостью (интеллектуальными нарушениями), а также специфичные для отдельных групп.
Главной целью ФГОС выступает обеспечение равных возможностей получения качественного образования обучающимися с умственной отсталостью (интеллектуальными нарушениями) вне зависимости от места жительства, пола, национальности, языка, социального статуса, степени выражения ограничений здоровья, психофизиологических и других особенностей.
Во-вторых, разработан и введен в действие ФГОС начального общего образования обучающихся с ограниченными возможностями здоровья, утв. Приказом Минобрнауки от 19 декабря 2014 г. N 1598.
Предметом регулирования ФГОС являются отношения в сфере образования следующих групп обучающихся с ограниченными возможностями здоровья: глухих, слабослышащих, позднооглохших, слепых, слабовидящих, с тяжелыми нарушениями речи, с нарушениями опорно-двигательного аппарата, с задержкой психического развития, с расстройствами аутистического спектра, со сложными дефектами (далее - обучающиеся с ОВЗ).
ФГОС направлен на решение следующих задач образования обучающихся с ОВЗ:
- формирование общей культуры, обеспечивающей разностороннее развитие их личности (нравственно-эстетическое, социально-личностное, интеллектуальное, физическое);
- охрану и укрепление физического и психического здоровья детей, в том числе их социального и эмоционального благополучия;
- формирование основ гражданской идентичности и мировоззрения обучающихся в соответствии с принятыми в семье и обществе духовно-нравственными и социокультурными ценностями;
- формирование основ учебной деятельности;
- создание специальных условий для получения образования в соответствии с возрастными, индивидуальными особенностями и особыми образовательными потребностями, развитие способностей и творческого потенциала каждого обучающегося как субъекта отношений в сфере образования;
- обеспечение вариативности и разнообразия содержания образовательных программ и организационных форм получения образования обучающимися с учетом их образовательных потребностей, способностей и состояния здоровья, типологических и индивидуальных особенностей;
- формирование социокультурной и образовательной среды с учетом общих и особых образовательных потребностей разных групп.
8. Как установлено в ч. 7 комментируемой статьи, формирование требований ФГОС профессионального образования в части освоения образовательных программ (приобретения профессиональных компетенций) осуществляется на основе профессиональных стандартов.
Согласно ст. 195.1 ТК профессиональный стандарт - это характеристика квалификации, необходимой работнику для осуществления определенного вида профессиональной деятельности, в том числе выполнения определенной трудовой функции. Проекты профессиональных стандартов разрабатываются объединениями работодателей, работодателями, профессиональными сообществами, саморегулируемыми организациями и иными некоммерческими организациями с участием образовательных организаций профессионального образования и других заинтересованных организаций. Разработка проектов профессиональных стандартов осуществляется в соответствии с утверждаемыми Минтруда методическими рекомендациями по разработке профессионального стандарта, макетом профессионального стандарта и уровнями квалификаций.
Из текста комментируемой статьи следует, что профессиональный стандарт в части конкретных требований к профессиональным компетенциям обучающегося обладает приоритетом, то есть ФГОС должен учитывать формулировки профессионального стандарта, тогда как в остальной части (общекультурные компетенции) такой зависимости нет.
Например, в Профессиональном стандарте "Педагог (педагогическая деятельность в сфере дошкольного, начального общего, основного общего, среднего общего образования) (воспитатель, учитель)", утв. Приказом Минтруда от 18 октября 2013 г. N 544н, перечислены различные трудовые функции, свойственные данной профессии, среди которых есть функция "Обучение" (она же - общепедагогическая функция).
Этой функции сопоставлены определенные трудовые действия, например, разработка и реализация программ учебных дисциплин в рамках основной общеобразовательной программы.
Данным действиям соответствуют необходимые умения, например, специалист-педагог должен владеть формами и методами обучения, в том числе выходящими за рамки учебных занятий; объективно оценивать знания обучающихся на основе тестирования и других методов контроля в соответствии с реальными учебными возможностями детей и др.
Необходимым умениям профессиональный стандарт сопоставляет области знаний, в частности:
- преподаваемый предмет в пределах требований федеральных государственных образовательных стандартов и основной общеобразовательной программы;
- основные закономерности возрастного развития, стадии и кризисы развития, социализация личности;
- основы психодидактики, поликультурного образования, закономерностей поведения в социальных сетях;
- пути достижения образовательных результатов и способы оценки результатов обучения и др.
Таким образом, соответствующие ФГОС высшего образования по педагогике должны учитывать перечисленные выше знания и умения. Как правило, эти формулировки транслируются с незначительными изменениями (или без таковых) в перечень компетенций, формирование которых у обучающихся признается обязательным.
Важно иметь в виду, что образовательные стандарты принимались в основном с опережением по отношению к стандартам профессиональным, поэтому законодатель в комментируемой статье и сделал оговорку о том, что только при наличии соответствующего профессионального стандарта требования к профессиональным компетенциям не могут быть произвольно установлены во ФГОС.
9. Как закреплено в ч. 8 комментируемой статьи, перечни профессий и специальностей, по которым должны быть приняты соответствующие стандарты, утверждаются федеральным органом исполнительной власти.
Ранее компетенция по утверждению данных перечней принадлежала Минобрнауки, теперь же, как свидетельствует статья в редакции Федерального закона от 26 июля 2019 г. N 232-ФЗ, полномочия разделены:
- перечни профессий и специальностей среднего профессионального образования с указанием квалификации, присваиваемой по соответствующим профессиям и специальностям среднего профессионального образования, порядок формирования этих перечней утверждаются Минпросвещения;
- перечни специальностей и направлений подготовки высшего образования с указанием квалификации, присваиваемой по соответствующим специальностям и направлениям подготовки высшего образования, порядок формирования этих перечней утверждаются Минобрнауки.
В настоящее время действуют следующие перечни профессий и специальностей, утвержденные Минобрнауки:
1) Приказом от 29 октября 2013 г. N 1199:
- перечень профессий среднего профессионального образования;
- перечень специальностей среднего профессионального образования.
2) Приказом от 12 сентября 2013 г. N 1061:
- перечень направлений подготовки высшего образования - бакалавриата;
- перечень направлений подготовки высшего образования - магистратуры;
- перечень специальностей высшего образования - специалитета;
- перечень направлений подготовки высшего образования - подготовки кадров высшей квалификации по программам подготовки научно-педагогических кадров в аспирантуре;
- перечень направлений подготовки высшего образования - подготовки кадров высшей квалификации по программам подготовки научно-педагогических кадров в адъюнктуре;
- перечень специальностей высшего образования - подготовки кадров высшей квалификации по программам ординатуры;
- перечень специальностей высшего образования - подготовки кадров высшей квалификации по программам ассистентуры-стажировки.
Все новые перечни, как установлено в комментируемой норме, будут утверждаться уже с учетом распределенной между двумя министерствами компетенции.
10. Как следует из ч. 9 комментируемой статьи, Правительство утверждает порядок разработки и утверждения ФГОС.
В настоящее время действуют Правила разработки, утверждения федеральных государственных образовательных стандартов и внесения в них изменений, утв. Постановлением Правительства от 12 апреля 2019 г. N 434.
В соответствии с этими Правилами Минпросвещения обеспечивает разработку проектов стандартов общего и среднего профессионального образования и вносимых в указанные стандарты изменений, в том числе по согласованию с Минтрансом проектов стандартов по образовательным программам среднего профессионального образования:
- в области подготовки специалистов авиационного персонала гражданской авиации, членов экипажей судов в соответствии с международными требованиями;
- в области подготовки работников железнодорожного транспорта.
Минобрнауки обеспечивает разработку проектов стандартов высшего образования и вносимых в указанные стандарты изменений, в том числе:
- проектов стандартов по специальностям и направлениям подготовки высшего образования, включенным в укрупненные группы специальностей и направлений подготовки "Образование и педагогические науки", - по согласованию с Минпросвещения;
- проектов стандартов по программам ассистентуры-стажировки - по согласованию с Минкультуры;
- проектов стандартов по программам ординатуры - по согласованию с Минздравом;
- проектов стандартов по образовательным программам высшего образования в области подготовки специалистов авиационного персонала гражданской авиации, членов экипажей судов в соответствии с международными требованиями, а также в области подготовки работников железнодорожного транспорта, непосредственно связанных с движением поездов и маневровой работой, - по согласованию с Минтрансом.
Минпросвещения и Минобрнауки привлекают к разработке проектов стандартов и вносимых в них изменений учебно-методические объединения в системе образования, образовательные, научные и иные организации, представителей работодателей, а также органы исполнительной власти и иных заинтересованных лиц.
Проекты стандартов общего образования разрабатываются с учетом приоритетов научно-технологического развития РФ и плана мероприятий по реализации Стратегии научно-технологического развития РФ, утверждаемого Правительством.
Разработанный проект стандарта общего образования направляется в Минпросвещения с приложением пояснительной записки, содержащей описание особенностей указанного проекта, научное обоснование необходимости его разработки, оценку соответствия содержащихся в нем требований к результатам освоения и структуре основных общеобразовательных программ приоритетам научно-технологического развития РФ и плану мероприятий по реализации Стратегии научно-технологического развития РФ.
Разработанный проект стандарта профессионального образования до направления в соответствующий уполномоченный орган направляется разработчиком в совет по профессиональным квалификациям по соответствующему виду профессиональной деятельности для проведения экспертизы проекта, оценки соответствия содержащихся в нем требований к результатам освоения основных профессиональных образовательных программ в части, касающейся профессиональной компетенции, положениям соответствующих профессиональных стандартов (при наличии).
Уполномоченные органы не менее чем за 2 месяца до даты заседания советов, на которых планируется рассмотреть соответствующие проекты стандартов, размещают их на сайте regulation.gov.ru для информирования общественности и обеспечения рассмотрения проектов стандартов заинтересованными организациями и гражданами.
Уполномоченный орган также направляет проект стандарта профессионального образования с приложением предложений по совершенствованию указанного проекта (при наличии) не менее чем за 2 месяца до даты заседания совета в Национальный совет при Президенте по профессиональным квалификациям.
Проекты стандартов и прилагаемые к ним документы по решению советов могут быть направлены для предварительного рассмотрения соответствующими рабочими группами.
При необходимости разработчик указанного проекта обеспечивает его доработку. Основания для доработки закреплены в Правилах, утв. Постановлением Правительства от 12 апреля 2019 г. N 434.
11. Как установлено в ч. 10 комментируемой статьи, ряд образовательных организаций наделяется правом самостоятельного установления образовательных стандартов. Речь идет об организациях высшего образования и, соответственно, ФГОС бакалавриата, магистратуры, специалитета, аспирантуры, ординатуры, ассистентуры (стажировки).
В настоящий момент перечень таких организаций утвержден Указом Президента от 9 сентября 2008 г. N 1332. В данный перечень входят:
- Московский государственный университет имени М.В. Ломоносова;
- Санкт-Петербургский государственный университет;
- Московский государственный технический университет имени Н.Э. Баумана;
- Санкт-Петербургский государственный морской технический университет;
- Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте РФ;
- Российский университет дружбы народов;
- Московский государственный институт международных отношений (университет) Министерства иностранных дел РФ;
- Финансовый университет при Правительстве РФ;
- Военная академия Генерального штаба Вооруженных Сил РФ и т.д.
Всего перечень включает 13 позиций и время от времени обновляется.
