Статья 12. Образовательные программы
Комментарий к статье 12
1. В комментируемой статье определен правовой режим образовательных программ. Под образовательной программой понимается комплекс основных характеристик образования (объем, содержание, планируемые результаты), организационно-педагогических условий и в случаях, предусмотренных настоящим Федеральным законом, форм аттестации, который представлен в виде учебного плана, календарного учебного графика, рабочих программ учебных предметов, курсов, дисциплин (модулей), иных компонентов, а также оценочных и методических материалов (ст. 2 комментируемого Закона).
В ч. 1 комментируемой статьи определено, что образовательная программа определяет содержание образования. Требования, которые предъявляются к образовательным программам, вытекают из общих целей настоящего Федерального закона и могут быть подразделены на универсальные и специальные.
К универсальным требованиям относятся положения о том, что содержание образования должно способствовать достижению общественно полезных целей, перечисленных в тексте статьи (способствовать взаимопониманию и сотрудничеству между людьми и пр.).
Специальные требования касаются отдельных характеристик образовательной программы и процедур ее разработки, утверждения, экспертизы и т.д.
2. Комментируемая статья в ч. ч. 2 - 4 закрепляет систему (классификацию) образовательных программ сообразно видам и уровням образования. Специфика конкретного вида образования должна быть отражена в видовом наименовании образовательной программы, вследствие чего законодатель выделил две большие группы: основные образовательные программы (ООП) и дополнительные образовательные программы (ДОП).
В систему ООП входят:
- основные общеобразовательные программы - образовательные программы дошкольного образования, образовательные программы начального общего образования, образовательные программы основного общего образования, образовательные программы среднего общего образования;
- основные профессиональные образовательные программы:
а) образовательные программы среднего профессионального образования - программы подготовки квалифицированных рабочих, служащих, программы подготовки специалистов среднего звена;
б) образовательные программы высшего образования - программы бакалавриата, программы специалитета, программы магистратуры, программы подготовки научно-педагогических кадров в аспирантуре (адъюнктуре), программы ординатуры, программы ассистентуры-стажировки;
- основные программы профессионального обучения - программы профессиональной подготовки по профессиям рабочих, должностям служащих, программы переподготовки рабочих, служащих, программы повышения квалификации рабочих, служащих.
В систему ДОП входят:
- дополнительные общеобразовательные программы - дополнительные общеразвивающие программы, дополнительные предпрофессиональные программы;
- дополнительные профессиональные программы - программы повышения квалификации, программы профессиональной переподготовки.
Важно иметь в виду, что установленная в комментируемой статье классификация образовательных программ является исчерпывающей, а их перечень - закрытым. Субъекты образовательной деятельности не могут формировать образовательные программы, которые отличались бы по своим видовым характеристикам от указанных в комментируемом Законе.
Важность единообразного подхода к видам образовательных программ связана с тем, что:
- для образования сообразно виду и уровню разрабатываются и рекомендуются к использованию примерные образовательные программы;
- основой разработки образовательных программ конкретного вида является соответствующий ФГОС;
- результаты освоения соответствующей образовательной программы являются основанием выдачи соответствующего документа об образовании;
- только конкретные виды образовательных программ являются предметом аккредитации и лицензирования <12>.
--------------------------------
<12> См.: Семенихин В.В. Образовательные программы - регулирование и учет // Налоги. 2014. N 34. С. 3 - 9.
В судебной практике сложилась позиция, согласно которой ссылка на наличие в образовательной организации утвержденной образовательной программы определенного вида является доказательством того, что обучающийся имеет определенный статус, предусмотренный законодательством об образовании, поскольку получает образование данного вида и уровня (см. Апелляционное определение Московского городского суда от 22 марта 2017 г. по делу N 33а-1023/2017).
3. Комментируемая статья в ч. ч. 5 - 8 регулирует разработку и утверждение образовательных программ. По общему правилу, образовательные программы разрабатываются и утверждаются образовательной организацией самостоятельно. Это означает следующее:
- образовательная организация несет ответственность за содержание утвержденных образовательных программ, поскольку предъявляет их в ходе лицензирования и аккредитации соответствующим комиссиям <13>; с другой стороны, высококачественные профессиональные образовательные программы - своего рода визитная карточка организации, составная часть ее имиджа и ресурс, на который образовательная организация может опираться в конкурентной борьбе на рынке образовательных услуг;
--------------------------------
<13> Одновременно должны быть предъявлены и локальные нормативные акты организации, которыми были утверждены проверяемые образовательные программы (см. письмо Рособрнадзора от 9 ноября 2017 г. N 05-500 "О направлении методических рекомендаций" (вместе с Методическими рекомендациями по осуществлению федерального государственного надзора в сфере образования в отношении организаций, осуществляющих образовательную деятельность по основным программам профессионального обучения) // Официальные документы в образовании. 2018. Апрель. N 10.
- никакие иные субъекты образовательной системы не могут предопределять содержание конкретных образовательных программ, принимаемых в конкретной организации.
Из комментируемой нормы следует, что и любой иной документ, органически связанный с образовательной программой (например, программа кандидатских экзаменов), разрабатывается образовательной организацией на автономных началах (см. письмо Минобрнауки от 30 ноября 2018 г. N МН-06.2/1504).
Ограничение свободы образовательной организации в разработке образовательной программы вытекает только из нормативных документов федерального уровня, а именно из ФГОС (ч. ч. 6 - 7 комментируемой статьи). Организация, к примеру, не может произвольно менять структуру образовательной программы или ее трудоемкость, зато вправе избирать различные технологии обучения по данной программе, формировать набор дисциплин вариативного цикла и пр.
Если образовательная организация относится к числу тех субъектов, которым предоставлено право утверждать собственные образовательные стандарты, она формирует образовательные программы на основе таких стандартов (ч. 8 комментируемой статьи). Перечень таких организаций утвержден Указом Президента от 9 сентября 2008 г. N 1332.
4. Законодатель также предусматривает, что образовательные программы должны соответствовать по содержанию примерным основным образовательным программам (ООП), разрабатываемым на основе ФГОС. Комментируемая статья не содержит каких-либо ограничений по виду и уровню примерных ООП, из чего следует, что они могут разрабатываться как в отношении общего, так и профессионального образования.
Структура примерной ООП определяется настоящим Федеральным законом и ФГОС и обусловлена тем, что данный документ рассматривается как образец для последующего использования всеми образовательными организациями.
Так, например, в примерной ООП среднего общего образования (одобрена решением Федерального УМО по общему образованию, протокол от 28 июня 2016 г. N 2/16-з) выделяются три раздела - целевой, содержательный и организационный.
В целевом разделе содержатся:
- цели и задачи реализации основной образовательной программы среднего общего образования;
- принципы и подходы к формированию основной образовательной программы среднего общего образования;
- общая характеристика основной образовательной программы;
- общие подходы к организации внеурочной деятельности;
- планируемые результаты освоения обучающимися основной образовательной программы среднего общего образования (планируемые личностные, метапредметные и предметные результаты);
- система оценки достижения планируемых результатов освоения основной образовательной программы среднего общего образования (общие положения, особенности оценки личностных, метапредметных и предметных результатов и пр.).
В содержательный раздел входят:
- примерная программа развития универсальных учебных действий при получении среднего общего образования, включающая формирование компетенций обучающихся в области учебно-исследовательской и проектной деятельности;
- примерные программы отдельных учебных предметов;
- примерная программа воспитания и социализации обучающихся при получении среднего общего образования;
- примерная программа коррекционной работы.
В организационный раздел входят:
- примерный учебный план;
- примерный план внеурочной деятельности;
- система условий реализации ООП.
Аналогичную структуру имеют примерные образовательные программы дошкольного, начального общего и основного общего образования.
5. Вопросам разработки и утверждения примерных образовательных программ посвящены ч. ч. 10 - 15 комментируемой статьи. Принципиально важным здесь является вопрос о том, кто и в каком порядке должен осуществлять эту деятельность. Наиболее детальным образом урегулированы вопросы разработки программ, проведения их экспертизы и включения в реестр примерных основных общеобразовательных программ (ООП).
Согласно комментируемой статье отдельно должны быть урегулированы:
- порядок разработки примерных основных общеобразовательных программ, образовательных программ среднего профессионального образования, проведения их экспертизы и ведения реестра указанных примерных основных образовательных программ (в настоящее время действует Приказ Минобрнауки от 28 мая 2014 г. N 594);
- особенности разработки, проведения экспертизы и включения в такой реестр примерных основных образовательных программ среднего профессионального образования, содержащих сведения, составляющие государственную тайну, и примерных основных образовательных программ среднего профессионального образования в области информационной безопасности (действует Приказ Минобрнауки от 9 июня 2017 г. N 536);
- порядок разработки примерных основных образовательных программ высшего образования, проведения их экспертизы и ведения реестра примерных основных образовательных программ высшего образования (также Приказ Минобрнауки от 28 мая 2014 г. N 594);
- особенности разработки, проведения экспертизы и включения в такой реестр примерных основных образовательных программ высшего образования, содержащих сведения, составляющие государственную тайну, и примерных основных образовательных программ высшего образования в области информационной безопасности (также Приказ Минобрнауки от 9 июня 2017 г. N 536).
Раскроем кратко общий порядок и условия разработки примерных образовательных программ.
Примерные образовательные программы разрабатываются с учетом их уровня и направленности на основе ФГОС.
Примерные образовательные программы включают в себя рекомендуемую учебно-методическую документацию, определяющую рекомендуемые объем и содержание образования определенного уровня и (или) определенной направленности: примерный учебный план, примерный календарный учебный график, примерные рабочие программы учебных предметов, курсов, дисциплин (модулей), иных компонентов. Также в них должны содержаться планируемые результаты освоения образовательной программы, примерные условия образовательной деятельности, включая примерные расчеты нормативных затрат оказания государственных услуг по реализации образовательной программы.
Примерные образовательные программы разрабатываются на русском языке и в соответствии с нормативными правовыми актами.
Проекты примерных общеобразовательных программ проходят экспертизу в федеральном учебно-методическом объединении (УМО) по общему образованию. Федеральное УМО по общему образованию размещает проект примерной программы на сайте fgosreestr.ru для информирования общественности. К экспертизе примерных основных общеобразовательных программ с учетом их уровня и направленности привлекаются уполномоченные органы государственной власти субъектов РФ.
Примерные программы в части учебных предметов, курсов, дисциплин (модулей), направленных на получение обучающимися знаний об основах духовно-нравственной культуры народов РФ, о нравственных принципах, об исторических и культурных традициях мировой религии (мировых религий), проходят экспертизу в централизованной религиозной организации.
Проекты примерных основных профессиональных программ направляются для организации проведения экспертизы в УМО в системе профессионального образования.
При этом следует учитывать, что разработку примерных программ подготовки научно-педагогических кадров в адъюнктуре обеспечивают федеральные органы исполнительной власти, в которых законодательством РФ предусмотрены военная или иная приравненная к ней служба (Минобороны), служба в органах внутренних дел (МВД), служба в войсках Национальной гвардии РФ.
За разработку примерных программ ассистентуры-стажировки отвечает федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере культуры (Минкультуры), примерных программ ординатуры - федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере здравоохранения (Минздрав).
6. В комментируемой статье (ч. 10) определено, что примерные основные образовательные программы, прошедшие стадию экспертизы, включаются в соответствующий реестр (fgosreestr.ru).
Данный реестр является государственной информационной системой. Оператором является Минобрнауки, которое устанавливает организации, которым предоставляется право ведения реестра.
Примерная программа после одобрения направляется оператору в течение 10 рабочих дней. Он размещает примерную программу в реестре в течение 5 рабочих дней со дня ее поступления.
Примерная программа, включенная в реестр, направляется в архив по решению утвердившего ее министерства или УМО в системе профессионального образования.
7. Комментируемая статья в ч. ч. 14 - 15 устанавливает, что в случаях, определенных настоящим Федеральным законом, уполномоченные федеральные государственные органы разрабатывают примерные или типовые дополнительные профессиональные программы (или примерные/типовые программы профессионального обучения).
Роль и функция такого рода документов в точности такая же, как у примерных образовательных программ: они выступают ориентиром для образовательных организаций при подготовке соответствующих образовательных программ.
Очевидно, что подготовка такого рода документов осуществляется с учетом отраслевой специфики. Так, Минздрав утверждает примерные дополнительные профессиональные программы по врачебным специальностям (см., например, Приказ Минздрава от 28 сентября 2018 г. N 655н, которым утверждена примерная дополнительная профессиональная программа по специальности "Остеопатия").
Несмотря на то что законодатель рассматривает подготовку примерных дополнительных профессиональных программ как относительно децентрализованную деятельность, общее методическое руководство в данном случае также представляется целесообразным. В связи с этим Минобрнауки письмом от 22 апреля 2015 г. N ВК-1032/06 направило Методические рекомендации-разъяснения по разработке дополнительных профессиональных программ на основе профессиональных стандартов. В данном документе приведен детальный пошаговый алгоритм разработки дополнительных профессиональных программ с учетом соответствующих профессиональных стандартов, разъясняются базовые понятия образовательной документации (такие как цель образования, вид профессиональной деятельности, компетенция, квалификация) и пр.
