Статья 21. Образовательная деятельность
Комментарий к статье 21
1. Статьи 21 - 32 комментируемого Закона объединены по функциональному принципу - все регламентируемые в данных статьях вопросы касаются деятельности лиц, осуществляющих образовательную деятельность.
Непосредственно комментируемая статья посвящена ключевому понятию законодательства об образовании - понятию образовательной деятельности, которое определено в п. 17 ст. 2 настоящего Федерального закона как "деятельность по реализации образовательных программ" (подробнее о понятии и видах образовательных программ см. комментарий к ст. ст. 2, 12, 13). Данное определение ориентирует, прежде всего, на применение образовательных программ как совокупности интегрированных основных характеристик образования, включающих объем, содержание, планируемые результаты, а также организационно-педагогических условий, методических и оценочных материалов.
В научной литературе образовательную деятельность рассматривают как социокультурный феномен, который является связующим звеном между культурой и образованием; онтологический смысл образовательной деятельности состоит в формировании гармонично развитой личности; социокультурный аспект образовательной деятельности заключается в способе духовного производства общества, обусловливающего экономические, политические и иные сферы; также она обеспечивает педагогизацию социума, социализацию личности, сохранение и развитие социальных ценностей общества, народа, нации, и как следствие, обеспечивает национальную, духовную безопасность; личный аспект образовательной деятельности заключается в обеспечении человека (обучающегося) знаниями, активизации креативного потенциала, ориентации стратегии жизнедеятельности <21>.
--------------------------------
<21> См.: Савченко Е.А., Макарова Т.П. Соотношение понятий "культура", "образование" и "образовательная деятельность" // Педагогическое образование и наука. 2016. N 1. С. 46 - 50.
На основании изложенного следует отметить, что название комментируемой статьи неточно отражает ее содержание. Основное назначение норм данной статьи - определить круг лиц, осуществляющих образовательную деятельность (в соответствии с названием главы 3 Закона), а также установить единство требований к данным лицам, а также педагогическим работникам. Наиболее близко к данному пониманию образовательной деятельности определение, данное в Модельном законе СНГ от 16 ноября 2006 г. "О статусе работников образования": совокупность определенных действий, осуществляющихся в определенном порядке, которые предпринимают организаторы образования, педагогические и иные работники образования для того, чтобы достигнуть результатов, которые предусмотрены социальными целями образования, а также задачами образования.
К лицам, осуществляющим образовательную деятельность, отнесены:
- образовательные организации (определение дано в п. 18 ст. 2 комментируемого Закона, основные требования к ним изложены в ст. ст. 22 - 30 комментируемого Закона);
- организации, осуществляющие обучение (определение дано в п. 19 ст. 2, основные требования к ним изложены в ст. 31 комментируемого Закона);
- индивидуальные предприниматели (основные требования к ним изложены в ст. 32 комментируемого Закона).
Для образовательных организаций образовательная деятельность является основным видом деятельности в соответствии с учредительными документами и осуществляется на основании лицензии. При этом образовательные организации образуются исключительно в организационно-правовых формах некоммерческих организаций.
Для организаций, осуществляющих обучение (ими могут быть как некоммерческие, так и коммерческие организации), образовательная деятельность реализуется как дополнительный вид деятельности, при этом законодательством ограничены виды образовательных программ, которые могут быть реализованы в данных организациях (например, см. ч. ч. 2 - 4 ст. 31 комментируемого Закона).
Индивидуальные предприниматели также ограничены в видах образовательных программ: осуществляют образовательную деятельность по основным, дополнительным общеобразовательным программам и программам профессионального обучения (ч. ч. 3, 4 ст. 32 комментируемого Закона), также для них установлены ограничения в связи с нормами ст. ст. 331, 351.1 ТК. В указанных статьях закрепляется, кто имеет право вести педагогическую деятельность, кто к ней не допускается и по каким основаниям.
Пример: в соответствии с Определением Верховного Суда РФ от 7 декабря 2012 г. N 52-КГПР12-2, исходя из буквального толкования нормы ст. 37 Конституции, ограничения на занятие педагогической деятельностью, установленные в ТК, распространяются не только на лиц, вступающих в непосредственный контакт с несовершеннолетними по роду их профессиональной деятельности, но и на весь персонал таких организаций, в том числе административно-управленческий, технический и вспомогательный, поскольку они также осуществляют трудовую деятельность в вышеуказанных сферах и имеют возможность контакта с несовершеннолетними.
Субъектами образовательной деятельности в литературе по педагогике, образованию, помимо образовательных организаций, организаций, осуществляющих обучение, и индивидуальных предпринимателей называются сами обучающиеся, их родители или официальные представители <22>.
--------------------------------
<22> См., например: Взаимодействие субъектов образовательного процесса - основа социальной эффективности образования: Учебно-методическое пособие / под общ. ред. И.В. Васютенковой. СПб.: ЛОИРО, 2011. С. 7.
В статье С.Н. Ереминой также обсуждается вопрос о том, являются ли педагогические работники субъектами образовательной деятельности, поскольку оказание образовательных услуг "является разновидностью работы (трудовой функцией) работника" <23>. Очевидно, они, как и административно-управленческий и технический, вспомогательный персонал образовательных организаций и организаций, осуществляющих обучение, не могут рассматриваться в качестве самостоятельных субъектов, осуществляющих образовательную деятельность, поскольку не имеют соответствующих прав, обязанностей, не могут нести ответственность наряду с организациями. Вместе с тем С.Н. Еремина указывает на ряд неясностей правового регулирования (трудо-правового, гражданско-правового) деятельности педагогического работника, которые, на ее взгляд, могут привести к снижению качества образования.
--------------------------------
<23> См.: Еремина С.Н. Образовательные услуги: взгляд с позиций трудового права // Трудовое право в России и за рубежом. 2016. N 3. С. 4.
В законодательстве государств СНГ определение понятия "образовательная деятельность" существенно разнится. Так, в п. 1.7 ч. 1 Кодекса Республики Беларусь об образовании от 13 января 2011 г. N 243-З она определяется как "деятельность по обучению и воспитанию, осуществляемая учреждением образования (организацией, реализующей образовательные программы послевузовского образования, иной организацией, которой в соответствии с законодательством предоставлено право осуществлять образовательную деятельность, индивидуальным предпринимателем, которому в соответствии с законодательством предоставлено право осуществлять образовательную деятельность)" <24>.
--------------------------------
<24> Кодекс Республики Беларусь об образовании от 13 января 2011 г. N 243-З // Национальный правовой Интернет-портал Республики Беларусь. URL: http://www.pravo.by/document/?guid=3871&p0=hk1100243 (дата обращения: 01.10.2019).
В ч. 1 ст. 1 Закона Республики Казахстан от 27 июля 2007 г. N 319-III "Об образовании" образовательная деятельность рассматривается также как процесс целенаправленного, последовательного взаимодействия субъектов образования, в ходе которого решаются задачи обучения, развития и воспитания личности <25>.
--------------------------------
<25> Закон Республики Казахстан от 27 июля 2007 г. N 319-III "Об образовании" // ЮРИСТ - комплекс правовой информации (законодательство) Республики Казахстан. URL: https://online.zakon.kz/document/?doc_id=30118747#pos=0;0 (дата обращения: 01.10.2019).
В п. 17 ч. 1 ст. 1 Закона Украины от 5 сентября 2017 г. N 2145-VIII "Об образовании" под образовательной деятельностью понимается "деятельность субъекта образовательной деятельности, направленная на организацию, обеспечение и реализацию образовательного процесса в государственном или негосударственном образовании" <26>.
--------------------------------
<26> Закон Украины от 5 сентября 2017 г. N 2145-VIII "Об образовании" // Законодательство Украины: Официальный сайт Верховной Рады. URL:https://zakon3.rada.gov.ua/laws/show/2145-19/page.
Наиболее близкое к российскому законодательству определение представлено в Кодексе Республики Беларусь об образовании, что является свидетельством интеграции правового пространства в рамках Союзного государства.
2. Часть 2 комментируемой статьи устанавливает принцип равенства прав, социальных гарантий, обязанности и ответственности субъектов, осуществляющих образовательную деятельность, а также педагогических работников и обучающихся образовательных организаций, организаций, осуществляющих обучение, и индивидуальных предпринимателей.
Полномочия (компетенция), права, обязанности и ответственность образовательной организации установлены ст. ст. 28, 29, 30 комментируемого Закона (подробнее см. комментарии к указанным статьям).
Вместе с тем на практике возникают вопросы при реализации данной гарантии, предусмотренной Законом.
Пример: ОАО "Предприятие социального обслуживания Метровагонмаш" обратилось в суд с требованием к администрации городского округа Мытищи предоставить на 2017 год субсидию на возмещение затрат, включая расходы на оплату труда, приобретение учебников и учебных пособий, средств обучения, игр, игрушек (за исключением расходов на содержание зданий и оплату коммунальных услуг).
Суды двух инстанций, исходя из положений ч. 2 ст. 21 комментируемого Закона, сделали вывод о том, что на организации, осуществляющие обучение, распространяется право на получение финансирования из бюджета. Требования были удовлетворены.
Однако Верховный Суд указал, что комментируемым Законом разграничен статус образовательной организации и организации, осуществляющей обучение.
В соответствии с п. 6 ч. 1 ст. 8 комментируемого Закона к полномочиям органов государственной власти субъектов РФ в сфере образования относится в том числе финансовое обеспечение получения дошкольного образования в частных дошкольных образовательных организациях дошкольного, начального общего, основного общего, среднего общего образования в частных общеобразовательных организациях, осуществляющих образовательную деятельность по имеющим государственную аккредитацию основным общеобразовательным программам, посредством предоставления указанным организациям субсидий на возмещение затрат, включающих расходы на оплату труда, приобретение учебников и учебных пособий, средств обучения, игр, игрушек (за исключением расходов на содержание зданий и оплату коммунальных услуг).
Таким образом, законодательно закреплено право только образовательных организаций на получение финансового обеспечения из бюджета.
Организация (ОАО "Предприятие социального обслуживания Метровагонмаш") является коммерческой организацией, то есть не является образовательной организацией, осуществляет образовательную деятельность в качестве дополнительного вида деятельности. Поэтому оно не имеет права на получение субсидии из бюджета (см. Определение Верховного Суда РФ от 12 октября 2018 г. N 305-КГ18-6337 по делу N А41-22213/2017; аналогичный вывод сделан в Определении Верховного Суда РФ от 16 мая 2019 г. N 310-ЭС19-6172 по делу N А83-18921/2017).
Из приведенного примера следует, что судебная практика идет по линии разделения правового статуса образовательных организаций и иных субъектов, осуществляющих образовательную деятельность.
Также неясно, в какой степени положения ст. ст. 29 и 30 об информационной открытости и локальных нормативных актах распространяются на организации, осуществляющие обучение, и индивидуальных предпринимателей. В силу ч. 6 ст. 31 комментируемого Закона прямо предусмотрено лишь, что локальным правовым актом организации, осуществляющей обучение, утверждается положение о специализированном образовательном подразделении такой организации.
Права, свободы, обязанности и ответственность педагогических работников закреплены в ст. ст. 46 - 48 настоящего Федерального закона (см. комментарий к ним).
В целях разъяснения вопроса реализации права педагогических работников частных образовательных организаций, проживающих в сельских населенных пунктах и рабочих поселках, на компенсацию расходов на оплату коммунальных услуг <27>, Минпросвещения направило письмо от 5 сентября 2019 г. N 02-56, в котором указало на то, что эти вопросы регулируются законодательством субъектов РФ. По мнению министерства, действующим федеральным законодательством предусмотрены достаточные основания для урегулирования нормативными правовыми актами субъекта РФ вопросов предоставления компенсации расходов данной категории педагогических работников. В частности, в соответствии со ст. 26.3-1 ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ" в случае необходимости органы государственной власти субъекта РФ вправе устанавливать за счет средств бюджета субъекта РФ дополнительные меры социальной поддержки и социальной помощи для отдельных категорий граждан, в том числе исходя из установленных законами и иными нормативными правовыми актами субъекта РФ критериев нуждаемости, вне зависимости от наличия в федеральных законах положений, устанавливающих такое право. Однако следует обратить внимание на то, что это не обязанность, а право соответствующих государственных органов субъекта РФ.
--------------------------------
<27> Данное право предусмотрено в п. 4 раздела II "Образование" плана мероприятий ("дорожной карты") по развитию конкуренции в отраслях экономики Российской Федерации и переходу отдельных сфер естественных монополий из состояния естественной монополии в состояние конкурентного рынка на 2018 - 2020 годы, утв. распоряжением Правительства от 16 августа 2018 г. N 1697-р.
Права, социальные гарантии и ответственность обучающихся установлены в ст. ст. 34 - 43 настоящего Федерального закона (см. комментарий к ним).
