Статья 22. Создание, реорганизация, ликвидация образовательных организаций
Комментарий к статье 22
1. В соответствии с подп. 18 ст. 2 комментируемого Закона образовательная организация - это некоммерческая организация, осуществляющая на основании лицензии образовательную деятельность в качестве основного вида деятельности в соответствии с целями, ради достижения которых такая организация создана.
В ч. 1 комментируемой статьи установлено, что образовательная организация создается в форме, установленной гражданским законодательством для некоммерческих организаций.
Данная отсылочная норма представляется в известной степени неудачной. Действительно, в соответствии со ст. 50 ГК юридические лица, являющиеся некоммерческими организациями, могут создаваться во множественных организационно-правовых формах, в том числе в форме:
1) потребительских кооперативов;
2) общественных организаций, к которым относятся, к примеру, политические партии, профсоюзные организации;
3) общественных движений;
4) ассоциаций (союзов), к которым относятся, к примеру, некоммерческие партнерства, саморегулируемые организации, торгово-промышленные палаты;
5) товариществ собственников недвижимости - товарищества собственников жилья, садоводческие или огороднические некоммерческие товарищества;
6) казачьих обществ;
7) общин коренных малочисленных народов Российской Федерации;
8) фондов - общественных и благотворительных;
9) учреждений, к которым относятся государственные учреждения, в том числе государственные академии наук, муниципальные учреждения и частные, в том числе общественные, учреждения;
10) автономных некоммерческих организаций;
11) религиозных организаций;
12) публично-правовых компаний;
13) адвокатских палат;
14) адвокатских образований (являющихся юридическими лицами);
15) государственных корпораций;
16) нотариальных палат.
Очевидно, однако, что далеко не все из перечисленных организационно-правовых форм подходят для образовательной организации. Вместе с тем многие организации, созданные в вышеперечисленных формах, осуществляют образовательную деятельность в качестве дополнительной к уставной. Кроме того, образовательную деятельность в качестве дополнительного вида вправе осуществлять и коммерческие организации. Примером являются учебно-курсовые комбинаты, центры и тому подобные подразделения многих производственных предприятий - акционерных обществ, которые осуществляют профессиональное обучение и дополнительное профессиональное образование своих работников.
Наиболее распространенной организационно-правовой формой образовательной организации являются учреждения и автономные некоммерческие организации.
1.1. ФЗ "О некоммерческих организациях" конкретизирует правовой статус учреждений в зависимости от формы собственности и источника финансирования, подразделяя их на частные, государственные, муниципальные. В свою очередь, типами государственных, муниципальных учреждений признаются автономные, бюджетные и казенные (ст. ст. 9 - 9.2).
Законодательное регулирование данной организационно-правовой формы некоммерческой организации осуществляется ст. 123.21 "Основные положения об учреждениях" ГК РФ.
Учреждением признается унитарная некоммерческая организация, созданная собственником для осуществления управленческих, социально-культурных или иных функций некоммерческого характера. Учредитель является собственником имущества созданного им учреждения. На имущество, закрепленное собственником за учреждением и приобретенное учреждением по иным основаниям, оно приобретает право оперативного управления.
Учреждение может быть создано гражданином или юридическим лицом (частное учреждение) либо соответственно Российской Федерацией, субъектом РФ, муниципальным образованием (государственное учреждение, муниципальное учреждение). При создании учреждения не допускается соучредительство нескольких лиц (ст. 123.21 ГК).
Учреждение отвечает по своим обязательствам находящимися в его распоряжении денежными средствами, а в случаях, установленных законом, также иным имуществом.
Учредитель учреждения назначает его руководителя, являющегося органом учреждения. В случаях и в порядке, которые предусмотрены законом, руководитель государственного или муниципального учреждения может избираться его коллегиальным органом и утверждаться его учредителем.
По решению учредителя в учреждении могут быть созданы коллегиальные органы, подотчетные учредителю. Компетенция коллегиальных органов учреждения, порядок их создания и принятия ими решений определяются законом и уставом учреждения.
Функции и полномочия учредителя в отношении государственного учреждения, созданного Российской Федерацией или субъектом РФ, муниципального учреждения, созданного муниципальным образованием, если иное не установлено федеральными законами, нормативными правовыми актами Президента или Правительства, осуществляются соответственно уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, органом исполнительной власти субъекта РФ или органом местного самоуправления (ст. 9.1 ФЗ "О некоммерческих организациях").
Правовой статус бюджетного учреждения закреплен в ст. 9.2 ФЗ "О некоммерческих организациях" - это некоммерческая организация, созданная Российской Федерацией, субъектом РФ или муниципальным образованием для выполнения работ, оказания услуг в целях обеспечения реализации предусмотренных законодательством РФ полномочий соответственно органов государственной власти (государственных органов) или органов местного самоуправления в сферах науки, образования, здравоохранения, культуры, социальной защиты, занятости населения, физической культуры и спорта, а также в иных сферах.
Автономным учреждениям посвящен отдельный ФЗ "Об автономных учреждениях", который определяет автономные учреждения почти аналогично бюджетным: автономным учреждением признается некоммерческая организация, созданная Российской Федерацией, субъектом РФ или муниципальным образованием для выполнения работ, оказания услуг в целях осуществления предусмотренных законодательством РФ полномочий органов государственной власти, полномочий органов местного самоуправления в сферах науки, образования, здравоохранения, культуры, средств массовой информации, социальной защиты, занятости населения, физической культуры и спорта, а также в иных сферах в случаях, установленных федеральными законами (в том числе при проведении мероприятий по работе с детьми и молодежью в указанных сферах).
Основное, принципиальное отличие в статусе автономных и бюджетных организаций состоит в объеме финансово-хозяйственных полномочий и имущественной ответственности. И бюджетное, и автономное учреждение осуществляют деятельность на основе государственных (муниципальных) заданий и соответствующих субсидий. В статусе автономного учреждения функционируют федеральные университеты и большинство национальных исследовательских университетов.
Определение казенного учреждения дано в БК (ст. 6): казенное учреждение - государственное (муниципальное) учреждение, осуществляющее оказание государственных (муниципальных) услуг, выполнение работ и (или) исполнение государственных (муниципальных) функций в целях обеспечения реализации предусмотренных законодательством Российской Федерации полномочий органов государственной власти (государственных органов) или органов местного самоуправления, финансовое обеспечение деятельности которого осуществляется за счет средств соответствующего бюджета на основании бюджетной сметы. В форме казенных учреждений создаются образовательные организации ФСБ, МВД, УФСИН и т.п.
Частным учреждением признается некоммерческая организация, созданная собственником (гражданином или юридическим лицом) для осуществления управленческих, социально-культурных или иных функций некоммерческого характера (ст. 9 ФЗ "О некоммерческих организациях"). Имущество частного учреждения находится у него на праве оперативного управления в соответствии с ГК (ст. 296).
Порядок финансового обеспечения деятельности частного учреждения и права частного учреждения на имущество, закрепленное за ним собственником, а также на имущество, приобретенное частным учреждением, определяются в соответствии с ГК (ст. 123.23 и др.).
1.2. Автономная некоммерческая организация (АНО) согласно ст. 10 ФЗ "О некоммерческих организациях" - это не имеющая членства некоммерческая организация, созданная в целях предоставления услуг в сфере образования, здравоохранения, культуры, науки, права, физической культуры и спорта и иных сферах. Автономная некоммерческая организация может быть создана гражданами и (или) юридическими лицами на основе добровольных имущественных взносов. В случаях, предусмотренных федеральными законами, автономная некоммерческая организация может быть создана путем преобразования юридического лица другой организационно-правовой формы. Учредителями АНО могут также выступать Российская Федерация, субъект РФ или муниципальное образование в лице Правительства, органа государственной власти субъекта РФ или органа местного самоуправления соответственно.
Порядок создания, реорганизации, изменения типа и ликвидации федеральных государственных учреждений утвержден Постановлением Правительства от 26 июля 2010 г. N 539 "Об утверждении Порядка создания, реорганизации, изменения типа и ликвидации федеральных государственных учреждений, а также утверждения уставов федеральных государственных учреждений и внесения в них изменений".
В ряде субъектов РФ и муниципальных образований принимаются региональные и муниципальные нормативные правовые акты, которыми утверждается порядок создания, реорганизации, изменения типа и ликвидации государственных (региональных) и муниципальных образовательных учреждений.
В качестве примера можно привести:
- Постановление Московской городской Думы от 9 декабря 2009 г. N 72 "О порядке согласования решений о создании, реорганизации и ликвидации государственных образовательных учреждений на территории города Москвы";
- Постановление Правительства Республики Дагестан от 29 октября 2008 г. N 359 "О Порядке создания, реорганизации, ликвидации и финансирования государственных образовательных учреждений, находящихся в ведении Республики Дагестан";
- решение Совета депутатов городского округа Котельники Московской области от 29 декабря 2014 г. N 6/7 "Об утверждении Положения о порядке создания, реорганизации, изменения типа и ликвидации муниципальных образовательных учреждений городского округа Котельники Московской области" <28>.
--------------------------------
<28> См.: Постатейный комментарий к Федеральному закону "Об образовании в Российской Федерации" / под ред. А.Н. Козырина. М., 2015.
2. Законодательство об образовании может устанавливать особый порядок создания образовательных организаций в зависимости от направленности их деятельности, то есть в зависимости от реализуемых ими образовательных программ. Прежде всего это касается религиозных образовательных организаций.
В соответствии со ст. 19 Федерального закона от 26 сентября 1997 г. N 125-ФЗ "О свободе совести и о религиозных объединениях" исключительное право создавать духовные образовательные организации для подготовки служителей и религиозного персонала религиозных организаций предоставлено централизованным религиозным организациям <29> в соответствии с их уставами. Данная норма создает механизм реализации права граждан на получение религиозного образования по своему выбору индивидуально или совместно с другими гражданами, а также соответствует норме, в соответствии с которой воспитание и образование детей осуществляются родителями или лицами, их заменяющими, с учетом права ребенка на свободу совести и свободу вероисповедания.
--------------------------------
<29> Централизованной религиозной организацией признается религиозная организация, состоящая в соответствии со своим уставом не менее чем из трех местных религиозных организаций (ст. 8 Федерального закона от 26 сентября 1997 г. N 125-ФЗ "О свободе совести и о религиозных объединениях").
Духовные образовательные организации подлежат регистрации в качестве религиозных организаций.
Духовные образовательные организации реализуют образовательные программы, направленные на подготовку служителей и религиозного персонала религиозных организаций. Также они вправе реализовывать образовательные программы среднего профессионального образования и высшего образования в соответствии с требованиями ФГОС, дополнительные профессиональные программы и программы профессионального обучения. Однако для этого потребуется согласие соответствующей централизованной религиозной организации либо уполномоченного централизованной религиозной организацией руководящего или координирующего органа.
Духовные образовательные организации, реализующие образовательные программы, направленные на подготовку служителей и религиозного персонала религиозных организаций, выдают документы об образовании и о квалификации, форма которых самостоятельно устанавливается этими организациями.
Духовные образовательные организации, реализующие образовательные программы в соответствии с требованиями ФГОС и (или) дополнительные профессиональные программы и программы профессионального обучения, выдают лицам, прошедшим государственную итоговую аттестацию или итоговую аттестацию, документы об образовании и (или) о квалификации в соответствии с комментируемым Законом.
Духовные образовательные организации при реализации образовательных программ в соответствии с требованиями ФГОС руководствуются законодательством об образовании.
Иностранным религиозным организациям запрещено создавать на территории Российской Федерации частные образовательные организации (ч. 7 комментируемой статьи).
Законом может устанавливаться исключительное право на создание образовательных организаций определенного профиля. Так, в соответствии с ч. 8 комментируемой статьи исключительным правом создания образовательных организаций, реализующих образовательные программы высшего образования в области обороны и безопасности государства, обеспечения законности и правопорядка, наделяется Российская Федерация.
Только Российская Федерация или субъекты РФ могут создавать специальные учебно-воспитательные учреждения открытого и закрытого типа - образовательные организации для обучающихся с общественно опасным поведением, нуждающихся в особых условиях воспитания, обучения и требующих специального педагогического подхода (ч. 9 комментируемой статьи).
3. В комментируемой статье (ч. ч. 3, 10) установлены особенности процедуры создания образовательной организации, нацеленные на осуществление более эффективного контроля за соблюдением законодательства об образовании и всеобъемлющий учет вновь создаваемых образовательных организаций.
В соответствии с ч. 3 статьи на ФНС, а также ее территориальные органы возложена обязанность уведомить о государственной регистрации образовательной организации Рособрнадзор - федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по контролю и надзору в сфере образования, либо орган исполнительной власти субъекта РФ, осуществляющий переданные полномочия Российской Федерации по лицензированию образовательной деятельности (региональные министерства образования, департаменты образования и т.д.). Порядок и сроки такого уведомления устанавливаются в ФЗ "О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей".
4. Предмет комментируемой статьи, кроме вопросов создания образовательной организации, составляют также отношения по реорганизации и ликвидации образовательных организаций.
В отношении образовательной организации действует общий порядок реорганизации или ликвидации юридического лица, установленный гражданским законодательством. Кроме того, законодательством об образовании устанавливается ряд особенностей.
Общий порядок реорганизации и ликвидации юридического лица, в том числе образовательной организации, закреплен в ГК (ст. ст. 57, 61 и др.), а также в иных федеральных законах: ФЗ "О некоммерческих организациях" (ст. ст. 16 - 21), ФЗ "О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей" (главы V и VII) и т.д.
Реорганизация образовательной организации, как и любого другого юридического лица, может быть осуществлена в форме слияния, присоединения, разделения, выделения и преобразования.
Образовательная организация считается реорганизованной (за исключением случаев реорганизации в форме присоединения) с момента государственной регистрации вновь возникшей организации (организаций).
При реорганизации образовательной организации в форме присоединения к ней другой организации первая из них считается реорганизованной с момента внесения в ЕГРЮЛ записи о прекращении деятельности присоединенной организации.
Ликвидация образовательной организации влечет ее прекращение без перехода в порядке универсального правопреемства ее прав и обязанностей к другим лицам.
Образовательная организация ликвидируется по решению ее учредителей (участников) или органа юридического лица, уполномоченного на то учредительным документом, в том числе в связи с истечением срока, на который создано юридическое лицо, с достижением цели, ради которой оно создано.
Образовательная организация может быть ликвидирована по решению суда в соответствии со ст. 61 ГК: например, по иску государственного органа или органа местного самоуправления, которым право на предъявление требования о ликвидации юридического лица предоставлено законом, в случае осуществления юридическим лицом деятельности без надлежащего разрешения (лицензии); по иску учредителя (участника) юридического лица в случае невозможности достижения целей, ради которых оно создано, в том числе в случае, если осуществление деятельности юридического лица становится невозможным или существенно затрудняется, и т.д.
Законодательством об образовании определены особенности процедуры реорганизации и ликвидации образовательной организации.
Прежде всего, обязательным элементом процедуры реорганизации или ликвидации образовательной организации является официальная оценка последствий такого решения (ч. ч. 11 - 12 комментируемой статьи). В зависимости от ведомственной подчиненности оценка производится федеральным органом в соответствии с Постановлением Правительства от 6 февраля 2014 г. N 84 "Об утверждении Правил проведения оценки последствий принятия решения о реорганизации или ликвидации федеральной государственной образовательной организации и Правил создания комиссии по оценке последствий принятия решения о реорганизации или ликвидации федеральной государственной образовательной организации и подготовки указанной комиссией заключений" либо уполномоченным органом государственной власти субъекта РФ.
Особенности процедуры реорганизации или ликвидации муниципальной общеобразовательной организации, расположенной в сельском поселении, обусловлены необходимостью сохранения сельских малокомплектных школ и создания благоприятных социальных условий проживания в сельской местности. Поэтому реорганизация или ликвидация подобных образовательных организаций не допускается без учета мнения жителей данного сельского поселения.
Правовые формы, в которых может учитываться мнение населения по вопросам местного значения, в том числе по вопросам реорганизации и ликвидации сельских школ, закреплены в ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ": местный референдум (ст. 22), сход граждан (ст. ст. 25, 25.1), собрание граждан (ст. 29), опрос граждан (ст. 31), обращения граждан в органы местного самоуправления (ст. 32) и другие формы непосредственного осуществления населением местного самоуправления и участия в его осуществлении.
Компетентные органы муниципальных образований могут принимать муниципальные правовые акты, в которых непосредственно устанавливается порядок учета мнения населения по вопросам реорганизации и ликвидации муниципальной общеобразовательной организации, расположенной в сельском поселении (например, см. Постановление администрации Шумерлинского района от 5 июня 2014 г. N 301 "Об утверждении Порядка учета мнения жителей сельских населенных пунктов Шумерлинского района при принятии решения о реорганизации или ликвидации муниципальной образовательной организации").
В Правилах проведения оценки последствий принятия решения о реорганизации или ликвидации федеральной государственной образовательной организации, утв. вышеупомянутым Постановлением Правительства от 6 февраля 2014 г. N 84, определено, что решение о реорганизации или ликвидации принимается:
1) в соответствии с установленным Порядком создания, реорганизации, изменения типа и ликвидации федеральных государственных учреждений (Постановление Правительства от 26 июля 2010 г. N 539);
2) при наличии положительного заключения комиссии по оценке последствий принятия решения о реорганизации или ликвидации федеральной государственной образовательной организации.
Для проведения оценки последствий принятия решения о реорганизации или ликвидации федеральной государственной образовательной организации федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции и полномочия учредителя данной образовательной организации, до принятия соответствующего решения представляет в комиссию предложение о реорганизации или ликвидации федеральной государственной образовательной организации с приложением необходимых документов, перечень которых устанавливается федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции и полномочия учредителя федеральной государственной образовательной организации, по согласованию с Минобрнауки.
Последствия реорганизации или ликвидации федеральной государственной образовательной организации оцениваются по совокупности следующих критериев:
а) в отношении федеральной государственной образовательной организации, относящейся к типу дошкольной образовательной организации, общеобразовательной организации, профессиональной образовательной организации, организации дополнительного образования, организации дополнительного профессионального образования, оценивается обеспечение:
- продолжения предоставления и получения образования, уровень и качество которого не могут быть ниже требований, установленных ФГОС, федеральными государственными требованиями (при реорганизации);
- завершения обучения обучающихся;
- продолжения осуществления видов деятельности, реализовывавшихся только федеральной государственной образовательной организацией;
б) в отношении федеральной государственной образовательной организации, относящейся к типу образовательной организации высшего образования, дополнительно оценивается обеспечение повышения качества проводимых научных исследований (в случае принятия решения о реорганизации).
Значения вышеприведенных критериев с учетом отраслевой особенности деятельности, осуществляемой федеральной государственной образовательной организацией, утверждаются федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции и полномочия учредителя федеральной государственной образовательной организации. В качестве примера можно привести:
- Приказ Минсельхоза от 14 июля 2014 г. N 275 "Об утверждении значений критериев проведения оценки последствий принятия решения о реорганизации или ликвидации федеральной государственной образовательной организации, подведомственной Министерству сельского хозяйства Российской Федерации";
- Приказ Минкультуры от 15 июля 2015 г. N 2000 "Об утверждении значений критериев проведения оценки последствий принятия решения о реорганизации или ликвидации федеральной государственной образовательной организации, находящейся в ведении Министерства культуры Российской Федерации";
- Приказ Минобрнауки от 3 апреля 2014 г. N 262 "Об утверждении значений критериев проведения оценки последствий принятия решения о реорганизации или ликвидации федеральной государственной образовательной организации, находящейся в ведении Министерства образования и науки Российской Федерации";
- Приказ Минэкономразвития от 23 июля 2015 г. N 498 "Об утверждении значений критериев проведения оценки последствий принятия решения о реорганизации или ликвидации федеральной государственной образовательной организации, находящейся в ведении Министерства экономического развития Российской Федерации, и перечня документов, необходимых для проведения такой оценки" и др.
Вышеупомянутым Постановлением Правительства утверждены Правила создания комиссии по оценке последствий принятия решения о реорганизации или ликвидации федеральной государственной образовательной организации и подготовки комиссией заключений.
Положение о комиссии и ее состав утверждаются федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции и полномочия учредителя федеральной государственной образовательной организации, в отношении которой рассматривается вопрос о реорганизации или ликвидации.
Порядок проведения оценки последствий принятия решения о реорганизации или ликвидации образовательной организации, находящейся в ведении субъекта РФ или муниципальной образовательной организации, устанавливается уполномоченным органом государственной власти субъекта РФ. Им может быть как правительство субъекта РФ <30>, так и региональное министерство образования (департамент образования) <31>. Аналогичные документы принимаются также на муниципальном уровне <32>.
--------------------------------
<30> См., например: Постановление Правительства Республики Коми от 19 декабря 2013 г. N 508 "Об утверждении Порядка проведения оценки последствий принятия решения о реорганизации или ликвидации образовательной организации, находящейся в ведении Республики Коми, муниципальной образовательной организации, включая критерии этой оценки (по типам данных образовательных организаций), порядок создания комиссии по оценке последствий такого решения и подготовки ею заключений".
<31> См., например: Приказ Минобрнауки Республики Марий Эл от 8 ноября 2013 г. N 1442 "Об утверждении порядка проведения оценки последствий принятия решения о реорганизации или ликвидации государственной образовательной организации Республики Марий Эл, муниципальной образовательной организации, включая критерии этой оценки (по типам данных образовательных организаций), в том числе порядка создания комиссии по оценке последствий такого решения и подготовки ею заключений".
<32> См., например: Постановление Исполкома муниципального образования "Лаишевский муниципальный район" от 7 апреля 2014 г. N 710 "Об утверждении Порядка проведения оценки последствий принятия решения о реорганизации или ликвидации муниципальной образовательной организации на территории Лаишевского муниципального района Республики Татарстан"; Постановление главы Озерского муниципального района Московской области от 24 декабря 2013 г. N 1705 "Об утверждении Порядка проведения оценки последствий принятия решения о реорганизации или ликвидации муниципальных образовательных организаций, расположенных на территории Озерского муниципального района, включая критерии этой оценки (по типам данных образовательных организаций), и Порядка создания комиссии по оценке последствий такого решения и подготовки ею заключений".
Особенности создания, реорганизации и ликвидации международных (межгосударственных) образовательных организаций отражены в международных договорах Российской Федерации, таких как:
- Соглашение между Правительством РФ и Правительством Республики Армения об условиях учреждения и деятельности в городе Ереване Российско-Армянского (Славянского) университета от 29 августа 1997 г.;
- Соглашение между Правительством РФ и Правительством Кыргызской Республики об условиях учреждения и деятельности в городе Бишкеке Кыргызско-Российского славянского университета от 9 сентября 1993 г.;
- Соглашение между Правительством Республики Таджикистан и Правительством РФ об условиях учреждения и деятельности в городе Душанбе Российско-Таджикского (Славянского) университета от 10 июня 1997 г.
Так, например, в ст. 14 Межправительственного соглашения об условиях учреждения и деятельности в городе Ереване Российско-Армянского (Славянского) университета установлено, что Соглашение заключается сроком на 10 лет и вступает в силу после уведомления Сторонами друг друга о выполнении государственных процедур, предусмотренных внутренним законодательством государств Сторон. Его действие будет автоматически продлеваться на последующие десятилетние периоды, если ни одна из Сторон не заявит путем письменного уведомления о своем желании прекратить его действие не позднее чем за 6 месяцев до истечения очередного периода. В ст. 15 этого же Соглашения установлены особенности процедуры ликвидации Российско-Армянского (Славянского) университета: "В случае прекращения действия настоящего Соглашения Стороны обеспечивают завершение обучения студентов Университета, назначают ликвидационную комиссию, которая составляет ликвидационный баланс имущества Университета. Ликвидационный баланс представляется на утверждение Сторонам".
В отличие от цитируемого документа, в Соглашении между Правительством РФ и Правительством Республики Казахстан о функционировании Казахстанского филиала Московского государственного университета имени М.В. Ломоносова от 9 ноября 2017 г. не предусмотрены какие-либо специальные процедуры ликвидации или реорганизации филиала, равно как и не определена судьба студентов, обучающихся в филиале, в случае его реорганизации или ликвидации (ст. 15 Соглашения). Из этого следует сделать вывод, что ликвидация или реорганизация филиала российской образовательной организации осуществляется в соответствии с законодательством обеих стран - участниц Соглашения, судьба обучающихся зависит от соответствующих локальных нормативных актов головной образовательной организации.
