Статья 4. Правовое регулирование отношений в сфере образования
Комментарий к статье 4
1. Статья 4 комментируемого Закона посвящена источникам и порядку правового регулирования отношений в сфере образования, благодаря чему выстраивается система и иерархия нормативно-правовых и международных актов Российской Федерации:
1) Конституция (ст. 43);
2) многосторонние международные договоры, содержащие общепризнанные принципы и нормы международного права:
- Всеобщая декларация прав человека от 10 декабря 1948 г. (ст. 26);
- Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах от 19 декабря 1966 г. (ст. 13);
- Конвенция о правах ребенка от 20 ноября 1989 г. (ст. ст. 28 - 29);
- Конвенция о борьбе с дискриминацией в области образования от 14 декабря 1960 г.;
- Протокол N 1 к Конвенции о защите прав человека и основных свобод ETS N 009 от 20 марта 1952 г. (ст. 2);
- Конвенция Содружества Независимых Государств о правах и основных свободах человека от 26 мая 1995 г. (ст. 27);
- Соглашение между правительствами государств - членов Шанхайской организации сотрудничества о сотрудничестве в области образования от 15 июня 2006 г. и др.;
3) двусторонние международные договоры Российской Федерации:
- Соглашение между Правительством РФ и Правительством Соединенного Королевства Великобритании и Северной Ирландии о сотрудничестве в области образования, науки и культуры от 15 февраля 1994 г.;
- Соглашение между Министерством образования и науки Российской Федерации и Министерством образования Китайской Народной Республики о сотрудничестве в области образования от 9 ноября 2006 г.;
- Соглашение между Министерством образования и науки Российской Федерации и Министерством по вопросам знаний Королевства Норвегия о сотрудничестве в области образования от 27 апреля 2010 г. и др.
Определяя место международных договоров в системе источников образовательного права, комментируемый Закон воспроизводит конституционную норму: в случае, если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем те, которые предусмотрены настоящим Федеральным законом, применяются правила международного договора. Тем самым устанавливается приоритет применения международных договоров перед национальными актами в случае коллизии права;
4) федеральные законы:
- комментируемый Закон;
- ТК (ст. 197);
- КоАП (ст. 5.57);
- ФЗ "О дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей" (ст. 6);
- Закон РФ от 25 октября 1991 г. N 1807-1 "О языках народов Российской Федерации" (ст. 9);
- Федеральный закон от 27 мая 1998 г. N 76-ФЗ "О статусе военнослужащих" (ст. 19) и др.;
5) Указы Президента:
- от 12 апреля 1993 г. N 443 "О неотложных мерах государственной поддержки студентов и аспирантов образовательных учреждений высшего профессионального образования";
- от 14 сентября 1995 г. N 942 "Об утверждении Основных направлений государственной социальной политики по улучшению положения детей в Российской Федерации до 2000 года (Национального плана действий в интересах детей)";
- от 9 сентября 2008 г. N 1332 "Об утверждении Перечня федеральных государственных образовательных учреждений высшего профессионального образования, самостоятельно устанавливающих образовательные стандарты и требования для реализуемых ими образовательных программ высшего профессионального образования";
- от 28 ноября 2018 г. N 679 "О премиях лучшим учителям за достижения в педагогической деятельности" и др.;
6) Постановления Правительства:
- от 28 октября 2013 г. N 966 "О лицензировании образовательной деятельности";
- от 18 ноября 2013 г. N 1039 "О государственной аккредитации образовательной деятельности";
- от 8 августа 2013 г. N 678 "Об утверждении номенклатуры должностей педагогических работников организаций, осуществляющих образовательную деятельность, должностей руководителей образовательных организаций";
- от 15 января 2014 г. N 26 "Об определении стоимости образовательных услуг в области дополнительного профессионального образования федеральных государственных гражданских служащих и размера ежегодных отчислений на его научно-методическое, учебно-методическое и информационно-аналитическое обеспечение";
- от 3 ноября 2015 г. N 1192 "О стипендиях Правительства Российской Федерации для студентов (курсантов, слушателей) и аспирантов (адъюнктов) организаций, осуществляющих образовательную деятельность, обучающихся по образовательным программам высшего образования по очной форме по специальностям или направлениям подготовки, соответствующим приоритетным направлениям модернизации и технологического развития российской экономики" и др.;
7) Приказы Минобрнауки:
- от 29 октября 2013 г. N 1199 "Об утверждении перечней профессий и специальностей среднего профессионального образования";
- от 28 мая 2014 г. N 594 "Об утверждении Порядка разработки примерных основных образовательных программ, проведения их экспертизы и ведения реестра примерных основных образовательных программ";
- от 10 февраля 2017 г. N 124 "Об утверждении Порядка перевода обучающихся в другую организацию, осуществляющую образовательную деятельность по образовательным программам среднего профессионального и (или) высшего образования";
- от 5 апреля 2017 г. N 301 "Об утверждении Порядка организации и осуществления образовательной деятельности по образовательным программам высшего образования - программам бакалавриата, программам специалитета, программам магистратуры" и др.;
8) нормативные правовые акты субъектов РФ:
- Закон Курганской области от 30 августа 2013 г. N 50 "О правовом регулировании сферы образования Курганской области";
- Закон Приморского края от 13 августа 2013 г. N 243-КЗ "Об образовании в Приморском крае" и др.;
9) муниципальные акты не входят в систему государственного регулирования образования, но устанавливают нормативные основы на местном уровне и действуют только на территории муниципального образования.
Вместе с тем законодателем особенно подчеркивается главная роль и юридическая сила комментируемого Закона как базового в сфере образования, тем самым закрепляются его особые свойства как нормативного правового акта:
- прямое действие - нормы, регулирующие отношения в сфере образования и содержащиеся в других федеральных законах и иных нормативных правовых актах Российской Федерации, законах и иных нормативных правовых актах субъектов РФ, правовых актах органов местного самоуправления, должны соответствовать комментируемому Закону и не могут ограничивать права или снижать уровень предоставления гарантий по сравнению с гарантиями, установленными комментируемым Законом;
- высшая юридическая сила (за исключением Конституции РФ и международных актов) - в случае несоответствия норм, регулирующих отношения в сфере образования и содержащихся в других федеральных законах и иных нормативных правовых актах Российской Федерации, законах и иных нормативных правовых актах субъектов РФ, правовых актах органов местного самоуправления, нормам комментируемого Закона применяются нормы комментируемого Закона, если иное не установлено в нем самом; то есть он является специальным актом в сфере образования по отношению к другим нормативным правовым актам;
- верховенство - распространение комментируемого Закона на все организации и всех индивидуальных предпринимателей, осуществляющих образовательную деятельность на территории Российской Федерации.
Также в комментируемой статье определены некоторые особенности правового регулирования отношений в сфере образования, предполагающие применение наряду с комментируемым Законом иного специального законодательства, которому в определенных случаях будет отдаваться приоритет:
1) в первую очередь, это специальные федеральные законы, регламентирующие деятельность МГУ, СПбГУ <5>, а также организаций, расположенных на территориях:
--------------------------------
<5> Федеральный закон от 10 ноября 2009 г. N 259-ФЗ "О Московском государственном университете имени М.В. Ломоносова и Санкт-Петербургском государственном университете".
- Сколково <6>;
--------------------------------
<6> Федеральный закон от 28 сентября 2010 г. N 244-ФЗ "Об инновационном центре "Сколково".
- международного медицинского кластера <7>;
--------------------------------
<7> Федеральный закон от 29 июня 2015 г. N 160-ФЗ "О международном медицинском кластере и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации".
- опережающего социально-экономического развития <8>;
--------------------------------
<8> Федеральный закон от 29 декабря 2014 г. N 473-ФЗ "О территориях опережающего социально-экономического развития в Российской Федерации".
- свободного порта Владивосток <9>;
--------------------------------
<9> Федеральный закон от 13 июля 2015 г. N 212-ФЗ "О свободном порте Владивосток".
- инновационных научно-технологических центров <10>, -
--------------------------------
<10> Федеральный закон от 29 июля 2017 г. N 216-ФЗ "Об инновационных научно-технологических центрах и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации".
если указанные Законы регламентируют те или иные особенности осуществления образовательной деятельности;
2) помимо этого, речь идет о специальных федеральных законах, регламентирующих статус государственных служащих и военнослужащих - главными здесь являются федеральные законы:
- от 27 июля 2004 г. N 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации";
- от 30 ноября 2011 г. N 342-ФЗ "О службе в органах внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации";
- от 27 мая 1998 г. N 76-ФЗ "О статусе военнослужащих".
Положения указанных Законов и иных нормативных актов, регламентирующих статус государственных служащих, будут учитываться при распространении законодательства об образовании на граждан:
а) проходящих федеральную государственную службу на должностях педагогических и научно-педагогических работников;
б) проходящих федеральную государственную службу, в том числе военную службу по призыву, и являющихся обучающимися.
2. В комментируемой статье определены цели (ориентиры, результаты) и задачи (конкретные средства и способы достижения поставленных целей) правового регулирования отношений в сфере образования.
Выделяются три основные цели:
1) установление государственных гарантий, механизмов реализации прав и свобод человека в сфере образования, то есть максимального количества практических возможностей (материальных и нематериальных) для получения образования в тех или иных формах;
2) создание условий развития системы образования, направленных на ее дальнейшее совершенствование;
3) защита прав и интересов участников отношений в сфере образования посредством создания и развития материальных и процессуальных гарантий и механизмов.
Для достижения указанных целей необходимо выполнение следующих основных шести задач:
1) обеспечение и защита конституционного права граждан Российской Федерации на образование (прежде всего, в контексте ст. 43 Конституции);
2) создание правовых, экономических и финансовых условий для свободного функционирования и развития системы образования Российской Федерации. Следует констатировать, что основное бремя по поддержанию и развитию системы образования, несмотря на происходящие социально-экономические изменения, в Российской Федерации по-прежнему несут государство и местное самоуправление;
3) создание правовых гарантий для согласования интересов участников отношений в сфере образования путем создания различных комиссий, советов и иных институтов их взаимодействия;
4) определение правового положения участников отношений в сфере образования, прежде всего, обучающихся и педагогических работников, а также образовательных организаций и органов власти;
5) создание условий для получения образования в Российской Федерации иностранными гражданами и лицами без гражданства, в том числе и за счет бюджетных мест, как необходимое условие интеграции национального образования в мировую систему и развития привлекательности отечественного образовательного и научного потенциала;
6) разграничение полномочий в сфере образования между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления как гарантия, с одной стороны, целостности образовательного пространства России, а с другой, - самостоятельности в принятии решений на разных уровнях власти с учетом административно-территориального устройства и моделей местного самоуправления в Российском государстве.
