Статья 6. Полномочия федеральных органов государственной власти в сфере образования
Комментарий к статье 6
1. Комментируемая статья определяет полномочия федеральных органов государственной власти в сфере образования. К ним относятся Президент, Федеральное Собрание (парламент Российской Федерации), Правительство и другие федеральные органы исполнительной власти: министерства, службы, агентства, формируемые в соответствии с Федеральным конституционным законом от 17 декабря 1997 г. N 2-ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации".
Центральное место среди них в настоящее время занимают Минобрнауки и Минпросвещения, наделенные специальными полномочиями (компетенцией), то есть правами и обязанностями, которые необходимы для выполнения функций, возложенных на данные министерства государством.
В число этих полномочий входят:
1) разработка и проведение единой государственной политики в сфере образования.
В соответствии с Положением о Министерстве просвещения РФ, утв. Постановлением Правительства от 28 июля 2018 г. N 884, Минпросвещения:
- является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере общего образования, среднего профессионального образования и соответствующего дополнительного профессионального образования, профессионального обучения, дополнительного образования детей и взрослых, воспитания, опеки и попечительства в отношении несовершеннолетних граждан, социальной поддержки и социальной защиты обучающихся;
- обобщает практику применения законодательства Российской Федерации, проводит анализ реализации государственной политики и готовит предложения о совершенствовании законодательства РФ в установленной сфере деятельности;
- разрабатывает и реализует основы государственной политики в сфере организации отдыха и оздоровления детей, включая обеспечение безопасности их жизни и здоровья.
Аналогичные полномочия, но только в сфере высшего образования, в соответствии с Положением о Министерстве науки и высшего образования РФ, утв. Постановлением Правительства РФ от 15 июня 2018 г. N 682, выполняет Минобрнауки:
- является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере высшего образования и соответствующего дополнительного профессионального образования, в сфере социальной поддержки и социальной защиты обучающихся;
- обобщает практику применения законодательства Российской Федерации, проводит анализ реализации государственной политики и готовит предложения о совершенствовании законодательства РФ в установленной сфере деятельности.
Правительство ежегодно в рамках обеспечения проведения единой государственной политики в сфере образования представляет Федеральному Собранию доклад о реализации государственной политики в сфере образования в соответствии с Постановлением Правительства от 29 июня 2015 г. N 645 и опубликовывает его на официальном сайте Правительства.
Непосредственно доклад готовит Минпросвещения с участием Минобрнауки, Рособрнадзора и Росмолодежи. Доклад содержит показатели, характеризующие реализацию мер государственной политики в сфере образования, представленные в перечне обязательной информации о системе образования, подлежащей мониторингу, утвержденном Постановлением Правительства от 5 августа 2013 г. N 662;
2) организация предоставления высшего образования, включая обеспечение государственных гарантий реализации права на получение высшего образования бесплатно на конкурсной основе.
Достижение цели, указанной в ст. 69 комментируемого Закона, основывается на необходимости:
- обеспечения подготовки высококвалифицированных кадров по всем основным направлениям общественно полезной деятельности в соответствии с потребностями общества и государства:
- удовлетворения потребностей личности в интеллектуальном, культурном и нравственном развитии, углублении и расширении образования, научно-педагогической квалификации.
Порядок прохождения конкурса для поступления на бюджетные места для получения высшего образования определен Приказами Минобрнауки:
- от 28 июля 2014 г. N 839 "Об утверждении Порядка приема на обучение по образовательным программам высшего образования - программам бакалавриата, программам специалитета, программам магистратуры на 2015/16 учебный год";
- от 12 января 2017 г. N 13 "Об утверждении Порядка приема на обучение по образовательным программам высшего образования - программам подготовки научно-педагогических кадров в аспирантуре";
3) организация предоставления дополнительного профессионального образования в федеральных государственных образовательных организациях.
В соответствии со ст. 76 комментируемого Закона дополнительное профессиональное образование осуществляется посредством реализации дополнительных профессиональных программ (программ повышения квалификации и программ профессиональной переподготовки). С особенностями законодательного и нормативного правового обеспечения в сфере дополнительного профессионального образования можно ознакомиться в Приказе Минобрнауки от 1 июля 2013 г. N 499 "Об утверждении Порядка организации и осуществления образовательной деятельности по дополнительным профессиональным программам", а также письмах Минобрнауки от 9 октября 2013 г. N 06-735, от 7 мая 2014 г. N АК-1261/06 и от 25 августа 2015 г. N АК-2453/06;
4) разработка, утверждение и реализация государственных программ Российской Федерации, федеральных целевых программ, реализация международных программ в сфере образования.
Центральное место среди государственных программ в сфере образования занимает "Государственная программа Российской Федерации "Развитие образования", утв. Постановлением Правительства от 26 декабря 2017 г. N 1642. Данная госпрограмма направлена на обеспечение:
а) качества образования, которое характеризуется:
- обеспечением глобальной конкурентоспособности российского образования, вхождением Российской Федерации в число 10 ведущих стран мира по качеству общего образования;
- увеличением удельного веса численности выпускников, трудоустроившихся в течение календарного года, следующего за годом выпуска, в общей численности выпускников образовательной организации, обучавшихся по образовательным программам среднего профессионального образования;
б) доступность образования, которая характеризуется в том числе доступностью дошкольного образования для детей в возрасте от 2 месяцев до 3 лет;
в) воспитание гармонично развитой и социально ответственной личности на основе духовно-нравственных ценностей народов Российской Федерации, исторических и национально-культурных традиций, которое обеспечивается:
- увеличением охвата детей в возрасте от 5 до 18 лет программами дополнительного образования;
- численностью обучающихся, вовлеченных в деятельность общественных объединений на базе образовательных организаций общего образования, среднего и высшего профессионального образования.
В качестве примера федеральной целевой программы можно привести Постановление Правительства от 7 февраля 2011 г. N 61 "О Федеральной целевой программе развития образования на 2011 - 2015 годы". Целевыми индикаторами ФЦП являются:
- уровень доступности образования в соответствии с современными стандартами для всех категорий граждан независимо от местожительства, социального и имущественного статуса и состояния здоровья;
- уровень соответствия образования современным стандартам.
В качестве основных показателей, отражающих ход реализации ФЦП, выступают:
- доля школьников, которым предоставлена возможность обучаться в соответствии с основными современными требованиями, в общей численности школьников;
- доля учителей, прошедших обучение по новым адресным моделям повышения квалификации и имевших возможность выбора программ обучения, в общей численности учителей;
- доля выпускников 9-х классов, проживающих в сельской местности, на удаленных и труднодоступных территориях, которым предоставлена возможность выбора профиля обучения, в том числе дистанционного или в учреждениях профессионального образования, в общей численности выпускников 9-х классов, проживающих в сельской местности, на удаленных и труднодоступных территориях, и др.;
5) создание, реорганизация, ликвидация федеральных государственных образовательных организаций, осуществление функций и полномочий учредителя федеральных государственных образовательных организаций.
В соответствии с Положением о Министерстве науки и высшего образования РФ, утв. Постановлением Правительства от 15 июня 2018 г. N 682, Минобрнауки выполняет функции и полномочия учредителя образовательных организаций высшего образования, научных и иных организаций, подведомственных Министерству, а также функции и полномочия собственника федерального имущества, закрепленного за указанными организациями (пп. 4.3.22); согласовывает создание и ликвидацию филиалов федеральных государственных образовательных организаций высшего образования, в отношении которых Министерство не осуществляет функции и полномочия учредителя (п. 4.14).
В свою очередь, в соответствии с Положением о Министерстве просвещения РФ, утв. Постановлением Правительства от 28 июля 2018 г. N 884, Минпросвещения осуществляет полномочия и функции учредителя в отношении подведомственных ему организаций (п. 4.3.2);
6) утверждение федеральных государственных образовательных стандартов, установление федеральных государственных требований.
Федеральные государственные образовательные стандарты (ФГОС) - это обязательные требования к образованию определенного уровня и (или) к профессии, специальности и направлению подготовки, установленные Минобрнауки и Минпросвещения в зависимости от уровня образования. Другими словами, это установленный государством минимум для получения соответствующего образования, определяющий:
- структуру образовательной программы;
- требования к условиям обучения (требования к образовательной организации);
- срок обучения;
- особенности получения образования отдельными категориями лиц (с ограниченными возможностями).
Отдельные ФГОС могут устанавливаться образовательными организациями самостоятельно в соответствии с Указом Президента от 9 сентября 2008 г. N 1332 "Об утверждении перечня федеральных государственных образовательных организаций высшего образования, которые вправе разрабатывать и утверждать самостоятельно образовательные стандарты по всем уровням высшего образования".
Федеральные государственные требования - обязательные требования к минимуму содержания, структуре дополнительных предпрофессиональных программ, условиям их реализации и срокам обучения по этим программам. В соответствии с комментируемым Законом утверждаются следующие федеральные государственные требования:
- к минимуму содержания, структуре и условиям реализации дополнительных предпрофессиональных программ в области искусств, к срокам обучения по этим программам - Минкультуры (ч. 5 ст. 83);
- к минимуму содержания, структуре, условиям реализации дополнительных предпрофессиональных программ в области физической культуры и спорта и к срокам обучения по этим программам - Минспортом (ч. 4 ст. 84);
7) лицензирование образовательной деятельности.
В соответствии с Постановлением Правительства от 28 октября 2013 г. N 966 "О лицензировании образовательной деятельности" данную деятельность осуществляет Рособрнадзор - Федеральная служба по надзору в сфере образования и науки в порядке, установленном Административным регламентом предоставления Рособрнадзором государственной услуги по лицензированию образовательной деятельности, утв. Приказом Минобрнауки от 25 ноября 2014 г. N 1517.
Рособрнадзор ведет лицензирование образовательной деятельности в отношении:
- организаций, осуществляющих образовательную деятельность по образовательным программам высшего образования;
- федеральных государственных профессиональных образовательных организаций, реализующих образовательные программы среднего профессионального образования в сферах обороны, производства продукции по оборонному заказу, внутренних дел, деятельности войск национальной гвардии РФ, безопасности, ядерной энергетики, транспорта и связи, наукоемкого производства по специальностям, перечень которых утверждается Правительством;
- российских образовательных организаций, расположенных за пределами территории РФ, образовательных организаций, созданных в соответствии с международными договорами РФ, а также осуществляющих образовательную деятельность дипломатических представительств и консульских учреждений РФ, представительств РФ при международных (межгосударственных, межправительственных) организациях;
- иностранных образовательных организаций, осуществляющих образовательную деятельность по месту нахождения филиала на территории Российской Федерации.
Органы исполнительной власти субъектов РФ осуществляют переданные полномочия Российской Федерации в сфере образования. Они ведут лицензирование в отношении организаций, осуществляющих образовательную деятельность на территории субъекта РФ, в соответствии с Административным регламентом предоставления органами государственной власти субъектов РФ, осуществляющими переданные полномочия РФ в сфере образования, государственной услуги по лицензированию образовательной деятельности, утв. Приказом Минобрнауки от 17 марта 2015 г. N 244.
Подробнее о лицензировании образовательной деятельности см. комментарий к ст. 91;
8) государственная аккредитация образовательной деятельности.
В соответствии с Положением о государственной аккредитации образовательной деятельности, утв. Постановлением Правительства от 18 ноября 2013 г. N 1039, аккредитация осуществляется в отношении образовательной деятельности образовательных организаций, организаций, осуществляющих обучение, а также индивидуальных предпринимателей, за исключением индивидуальных предпринимателей, осуществляющих образовательную деятельность непосредственно, по реализации основных образовательных программ (за исключением образовательных программ дошкольного образования).
Государственная аккредитация проводится в отношении:
- образовательных программ, реализуемых организациями, осуществляющими образовательную деятельность, в соответствии с ФГОС;
- образовательных программ, реализуемых в соответствии с образовательными стандартами, утвержденными самостоятельно МГУ и СПбГУ, федеральными университетами и национальными исследовательскими университетами, а также федеральными государственными образовательными организациями высшего образования, перечень которых утвержден Указом Президента от 9 сентября 2008 г. N 1332.
Государственную аккредитацию проводят:
а) Рособрнадзор в порядке, установленном Административным регламентом предоставления Рособрнадзором государственной услуги по государственной аккредитации образовательной деятельности, утв. Приказом Минобрнауки от 16 сентября 2014 г. N 1227;
б) органы исполнительной власти субъектов РФ, осуществляющие переданные Российской Федерацией полномочия в сфере образования в порядке, определенном Административным регламентом предоставления органами государственной власти субъектов РФ, осуществляющими переданные полномочия РФ в сфере образования, государственной услуги по государственной аккредитации образовательной деятельности, утв. Приказом Минобрнауки от 29 октября 2014 г. N 1398.
Подробнее об аккредитации образовательной деятельности см. комментарий к ст. 92;
9) государственный контроль (надзор) в сфере образования.
Государственный контроль (надзор) в сфере образования осуществляется за деятельностью организаций, осуществляющих образовательную деятельность, а также органов исполнительной власти субъектов РФ, осуществляющих государственное управление в сфере образования.
В соответствии с Административным регламентом исполнения Рособрнадзором государственной функции по осуществлению лицензионного контроля за образовательной деятельностью, утв. Приказом Минобрнауки от 17 ноября 2017 г. N 1134, осуществляется контроль за образовательной деятельностью.
По итогам проверки должностные лица Рособрнадзора составляют акт проверки соблюдения организацией лицензионных требований.
В случае выявления при проведении проверки нарушения организацией лицензионных требований результатами исполнения государственной функции являются:
- выдача организации предписания с указанием сроков устранения нарушений лицензионных требований;
- возбуждение дела об административном правонарушении (при наличии оснований, предусмотренных КоАП);
- осуществление контроля за устранением выявленных нарушений лицензионных требований (в том числе путем проведения внеплановых проверок);
- приостановление действия лицензии;
- возобновление действия лицензии;
- прекращение действия лицензии в случае наличия решения суда об аннулировании лицензии.
В Административном регламенте исполнения Рособрнадзором государственной функции по осуществлению федерального государственного контроля качества образования, утв. Приказом Минобрнауки от 6 июля 2016 г. N 822, определен предмет федерального государственного контроля качества образования, который составляет оценка соответствия содержания и качества подготовки обучающихся.
Также утвержден порядок надзора в сфере образования - он осуществляется в соответствии с Административным регламентом исполнения Рособрнадзором государственной функции по осуществлению федерального государственного надзора в сфере образования, утв. Приказом Минобрнауки от 28 сентября 2016 г. N 1230.
Подробнее о государственном контроле (надзоре) в сфере образования образовательной деятельности см. комментарий к ст. 93;
10) формирование и ведение федеральных информационных систем, федеральных баз данных в сфере образования. Государственные органы также должны обеспечивать конфиденциальность содержащихся в таких системах и базах данных персональных данных.
Например, в соответствии с Постановлением Правительства от 26 августа 2013 г. N 729 действует Федеральная информационная система "Федеральный реестр сведений о документах об образовании и (или) о квалификации, документах об обучении".
В нее вносятся сведения:
- о выданных в установленном порядке документах государственного образца об образовании, выданных с 10 июля 1992 г. по 31 августа 2013 г. включительно, документах об образовании и (или) о квалификации, документах об обучении, выданных после 31 августа 2013 г., и дубликатах указанных документов, в том числе о документах об образовании, по которым подтвержден факт утраты либо факт обмена и уничтожения;
- о сертификатах о владении русским языком, знании истории России и основ законодательства РФ, которые получают иностранные граждане, претендующие на получение гражданства России.
Также в соответствии с Постановлением Правительства от 31 августа 2013 г. N 755 действует Федеральная информационная система обеспечения проведения государственной итоговой аттестации обучающихся, освоивших основные образовательные программы основного общего и среднего общего образования, и приема граждан в образовательные организации для получения среднего профессионального и высшего образования и региональных информационных системах обеспечения проведения государственной итоговой аттестации обучающихся, освоивших основные образовательные программы основного общего и среднего общего образования;
11) установление и присвоение государственных наград, почетных званий, ведомственных наград и званий работникам системы образования.
В соответствии с Указом Президента от 7 сентября 2010 г. N 1099 "О мерах по совершенствованию государственной наградной системы Российской Федерации" в сфере образования установлены следующие высшие государственные награды:
- знак отличия "За наставничество";
- почетное звание "Народный учитель Российской Федерации";
- почетное звание "Заслуженный работник высшей школы Российской Федерации";
- почетное звание "Заслуженный учитель Российской Федерации".
Постановление Правительства от 28 августа 2013 г. N 744 "О премиях Правительства Российской Федерации в области образования" устанавливает, что такие премии присуждаются гражданам Российской Федерации, иностранным гражданам и лицам без гражданства за достижения по следующим направлениям:
а) внедрение инновационных разработок в сфере образования и осуществление профессиональной педагогической деятельности на высоком уровне, обеспечивающие:
- создание эффективных технологий обучения;
- проведение научно-практических исследований, результаты которых нашли отражение в научных изданиях и монографиях и оказывают эффективное влияние на развитие системы образования Российской Федерации;
- разработку и внедрение авторских программ, методик обучения, форм и методов оценки подготовки обучающихся, воспитанников, способствующих повышению эффективности образовательного процесса и получивших широкое распространение;
б) создание высококачественных учебных изданий для системы образования Российской Федерации.
Приказом Минобрнауки от 11 декабря 2018 г. N 71н "О ведомственных наградах Министерства науки и высшего образования Российской Федерации" учреждены:
- знак отличия Министерства науки и высшего образования РФ;
- медаль К.Д. Ушинского;
- почетное звание "Почетный работник сферы образования Российской Федерации";
- почетное звание "Почетный работник науки и высоких технологий Российской Федерации";
- почетное звание "Почетный работник сферы молодежной политики Российской Федерации";
- нагрудный знак "Почетный наставник";
- Почетная грамота Министерства науки и высшего образования РФ.
Приказом Минпросвещения от 9 января 2019 г. N 1 "О ведомственных наградах Министерства просвещения Российской Федерации" учреждены:
- Благодарность Министерства просвещения РФ;
- Почетная грамота Министерства просвещения РФ;
- нагрудный знак "Почетный работник воспитания и просвещения Российской Федерации";
- медаль Л.С. Выготского;
- почетное звание "Ветеран сферы воспитания и образования";
12) разработка прогнозов подготовки кадров, требований к подготовке кадров на основе прогноза потребностей рынка труда.
В настоящее время происходит процесс пересмотра ранее действовавшего порядка. Так, 24 декабря 2018 г. принят совместный Приказ Минтруда, Минобрнауки и Минпросвещения N 836/1230/334, которым признан утратившим силу Приказ Минтруда и Минобрнауки от 30 июня 2015 г. N 407/641 "Об утверждении Положения о системе среднесрочного и долгосрочного прогнозирования занятости населения в целях планирования потребностей в подготовке кадров в образовательных организациях, реализующих образовательные программы среднего профессионального и (или) высшего образования за счет бюджетных ассигнований федерального бюджета, и методики расчета на среднесрочную и долгосрочную перспективу потребности субъектов Российской Федерации, отраслей экономики и крупнейших работодателей в профессиональных кадрах";
13) обеспечение осуществления мониторинга в системе образования на федеральном уровне.
В соответствии с Постановлением Правительства от 5 августа 2013 г. N 662 "Об осуществлении мониторинга системы образования" мониторинг осуществляется в целях:
- информационной поддержки разработки и реализации государственной политики Российской Федерации в сфере образования;
- непрерывного системного анализа и оценки состояния и перспектив развития образования (в том числе в части эффективности деятельности организаций, осуществляющих образовательную деятельность);
- усиления результативности функционирования образовательной системы за счет повышения качества принимаемых для нее управленческих решений;
- выявления нарушения требований законодательства об образовании.
Мониторинг включает сбор информации о системе образования, обработку, систематизацию и хранение полученной информации, а также непрерывный системный анализ состояния и перспектив развития образования на основе полученной информации.
Организация мониторинга осуществляется:
- Минпросвещения;
- Минобрнауки;
- Рособрнадзором;
- иными федеральными государственными органами, имеющими в своем ведении организации, осуществляющие образовательную деятельность;
- органами исполнительной власти субъектов РФ, осуществляющими государственное управление в сфере образования;
- органами местного самоуправления, осуществляющими управление в сфере образования;
14) создание условий для организации проведения независимой оценки качества условий осуществления образовательной деятельности организациями, осуществляющими образовательную деятельность. Такую оценку проводят в целях предоставления участникам отношений в сфере образования информации об уровне организации работы по реализации образовательных программ на основе общедоступной информации. Независимая оценка качества условий осуществления образовательной деятельности проводится в соответствии с Методическими рекомендациями, направленными письмом Минобрнауки от 3 апреля 2015 г. N АП-512/02;
15) осуществление иных полномочий в сфере образования, установленных в соответствии с настоящим Федеральным законом.
Список полномочий не является закрытым, федеральные государственные органы могут осуществлять и иные полномочия, закрепленные за ними комментируемым Законом. Полный перечень полномочий определяется в положении о конкретном органе.
2. В ч. 2 комментируемой статьи закрепляется право федеральных государственных органов обеспечивать в федеральных государственных образовательных организациях организацию предоставления общедоступного и бесплатного общего и среднего профессионального образования, а также дополнительного образования детей.
В отличие от полномочий, перечисленных в ч. 1 комментируемой статьи, это право реализуется ими по собственному усмотрению.
