Статья 13. Управление системой обязательного социального страхования
Комментарий к статье 13
1. Глава III настоящего Федерального закона состоит из двух статей, содержание которых декларирует основы по регулированию системы обязательного социального страхования в Российской Федерации.
В п. 1 комментируемой статьи определено, что управление системой обязательного социального страхования осуществляется Правительством в соответствии с Конституцией и законодательством Российской Федерации. Если посмотреть действующее законодательство в области отношений по социальному страхованию, можно заметить, что многие нормативные акты по вопросам выплаты страхового возмещения регулируются именно нормативными актами Правительства.
В соответствии с Постановлением Правительства от 31 мая 2012 г. N 535 "Вопросы Министерства труда и социальной защиты Российской Федерации" Минтруда осуществляет координацию деятельности ПФР и ФСС на основании и во исполнение Конституции, федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов Президента и Правительства.
Координацию деятельности ФФОМС осуществляет Минздрав в соответствии с Постановлением Правительства от 19 июня 2012 г. N 608 "Об утверждении Положения о Министерстве здравоохранения Российской Федерации".
2. Пунктом 2 комментируемой статьи управление средствами обязательного социального страхования возложено на страховщиков. Согласно ст. 6 комментируемого Закона страховщиками признаются коммерческие или некоммерческие организации, создаваемые в соответствии с федеральными законами о конкретных видах обязательного социального страхования для обеспечения прав застрахованных лиц по обязательному социальному страхованию при наступлении страховых случаев.
Как отмечает В.П. Галаганов, страховщики в отношениях по обязательному социальному страхованию преследуют исключительно публичные, то есть общественно значимые цели. Наступление страхового случая отличается высокой степенью вероятности, что затрагивает интересы значительного числа граждан <31>.
--------------------------------
<31> См.: Галаганов В.П. Правовое регулирование отношений по обязательному социальному страхованию (проблемы теории и практики): Дис. ... д-ра юрид. наук. М., 2009. С. 105 - 106.
В последние годы круг субъектов организационно-управленческих отношений в сфере обязательного социального страхования расширился. Помимо традиционных его участников (страхователи, страховщики, органы государственной власти) в отношения включены налоговые органы, органы федерального казначейства, НПФ и управляющие компании.
В настоящее время законодательство определяет фонды как некоммерческие организации. Однако правовой статус фондов, их статус как субъектов управления социального страхования вызывает множество вопросов.
В соответствии с ч. 2 ГК и положениями Федерального закона от 12 января 1996 г. N 7-ФЗ "О некоммерческих организациях" для целей своей деятельности некоммерческим организациям разрешено вступать в различные договорные отношения. Фонды социального страхования в такие отношения вступать не могут, поскольку гражданским законодательством это запрещено. Отсутствие полноценной законодательной базы негативно сказывается на функционировании системы государственного социального страхования в целом.
Учредителями фонда согласно ГК могут быть граждане и (или) юридические лица, но не органы государственной власти, так как передача государственного имущества фондам означала бы отчуждение его в частную собственность, что возможно в случаях и порядке, предусмотренных законодательством о приватизации (ст. 217, 235 ГК).
Социально-страховые фонды действуют в организационно-правовой форме учреждения, а не фонда как такого. Наименование фондов государственными учреждениями не соответствует их организационно-правовой форме.
Таким образом, социально-страховые фонды с точки зрения норм гражданского права в силу специфики своей деятельности не могут быть отнесены к коммерческим или некоммерческим организациям, фондам.
Все вышеуказанное позволяет говорить о наличии особого, двоякого рода статуса рассматриваемых фондов: финансово-правового и условно-правового статуса. Под финансово-правовым статусом понимается правовое положение социально-страховых фондов в финансовых правоотношениях, содержанием которого является совокупность прав и обязанностей, реализуемых через свои органы управления как субъектов права.
3. В соответствии с п. 3 комментируемой статьи средства обязательного социального страхования являются федеральной государственной собственностью, если иное не предусмотрено федеральными законами. Согласно ст. 71 Конституции федеральная государственная собственность и управление ею отнесены к предмету исключительного ведения Российской Федерации. Правовой статус указанных средств фондов также имеет свои особенности. Они только формально находятся в федеральной собственности, не входят в состав общей бюджетной системы и не подлежат изъятию, имеют строго целевое назначение, установленное законом, хранятся на счетах Центрального банка РФ.
4. В п. 4 комментируемой статьи говорится об определении организационно-правовой формы страховщиков в федеральном законодательстве. Остановимся на государственных внебюджетных целевых фондах социального назначения: ПФР, ФСС, ФФОМС.
ПФР был создан в соответствии с Постановлением Верховного Совета РСФСР от 22 декабря 1990 г. Положение о Пенсионном фонде РФ утверждено Постановлением Верховного Совета РФ от 27 декабря 1991 г. N 2122-1.
ПФР является самостоятельным финансово-кредитным учреждением, осуществляющим свою деятельность в соответствии с законодательством Российской Федерации и Положением о ПФР в целях государственного управления финансами пенсионного обеспечения. ПФР находится в подчинении Правительства. Фонд формируется на федеральном уровне и имеет территориальные подразделения в субъектах РФ, что позволяет осуществлять выплаты всем застрахованным лицам, получившим право на пенсионное обеспечение. Выше уже говорилось о целевом характере денежных средств Пенсионного фонда.
Правовой режим ФСС определен:
- БК;
- настоящим Федеральным законом;
- ФЗ "Об обязательном социальном страховании от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний";
- ежегодно принимаемым федеральным законом о страховых тарифах на обязательное социальное страхование от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний;
- федеральным законом о бюджете фонда социального страхования;
- Постановлением Правительства от 12 февраля 1994 г. N 101 "О Фонде социального страхования Российской Федерации".
ФСС является специализированным финансово-кредитным предприятием при Правительстве. Денежные средства и иное имущество, находящееся в оперативном управлении Фонда, а также имущество, закрепленное за подведомственными ФСС санаторно-курортными учреждениями, являются федеральной собственностью.
В структуру ФСС входят следующие исполнительные органы:
- региональные отделения, управляющие средствами государственного социального страхования на территории субъектов РФ;
- центральные отраслевые отделения, управляющие средствами государственного социального страхования в отдельных отраслях хозяйства;
- филиалы отделений, создаваемые региональными отраслевыми отделениями Фонда по согласованию с председателями Фонда.
ФФОМС и его территориальные отделения были созданы в соответствии с Законом РФ от 28 июня 1991 г. N 1499-1 "О медицинском страховании граждан в Российской Федерации" (в настоящее время утратил силу).
Деятельность названных фондов направлена на реализацию государственной политики в области обязательного медицинского страхования граждан как составной части государственного социального страхования. Федеральный фонд создается Правительством, а территориальные фонды образуются, соответственно, представительными исполнительными органами власти республик в составе РФ и иными субъектами РФ.
Устав ФФОМС утвержден Постановлением Правительства от 29 июля 1998 г. N 857.
Типовое положение о территориальном фонде обязательного медицинского страхования утверждено Приказом Минздравсоцразвития России от 21 января 2011 г. N 15н.
5. Применительно к п. 5 комментируемой статьи остается дискуссионным вопрос ответственности государственных внебюджетных фондов, поскольку правовой режим денежных средств государственных внебюджетных фондов иной, нежели у других учреждений.
Как указывалось ранее, средства государственных внебюджетных фондов находятся в федеральной собственности и не входят в состав бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации, не подлежат изъятию <32>. В связи с этим возникает вопрос о необходимости установления самостоятельной ответственности государства по обязательствам государственных внебюджетных фондов перед застрахованными лицами, а не субсидиарной, закрепленной в действующем законодательстве (см. ФЗ "Об обязательном пенсионном страховании").
--------------------------------
<32> См.: Поляк Г.Б. Бюджетная система России: Учебник для вузов: М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2010. С. 211.
Обоснованно в этом случае принятие постановления Конституционного Суда РФ, в котором бы говорилось о целесообразности рассмотрения исков застрахованных лиц на предмет выплаты страхового обеспечения в полном объеме не к страховщику, а к Российской Федерации как публично-правовому образованию в лице соответствующего внебюджетного фонда.
6. В п. 6 комментируемой статьи говорится об участии профсоюзов и других социальных партнеров в управлении делами фондов обязательного социального страхования. Органы государственной власти и органы местного самоуправления являются сторонами социального партнерства в тех случаях, когда они выступают в качестве работодателей или их представителей, уполномоченных на представительство законодательством или работодателями, а также в других случаях, предусмотренных федеральными законами.
Профсоюзы являются представителями интересов работников в таком социальном партнерстве, которое согласно ст. 27 ТК может выражаться в формах:
- коллективных переговоров по подготовке проектов коллективных договоров, соглашений и их заключению;
- взаимных консультаций (переговоров) по вопросам регулирования трудовых отношений и иных непосредственно связанных с ними отношений, обеспечения гарантий трудовых прав работников и совершенствования трудового законодательства;
- участия работников, их представителей в управлении организацией;
- участия представителей работников и работодателей в досудебном разрешении трудовых споров.
Такая форма социального партнерства, как взаимные консультации по вопросам регулирования трудовых отношений и иных непосредственно связанных с ними отношений, наиболее подходит для представительства прав работников как застрахованных лиц на участие в управлении делами фондов.
