Статья 14. Контроль в системе обязательного социального страхования
Комментарий к статье 14
1. Комментируемая статья устанавливает, что контроль финансовой деятельности страховщиков в системе обязательного социального страхования осуществляется в соответствии с законодательством Российской Федерации.
В оперативном управлении страховщиков (к ним относятся ПФР, ФФОМС, ФСС) находятся денежные средства и имущество, являющиеся в соответствии со ст. 3 комментируемого Закона средствами обязательного социального страхования.
Размер этих средств значителен. К примеру, ст. 1 Федерального закона от 2 декабря 2019 г. N 384-ФЗ "О бюджете Фонда социального страхования Российской Федерации на 2020 год и на плановый период 2021 и 2022 годов" утверждены основные характеристики бюджета ФСС на 2020 год:
1) прогнозируемый общий объем доходов бюджета Фонда в сумме 811 млрд 577 млн 920 тыс. 500 рублей, из них:
- доходы по обязательному социальному страхованию на случай временной нетрудоспособности и в связи с материнством в сумме 604 млрд 356 млн 519 тыс. 200 рублей;
- доходы по обязательному социальному страхованию от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний в сумме 146 млрд 564 млн 642 тыс. 300 рублей;
2) общий объем расходов бюджета Фонда в сумме 788 млрд 108 млн 359 тыс. 400 рублей, из них:
- расходы по обязательному социальному страхованию на случай временной нетрудоспособности и в связи с материнством в сумме 618 млрд 747 млн 422 тыс. рублей;
- расходы по обязательному социальному страхованию от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний в сумме 108 млрд 704 млн 178 тыс. 400 рублей.
Страховщики обладают особым статусом, являются финансово-кредитными учреждениями, специально созданными государством для выполнения конкретных страховых целей. Учитывая значительный размер доходов и расходов страховщиков, государство устанавливает контроль за их финансовой деятельностью.
В зависимости от участия государства в осуществлении финансового контроля выделяют государственный и общественный контроль.
В зависимости от полномочий проверяющего органа в осуществлении финансового контроля выделяют внешний и внутренний контроль.
1.1. Государственный контроль за финансовой деятельностью страховщиков представлен:
1) страховым надзором.
Согласно ст. 30 Закона РФ "Об организации страхового дела" надзор за деятельностью субъектов страхового дела (далее - страховой надзор) осуществляется в целях соблюдения ими страхового законодательства, предупреждения и пресечения нарушений участниками отношений, регулируемых названным законом, страхового законодательства, обеспечения защиты прав и законных интересов страхователей, иных заинтересованных лиц и государства, эффективного развития страхового дела, а также в целях предупреждения неустойчивого финансового положения страховой организации.
Страховой надзор осуществляется на принципах законности, гласности и организационного единства, проводится Банком России и включает в себя:
- контроль за соблюдением страхового законодательства, в том числе путем проведения на местах проверок деятельности субъектов страхового дела, и достоверности представляемой ими отчетности;
- контроль за обеспечением страховщиками их финансовой устойчивости и платежеспособности;
2) контролем, осуществляемым Счетной палатой РФ.
Страховщики - объекты государственного финансового контроля, что следует из положений ст. 266.1 БК.
В силу ст. 267.1 БК методами государственного контроля выступают:
- проверка;
- ревизия;
- обследование;
- санкционирование операций.
Основным государственным органом, осуществляющим контроль за финансовой деятельностью страховщиков, является Счетная палата РФ.
Среди задач Счетной палаты РФ, указанных в ст. 5 Федерального закона от 5 апреля 2013 г. N 41-ФЗ "О Счетной палате Российской Федерации", выступают:
- организация и осуществление контроля за целевым и эффективным использованием средств федерального бюджета, бюджетов государственных внебюджетных фондов;
- контроль за законностью и своевременностью движения средств федерального бюджета и средств государственных внебюджетных фондов в Центральном банке Российской Федерации, уполномоченных банках и иных кредитных организациях Российской Федерации;
- обеспечение в пределах своей компетенции мер по противодействию коррупции.
В ходе осуществления контрольной и экспертно-аналитической деятельности аудиторы Счетной палаты РФ применяют такие методы, как проверка, ревизия, анализ, обследование, мониторинг.
По результатам проверок Счетная палата имеет право направлять:
- обязательные для исполнения предписания;
- уведомление о применении бюджетных мер принуждения в орган, которой в силу своей компетенции может рассматривать вопрос о привлечении к ответственности лиц, виновных в нарушении бюджетного законодательства.
О результатах проверок Счетная палата информирует государственные органы, общество;
3) надзором прокуратуры.
Среди задач органов прокуратуры контроль за финансовой деятельностью страховщиков не является основным.
Вместе с тем с привлечением специалистов в области финансового контроля прокуроры в силу ст. 21 Федерального закона от 17 января 1992 г. N 2202-1 "О прокуратуре Российской Федерации" могут осуществлять прокурорские проверки страховщиков, их территориальных подразделений.
Согласно ст. 22 Федерального закона от 17 января 1992 г. N 2202-1 "О прокуратуре Российской Федерации" в ходе таких проверок прокуроры обладают следующими полномочиями:
- по предъявлении служебного удостоверения беспрепятственно входить на территории и в помещения проверяемых органов, иметь доступ к их документам и материалам, проверять исполнение законов в связи с поступившей в органы прокуратуры информацией о фактах нарушения закона;
- требовать от руководителей и других должностных лиц указанных органов представления необходимых документов и материалов или их копий, статистических и иных сведений; выделения специалистов для выяснения возникших вопросов; проведения проверок по поступившим в органы прокуратуры материалам и обращениям, ревизий деятельности подконтрольных или подведомственных им организаций;
- вызывать должностных лиц и граждан для объяснений по поводу нарушений законов.
Прокурорская проверка может быть инициирована по заявлению:
- граждан;
- представителей государственных органов;
- общественных организаций и проч.
К иным федеральным органам, имеющим полномочия по осуществлению финансового контроля, указанного в ч. 1 комментируемой статьи, можно отнести Минфин, Минздрав.
1.2. Внутренний контроль обеспечивается страховщиками.
Несмотря на то что такой контроль обеспечивается самим органом, который подвергается проверке, тем не менее можно констатировать, что его проведение дополняет и усиливает финансовый контроль за работой страховщиков, поскольку не заменяет внешний контроль, позволяя обеспечить оперативность последнего.
Законодательно положения о внутреннем контроле за финансовой деятельностью отдельных страховщиков представлены следующим образом: согласно п. 28 Положения о ФСС, утв. Постановлением Правительства от 12 февраля 1994 г. N 101 "О Фонде социального страхования Российской Федерации", контроль финансово-хозяйственной деятельности региональных и центральных отраслевых отделений Фонда осуществляется путем проведения периодических ревизий и проверок контрольно-ревизионной службой Фонда, которая осуществляет свою деятельность на основании положения, одобренного правлением Фонда и утвержденного председателем Фонда.
В соответствии с п. 11 Положения о Пенсионном фонде Российской Федерации (России), утв. Постановлением Верховного Совета РФ от 27 декабря 1991 г. N 2122-1, для осуществления контроля деятельности исполнительной дирекции ПФР и его региональных органов образуется ревизионная комиссия ПФР.
В соответствии с ФЗ "Об обязательном медицинском страховании" и собственным Уставом ФФОМС осуществляет контроль за соблюдением субъектами и участниками обязательного медицинского страхования законодательства об обязательном медицинском страховании и за использованием ими средств обязательного медицинского страхования, в том числе проводит проверки и ревизии. Для этого в составе фонда сформировано контрольно-ревизионное управление.
2. Согласно п. 2 комментируемой статьи профсоюзы в соответствии с законодательством имеют право на осуществление профсоюзного контроля за использованием средств обязательного социального страхования.
Профсоюзный контроль представляет собой один из видов общественного контроля.
Часть 3 ст. 26 ФЗ "Об обязательном социальном страховании от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний" устанавливает, к примеру, что общественный контроль за соблюдением законных прав и интересов застрахованных в соответствии с данным законом лиц осуществляют профессиональные союзы или иные уполномоченные застрахованными лицами представительные органы.
Кроме того, ФЗ "Об основах общественного контроля" установлены правовые основы организации и осуществления общественного контроля за деятельностью органов государственной власти, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных организаций, иных органов и организаций, осуществляющих в соответствии с федеральными законами отдельные публичные полномочия.
Статья 9 ФЗ "Об основах общественного контроля" закрепляет, что действуют следующие субъекты общественного контроля:
- Общественная палата РФ;
- общественные палаты субъектов РФ;
- общественные палаты (советы) муниципальных образований.
В силу ст. 21 ФЗ "Об основах общественного контроля" участники общественного контроля являются общественными инспекторами. При проведении общественной проверки они пользуется необходимыми для ее эффективного проведения правами, установленными законодательством Российской Федерации, регулирующим порядок проведения общественных проверок в отдельных сферах государственного управления, в том числе правом получать информацию, необходимую для проведения общественной проверки, подготавливать по результатам общественной проверки итоговый документ (заключение) и участвовать в его подготовке, а также высказывать особое мнение в итоговом документе.
Кроме комментируемого Закона, профсоюзный контроль в управлении государственными фондами социального страхования определен ст. 15 ФЗ "О профессиональных союзах". Профсоюзы имеют равные с другими социальными партнерами права на паритетное участие в управлении государственными фондами социального страхования, занятости, медицинского страхования, пенсионным и другими фондами, формируемыми за счет страховых взносов, а также имеют право на профсоюзный контроль за использованием средств этих фондов.
Уставы (положения) этих фондов утверждаются по согласованию с общероссийскими объединениями (ассоциациями) профсоюзов либо с соответствующими общероссийскими профсоюзами.
Кроме того, в силу ст. 22 названного Закона профсоюзы вправе осуществлять профсоюзный контроль за соблюдением законодательства в сфере социального страхования, охраны здоровья, социального обеспечения.
Также п. 8 Положения о Пенсионном фонде Российской Федерации (России), утв. Постановлением Верховного Совета РФ от 27 декабря 1991 г. N 2122-1, обеспечивает профсоюзный контроль за деятельностью правления ПФР: в состав правления ПФР могут входить представители общественных, религиозных и государственных организаций, объединений, учреждений и предприятий, деятельность которых связана с защитой интересов пенсионеров, инвалидов и детей.
Согласно п. 22 Постановления Правительства от 12 февраля 1994 г. N 101 "О Фонде социального страхования Российской Федерации" в состав правления Фонда численностью 35 человек входят 8 представителей от общероссийских объединений профсоюзов.
Следует отметить, что защита профсоюзами прав граждан в сфере социального обеспечения используется гораздо реже, чем защита трудовых прав. Это можно объяснить тем, что за помощью в профсоюзный орган обращаются, как правило, работающие граждане, считающие, что на профсоюзы возложен общественный контроль за соблюдением лишь законодательства о труде.
К сожалению, конкретных положений, определяющих порядок или хотя бы процедуру осуществления контроля со стороны профсоюзов, законодательство РФ не содержит.
Представляется, что в ФЗ "О профессиональных союзах" целесообразно включить положение, аналогичное ч. 2 ст. 370 ТК, но распространяющееся не только на работодателей, но и на субъектов социально-обеспечительных отношений, в частности страховщиков.
В связи с этим ст. 22 ФЗ "О профессиональных союзах", определяющая права профсоюзов на социальную защиту работников, могла бы быть дополнена ч. 3, в которой может быть предусмотрено, что "профессиональные союзы имеют право на осуществление контроля за соблюдением работодателями и их представителями, органами социального обеспечения нормативных правовых актов о социальном обеспечении. Работодатели, органы социального обеспечения обязаны в недельный срок со дня получения требования об устранении выявленных нарушений сообщить в соответствующий профсоюзный орган о результатах рассмотрения данного требования и принятых мерах".
