Статья 15. Бюджетный процесс в системе обязательного социального страхования
Комментарий к статье 15
1. Комментируемая статья в общем виде закрепляет основы бюджетного процесса применительно к бюджетам фондов обязательного социального страхования. Соответственно, данная статья содержит, по сути, норму о финансово-правовых основах обязательного социального страхования в Российской Федерации.
Согласно п. 1 комментируемой статьи бюджеты фондов конкретных видов обязательного социального страхования на очередной финансовый год и на плановый период утверждаются федеральными законами. Соответственно, данное законоположение подразумевает следующие моменты:
- у фондов обязательного социального страхования есть бюджеты;
- эти бюджеты с юридико-организационной точки зрения утверждаются федеральными законами;
- бюджеты, точнее, утверждающие их законы, действуют в течение конкретного периода времени, то есть ограничены по времени исполнения, - это очередной финансовый год и на плановый период;
- у каждого фонда обязательного социального страхования свой бюджет.
Приведенные моменты подлежат буквальному толкованию с позиций требований финансового законодательства, предъявляемых к бюджетам государства и сформированных в нем централизованных денежных фондов.
Исходя из ст. 1 настоящего Федерального закона, определяющей понятие обязательного социального страхования, можно сделать вывод, что данный закон в целом и комментируемая статья в частности устанавливают правовой режим бюджетов следующих фондов обязательного социального страхования: ПФР, ФСС, ФФОМС. Бюджеты этих фондов входят в состав бюджетной системы Российской Федерации исходя из ст. 10 БК.
С точки зрения финансового права бюджеты государственных внебюджетных фондов в составе бюджетной системы государства - это разновидность целевых фондов, функционирующих относительно обособленно от иных бюджетов бюджетной системы государства; созданных с целью финансирования мероприятий и задач, соответствующих содержанию социально-экономической функции государства <33>.
--------------------------------
<33> См.: Пешкова Х.В. Бюджетное право России: Учебник. М.: ИНФРА-М, 2019. С. 154.
Под бюджетной системой Российской Федерации законодательство понимает основанную на экономических отношениях и государственном устройстве Российской Федерации, регулируемую нормами права совокупность федерального бюджета, бюджетов субъектов РФ, местных бюджетов и бюджетов государственных внебюджетных фондов (ст. 6 БК).
В соответствии со ст. 10 БК бюджетная система Российской Федерации состоит из бюджетов следующих уровней:
- федеральный бюджет и бюджеты государственных внебюджетных фондов (к бюджетам вторых относятся бюджеты ПФР, ФСС и ФФОМС);
- бюджеты субъектов РФ и бюджеты территориальных государственных внебюджетных фондов (к бюджетам вторых относятся бюджеты ТФОМС);
- местные бюджеты.
Каждый бюджет в составе бюджетной системы государства выполняет свою роль, поставленную в зависимость от статуса государства и территориального образования, в состав финансово-экономической основы которого входит бюджет, их прав и обязанностей по формированию доходов и осуществлению расходов.
Разграничение бюджетов бюджетной системы Российской Федерации на федеральный бюджет, бюджеты субъектов РФ, бюджеты муниципальных образований, а также бюджеты государственных внебюджетных фондов социального страхования имеет значение констатации собственной финансово-правовой и экономической основы конкретных территориальных образований и централизованных денежных фондов государства.
Как отмечалось, помимо федерального бюджета, бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов в бюджетную систему Российской Федерации входят и бюджеты государственных внебюджетных фондов. На региональном уровне созданы территориальные государственные фонды обязательного медицинского страхования, в ведении которых также свои бюджеты. Это отвечает требованию самостоятельности бюджетов фондов обязательного социального страхования, закрепленному в ст. 16 комментируемого Закона.
Государственный внебюджетный фонд - это фонд денежных средств, образуемый вне федерального бюджета и бюджетов субъектов РФ и предназначенный для реализации конституционных прав граждан на страхование, социальное обеспечение, охрану здоровья и медицинскую помощь. Действующее бюджетное законодательство руководствуется подходами расширения структуры бюджетной системы Российской Федерации. Однако в финансово-правовой литературе констатируется и дискуссионность включения бюджетов государственных внебюджетных фондов в структуру бюджетной системы Российской Федерации <34>.
--------------------------------
<34> См.: Пешкова Х.В. Теоретико-правовые основы бюджетного устройства государства: Монография. М.: ИНФРА-М, 2018. С. 186.
В современный период не все специалисты придерживаются мнения о целесообразности включения финансовой основы (бюджетов) государственных внебюджетных фондов в бюджетную систему <35>. Включение в состав бюджетной системы России бюджетов государственных внебюджетных фондов послужило расширению ее структуры, подчинило бюджетно-правовому регулированию многие характеристики правоотношений в сфере социального страхования.
--------------------------------
<35> См.: Васянина Е.Л. Правовой режим государственных доходов на современном этапе развития финансового законодательства // Российская юстиция. 2013. N 4. С. 14 - 18; Крохина Ю.А. Финансовое право России: Учебник. М., 2004. С. 294.
Создание системы государственных внебюджетных фондов, наделение их самостоятельными бюджетами связано с развитием системы обязательного социального страхования (государственное обязательное страхование) в Российской Федерации. Под страхованием в широком смысле понимается система экономических отношений, подразумевающая образование за счет предприятий, организаций и населения специальных фондов средств и их использование для возмещения ущерба от различных неблагоприятных явлений (причинения ущерба, наступления негативных событий, достижения определенного возраста, потери трудоспособности и т.д.) <36>.
--------------------------------
<36> См.: Маренков Н.Л., Косаренко Н.Н. Страховое дело. М., 2003. С. 140.
Формирование государственных внебюджетных фондов, реализующих функции обязательного социального страхования на уровне государственно значимой деятельности, обусловлено стремлением государства более организованно расходовать свои ресурсы, подвергать их жесткому контролю. Однако наиболее значимый фактор, послуживший формированию рассматриваемых фондов, - это стремление в централизованном порядке обособить источники формирования и финансирования социальных расходов (и прежде всего, расходов на социальное обеспечение) среди иных видов расходов государства <37>.
--------------------------------
<37> См.: Пешкова Х.В. Бюджетное право России: Учебник. М.: ИНФРА-М, 2019. С. 152 - 153.
БК в ранее действовавшей редакции (до принятия Федерального закона от 26 апреля 2007 г. N 63-ФЗ) определял государственные внебюджетные фонды как фонды денежных средств, образуемые вне федеральных бюджетов и бюджетов субъектов РФ и предназначенные для реализации конституционных прав граждан на страхование, социальное обеспечение, охрану здоровья и медицинскую помощь.
Действующая редакция БК дефиницию данных фондов не устанавливает. Однако анализ сложившегося к настоящему времени правового режима государственных внебюджетных фондов обязательного социального страхования свидетельствует, что их правовой режим (его финансово-правовые характеристики, предназначение для общества и государства) существенно не изменился с модификацией финансового законодательства и законодательства о социальном страховании, законодательства в сфере права социального обеспечения. Соответственно, приведенная выше дефиниция не потеряла своей значимости в контексте толкования настоящего Федерального закона.
Бюджеты фондов обязательного социального страхования с позиций финансового законодательства имеют форму фондов, сформированных в соответствии с требованиями бюджетного процесса. Однако надо заметить, что и с позиций гражданского права характеристика бюджетов данных фондов также имеет смысл. Бюджеты фондов обязательного социального страхования находятся в ведении уполномоченных государственных учреждений. Это объясняется тем, что государственные внебюджетные фонды имеют организационно-правовую форму государственных учреждений, осуществляющих оперативное распоряжение средствами фонда. Так, согласно ст. 5 ФЗ "Об обязательном пенсионном страховании" ПФР (государственное учреждение) и его территориальные органы составляют единую централизованную систему органов управления средствами обязательного пенсионного страхования в Российской Федерации, в которой нижестоящие органы подотчетны вышестоящим.
Таким образом, повторим, финансово-правовые основы функционирования государственных внебюджетных фондов охватываются их бюджетами. Согласно ст. 10 БК бюджеты государственных внебюджетных фондов наряду с федеральным бюджетом, бюджетами субъектов РФ и бюджетами муниципальных образований являются обязательной составной частью бюджетной системы Российской Федерации. Будучи элементом структуры бюджетной системы государства, бюджеты государственных внебюджетных фондов представляют собой бюджетные фонды, отделенные от иных бюджетов в составе бюджетной системы государства. Это означает, что бюджеты государственных внебюджетных фондов образованы вне бюджетов как основных финансовых фондов государства и территориальных образований, не входят в их состав. В законодательстве об основах обязательного социального страхования это проецируется в требование самостоятельности бюджетов фондов обязательного социального страхования, предусмотренное ст. 16 комментируемого Закона.
Однако следует констатировать, что государственные внебюджетные фонды не всецело независимы от бюджетов бюджетной системы. Согласно требованиям финансового законодательства Российской Федерации в бюджеты государственных внебюджетных фондов могут привлекаться денежные средства из иных бюджетов бюджетной системы. В бюджеты ПФР, ФСС, ФФОМС поступают межбюджетные трансферты из федерального бюджета (ст. 146 БК).
Такой подход к реализации межбюджетных отношений в контексте обязательного социального страхования прослеживается и в комментируемом Законе, согласно ст. 24 которого в случае нехватки в финансовой системе обязательного социального страхования денежных средств для обеспечения выплат пенсий и пособий, оплаты медицинской помощи и иных установленных федеральными законами расходов Правительство при разработке проекта федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и на плановый период предусматривает межбюджетные трансферты из федерального бюджета финансовой системе обязательного социального страхования в размерах, позволяющих обеспечить установленные федеральными законами о конкретных видах обязательного социального страхования выплаты по обязательному социальному страхованию.
Бюджетные фонды, в том числе бюджеты фондов обязательного социального страхования - бюджеты государственных внебюджетных фондов, занимают ключевое место в финансовой системе государства для обеспечения его функций и задач перед населением, в том числе по линии социального страхования и иных форм социального обеспечения. В бюджетных фондах сосредоточивается основная масса централизованных финансовых ресурсов государства и территориальных образований, входящих в его состав (применительно к Российской Федерации - субъекты РФ, муниципальные образования). Каждое территориальное образование имеет бюджет, равно как и каждый фонд обязательного социального страхования имеет свой собственный бюджет, занимающий самостоятельное место в бюджетной системе Российской Федерации. Бюджеты разных видов в целом составляют финансовую систему Российской Федерации.
Бюджет фонда обязательного социального страхования является самостоятельной финансово-правовой категорией, равно как и категорией сферы социального страхования. Поскольку, как отмечалось, обязательное социальное страхование - это функция соответствующих государственных внебюджетных фондов в Российской Федерации, то понятия "бюджет фонда обязательного социального страхования" и "бюджет государственного внебюджетного фонда" в смысле и значении, придаваемом обязательному социальному страхованию настоящим Федеральным законом, следует рассматривать в целом как идентичные.
В финансово-правовой литературе бюджет государства, бюджет государственного внебюджетного фонда как бюджетно-правовые категории традиционно рассматриваются в трех взаимосвязанных между собой аспектах: материально-правовом, экономическом, публично-правовом. Рассмотрим данный момент, акцентируя внимание на бюджете фонда обязательного социального страхования, что соответствует непосредственной сфере действия комментируемого Закона.
С материально-правовой точки зрения бюджет фонда обязательного социального страхования представляет собой централизованный фонд денежных средств Российской Федерации.
Под фондом в широком смысле понимается совокупность денежных и иных ресурсов, находящихся в распоряжении объединений, предприятий, организаций, государственных институтов, имеющих целевое назначение. Бюджет как фонд имеет специальное предназначение и некоторые особенности.
Во-первых, бюджет имеет денежный характер, в таком аспекте подразумевая сосредоточение публичных финансовых ресурсов. Аккумулированные в бюджете денежные средства приобретают особый статус - "бюджетные средства", свойства которых предусмотрены актами бюджетного законодательства (гл. 6 - 9 БК).
Во-вторых, бюджет является не просто фондом денежных средств, а фондом централизованным <38>. Это соответствует пониманию бюджетного фонда как основного, главного для функционирования государства и входящих в его состав территориальных образований, главного для сосредоточения денежных средств для финансирования социальных задач и функций государства, реализуемых перед населением. Средства бюджета используются в общественно значимых (публичных) интересах, с финансово-правовой точки зрения обслуживая различные формы социального обеспечения. Иными словами, в бюджете централизованы средства для финансового обеспечения задач и функций государства на различных территориальных уровнях.
--------------------------------
<38> См.: Пешкова Х.В. Бюджетное право России: Учебник. М.: ИНФРА-М, 2019. С. 120 - 121.
С материально-правовым содержанием бюджета тесно связана его экономическая составляющая. Бюджет фонда обязательного социального страхования представляет собой форму распределения национального дохода через фонд, имеющий специальный публично-правовой режим, реализуемый в рамках бюджетного процесса применительно к соответствующему фонду обязательного социального страхования.
С экономической точки зрения бюджет фонда обязательного социального страхования также можно рассматривать в качестве финансового плана соответствующего фонда обязательного социального страхования, формированию и использованию которого сопутствуют бюджетные отношения. В бюджет как финансовый план закладываются экономические показатели доходов и расходов фонда обязательного социального страхования.
Статья 17 комментируемого Закона в общем виде закрепляет виды доходов фондов обязательного социального страхования, называя их источниками поступлений денежных средств в бюджеты фондов конкретных видов обязательного социального страхования. Такими доходами являются, например, следующие виды поступлений:
- страховые взносы в бюджет фонда обязательного социального страхования, уплачиваемые в результате трудовой и иной деятельности граждан;
- межбюджетные трансферты из бюджетов бюджетной системы Российской Федерации в случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации;
- штрафные санкции и пеня;
- денежные средства, возмещаемые страховщикам в результате регрессных требований к ответственным за причинение вреда застрахованным лицам;
- доходы от размещения временно свободных денежных средств обязательного социального страхования.
Таким образом, связанные с бюджетами фондов обязательного социального страхования отношения - бюджетные отношения - имеют экономический характер, будучи денежными, и наряду с этим - юридическими.
Будучи направленным на финансовое обеспечение задач и функций государства, бюджет призван выражать общегосударственные интересы. Применительно к фондам обязательного социального страхования - интересы государства по финансовому обеспечению социальных мероприятий в пользу населения. Поэтому связанные с бюджетом отношения (бюджетные отношения) подвергаются юридическому регулированию. Отсюда вытекает понимание бюджета как публично-правовой категории: бюджет - финансовый план, который разрабатывается и утверждается в установленной законом форме в рамках бюджетного процесса.
Согласно ст. 11 БК федеральный бюджет и бюджеты государственных внебюджетных фондов Российской Федерации разрабатываются и утверждаются в форме федеральных законов, бюджеты субъектов РФ и бюджеты территориальных государственных внебюджетных фондов разрабатываются и утверждаются в форме законов субъектов РФ, местные бюджеты разрабатываются и утверждаются в форме муниципальных правовых актов представительных органов муниципальных образований.
Это означает, что правовой аспект бюджета фонда обязательного социального страхования выражен в утверждающем его законе (федеральном законе) о бюджете данного фонда на конкретный финансовый год и финансовый период. Закон о бюджете регулирует бюджетные правоотношения, связанные с формированием и использованием бюджета фонда обязательного социального страхования на предстоящий финансовый период <39>. "Бюджет обладает специальным правовым режимом, основанным на юридизации сочетания свойств публичных денежных ресурсов и финансово-планового правового акта" <40>.
--------------------------------
<39> См.: Пешкова Х.В. Бюджетное право России: Учебник. М.: ИНФРА-М, 2019.
<40> См.: Пешкова Х.В. Бюджетное право России: Учебник. М.: ИНФРА-М, 2019.
Публично-правовое понимание бюджета фонда обязательного социального страхования, утверждение его федеральным законом в рамках бюджетного процесса связано с реализацией в финансово-бюджетной практике принципа надлежащей формы бюджета. Бюджетный процесс в аспекте данного принципа подразумевает, что бюджет, чтобы "получить надлежащую форму", проходит ряд этапов - стадий, регулируемых законодательством о бюджетном процессе, о чем речь подробнее идет в комментарии к п. 2 настоящей статьи. Содержание бюджета должно отвечать требованиям достоверности, соблюдения конституционных прав и свобод человека и гражданина за счет финансового обеспечения бюджетными ресурсами соответствующих мероприятий. В противном случае закон о бюджете служит предметом внимания Конституционного Суда РФ:
- на предмет его соответствия Конституции (см. Постановления Конституционного Суда РФ от 17 июля 1998 г. N 23-П, от 23 апреля 2004 г. N 9-П, от 14 июля 2005 г. N 8-П);
- на предмет соблюдения утвержденным бюджетом прав и свобод граждан, гарантированных иными актами законодательства (см. Определения Конституционного Суда РФ от 11 мая 2006 г. N 133-О, от 16 октября 2007 г. N 690-О-О, от 17 июля 2007 г. N 583-О-О).
Поэтому принцип надлежащей формы бюджета применительно к бюджету фонда обязательного социального страхования также связан с принципом социальной направленности бюджетно-правового (финансово-правового) регулирования. Согласно этому принципу регулирование бюджетных отношений должно соответствовать социальному характеру государства - учету потребностей социального развития общества, человека и гражданина. Принцип социальной направленности правового регулирования вытекает из Основного Закона государства. В соответствии со ст. 7 Конституции Российская Федерация - социальное государство, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека.
Наделение фондов обязательного социального страхования в Российской Федерации самостоятельными бюджетами, входящими в состав бюджетной системы Российской Федерации, выступило предпосылкой обоснования в финансово-правовой литературе точки зрения, что указанные бюджеты, наряду с бюджетом Российской Федерации и иными бюджетами, являются элементами бюджетного устройства государства. Бюджетное устройство Российской Федерации - это основанная на провозглашенном Конституцией федеративном государственном устройстве организация формирования и функционирования бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, подчиняющаяся бюджетно-правовому регулированию, осуществляемому как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов РФ и муниципальных образований в соответствии с разграничением их бюджетных полномочий <41>.
--------------------------------
<41> См.: Пешкова Х.В. Теоретико-правовые основы бюджетного устройства государства: Монография. М.: ИНФРА-М, 2018. С. 26.
2. Пункт 2 комментируемой статьи закрепляет правовые положения, нацеленные на углубление юридического регулирования бюджетного процесса применительно к бюджетам фонда обязательного социального страхования. Однако в части регламентации бюджетного процесса п. 2 содержит неполную информацию, предполагая обращение к положениям бюджетного законодательства, а именно к БК (ч. III под названием "Бюджетный процесс в Российской Федерации").
Это связано с тем, что правовой режим бюджетного процесса относительно бюджетов государственных внебюджетных фондов сходен с режимом бюджетного процесса относительно бюджета Российской Федерации, бюджетов субъектов РФ. Иными словами, к формированию доходов бюджетов фондов обязательного социального страхования и осуществлению расходов бюджетов фондов обязательного социального страхования предъявляются такие же требования, как к доходам и расходам федерального и регионального бюджетов. Контроль над исполнением бюджетов государственных внебюджетных фондов осуществляется органами, обеспечивающими контроль за исполнением бюджетов бюджетной системы, в порядке, установленном для соответствующих бюджетов (ст. 150 БК).
Как в свое время было констатировано судебными инстанциями, установление различных правовых режимов для использования средств бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов противоречит принципу открытости и публичности процесса целевого расходования внебюджетных средств, направляемых на обеспечение конституционного права граждан на пенсионное обеспечение (см. Постановление Президиума Высшего Арбитражного Суда РФ от 18 декабря 2007 г. N 10867/07 по делу N А43-5998/2006-21-90).
Федеральный закон о бюджете фонда обязательного социального страхования представляет собой нормативный правовой акт уровня закона, предусматривающий финансовый план соответствующего фонда обязательного социального страхования относительно формирования, распределения и использования бюджетного фонда на предстоящий финансовый период, утвержденный законодательным (представительным) органом власти в порядке процедур бюджетного процесса.
В придании бюджету фонда обязательного социального страхования статуса федерального закона, рассмотрении и утверждении проекта этого бюджета задействован законодательный орган - Федеральное Собрание. Федеральное Собрание является органом общей компетенции. Законодательный (представительный) орган Российской Федерации утверждает федеральный бюджет, принимает иные законодательные акты по вопросам бюджетных правоотношений, а также иных общественных отношений (ст. 105, 106 Конституции, ст. 153 БК). Федеральное Собрание в ходе бюджетного процесса своим законотворчеством создает правовые условия осуществления бюджетной деятельности государственных внебюджетных фондов (фондов социального страхования).
Бюджетный процесс, применительно к бюджету фонда обязательного социального страхования, - это регламентируемая законодательством деятельность уполномоченных органов государственной власти и иных субъектов, наделенных бюджетными полномочиями, по составлению и рассмотрению проекта соответствующего бюджета, утверждению и исполнению бюджета, контролю над исполнением бюджета, осуществлению бюджетного учета, составлению, внешней проверке, рассмотрению и утверждению бюджетной отчетности (по анализу определения бюджетного процесса, закрепленного ст. 6 БК). Бюджетный процесс регулируется БК, а также принятыми в соответствии с ним федеральными законами и подзаконными актами.
Бюджетный процесс является сферой реализации процессуальных бюджетных правоотношений. К таковым относятся такие правоотношения, как:
- правоотношения по составлению проектов бюджетов, их рассмотрению и утверждению;
- правоотношения по исполнению бюджетов;
- правоотношения, складывающиеся в ходе осуществления бюджетного контроля и некоторые другие.
Соответственно, данные бюджетные правоотношения складываются по поводу разработки проекта бюджета, рассмотрения и утверждения правового акта о бюджете, исполнения бюджета, составления и утверждения отчета об исполнении бюджета.
Процессуальные бюджетные правоотношения различаются в зависимости от стадии бюджетного процесса, в рамках которой они формируются. Под стадией бюджетного процесса понимается совокупность действий уполномоченных органов власти по реализации процедур, осуществляемых в строгой последовательности в рамках бюджетного процесса.
Бюджетный процесс включает в себя следующие стадии:
- составление проекта бюджета;
- рассмотрение и утверждение проекта бюджета;
- исполнение бюджета;
- составление, рассмотрение и утверждение отчета об исполнении бюджета.
Такие же стадии составляют бюджетный процесс применительно к бюджетам государственных внебюджетных фондов.
Все стадии бюджетного процесса тесно взаимосвязаны, взаимообусловлены. В частности, от качественного и своевременного составления проекта бюджета зависит исполнение бюджета, утвержденного в установленном законом порядке, и, соответственно, процессы распределения бюджетных ресурсов государства и муниципальных образований.
Стадии бюджетного процесса сменяются одна другой в строгой последовательности. Каждая стадия является обязательной, реализуя определенные цели и задачи, в целом соответствующие целям и задачам, поставленным перед бюджетным процессом в рамках финансовой, бюджетной деятельности государства. Поэтому бюджетный процесс понимается как целостное явление <42>.
--------------------------------
<42> См.: Пешкова Х.В. Бюджетное право России: Учебник. М.: ИНФРА-М, 2019. С. 235 - 240.
Наряду с этим стадии бюджетного процесса включают ряд разнородных действий, этапов. Так, например, стадия исполнения бюджета включает отделенные друг от друга исполнение бюджета по расходам и исполнение бюджета по доходам. В свою очередь, исполнение бюджета по расходам предполагает самостоятельные действия: принятие и учет бюджетных и денежных обязательств; подтверждение денежных обязательств; санкционирование оплаты денежных обязательств; подтверждение исполнения денежных обязательств (ст. 219 БК).
Важнейшей составной частью бюджетного процесса является законодательный процесс относительно бюджета - рассмотрение и утверждение правового акта о бюджете, аналогичные действия применительно к отчету об исполнении бюджета.
В федеральном законе о бюджете государственных внебюджетных фондов в ходе бюджетного процесса, в рамках его законодательной части, должны быть предусмотрены следующие показатели:
- общий объем доходов бюджета;
- объем расходов бюджета;
- объем межбюджетных трансфертов, получаемых из других бюджетов и (или) предоставляемых другим бюджетам бюджетной системы в очередном финансовом году (очередном финансовом году и плановом периоде);
- источники финансирования дефицита бюджета и некоторые иные закрепленные законом показатели бюджетов (ст. 184.1 БК).
Как отмечалось, в осуществлении бюджетного процесса задействованы субъекты, наделенные бюджетными полномочиями. В законодательстве они обозначены как участники бюджетного процесса. Участниками бюджетного процесса являются следующие субъекты:
- Президент;
- высшее должностное лицо субъекта РФ, глава муниципального образования;
- законодательные (представительные) органы государственной власти и представительные органы местного самоуправления;
- исполнительные органы государственной власти (исполнительно-распорядительные органы муниципальных образований);
- Центральный банк РФ;
- органы государственного (муниципального) финансового контроля;
- органы управления государственными внебюджетными фондами;
- главные распорядители (распорядители) бюджетных средств;
- главные администраторы (администраторы) доходов бюджета;
- главные администраторы (администраторы) источников финансирования дефицита бюджета;
- получатели бюджетных средств (ст. 152 БК).
Как видно, органы управления государственными внебюджетными фондами (то есть органы управления фондов обязательного социального страхования) выступают участниками бюджетного процесса.
Целями и задачами бюджетного процесса являются:
- планирование и организация формирования, распределения и использования бюджета - централизованного фонда денежных средств;
- выявление возможных резервов поступления денежных ресурсов в адрес государства и публично-правовых образований для финансового обеспечения их функционирования;
- планомерное перераспределение бюджетных ресурсов между различными субъектами, в том числе территориальными образованиями, направленное на финансовое обеспечение реализации задач и функций государства на различных территориальных уровнях;
- контроль над движением бюджетных средств от момента формирования доходов бюджета до момента их использования в режиме расходов бюджета, исключение фактов нерационального, неэффективного, нецелевого использования бюджетных средств и т.д.
Охарактеризуем конкретные стадии бюджетного процесса применительно к бюджетам фондов обязательного социального страхования подробнее:
1. Стадия составления проекта бюджета. Составление проекта федерального бюджета, равно как и бюджетов фондов обязательного социального страхования, регулируется ст. 169 - 184 БК. Составление проектов бюджетов является исключительной прерогативой органов исполнительной власти - Правительства.
Целью этой стадии применительно к бюджетам фондов обязательного социального страхования является подготовка обоснованного с экономической и юридической точек зрения проекта бюджетов фондов обязательного социального страхования для его последующего внесения на рассмотрение и утверждение в законодательный (представительный) орган.
При составлении проекта бюджетов фондов обязательного социального страхования учитываются следующие документы и материалы:
- основные направления бюджетной политики и основные направления налоговой политики;
- государственные (муниципальные) программы (проекты таких программ), проекты изменений указанных программ и иные документы в соответствии с п. 2 ст. 172 БК.
Составленный проект бюджетов фондов обязательного социального страхования направляется законодательному (представительному) органу для рассмотрения и утверждения.
2. Стадия рассмотрения и утверждения проекта бюджета, проекта бюджетов фондов обязательного социального страхования регулируется ст. 184.1 - 213 БК. Значение данной стадии состоит в том, что в ходе нее проект бюджета приобретает силу правового акта с вытекающими отсюда юридическими последствиями.
Одновременно с проектом закона (решения) о бюджете в законодательный (представительный) орган представляются следующие документы и материалы:
- основные направления бюджетной и налоговой политики;
- проекты законов о бюджетах государственных внебюджетных фондов;
- прогноз социально-экономического развития соответствующей территории;
- прогноз основных характеристик (общий объем доходов, общий объем расходов, дефицита (профицита) бюджета) консолидированного бюджета соответствующей территории;
- пояснительная записка к проекту бюджета;
- методики (проекты методик) и расчеты распределения межбюджетных трансфертов;
- верхний предел государственного (муниципального) долга на конец очередного финансового года;
- оценка ожидаемого исполнения бюджета на текущий финансовый год (ст. 184.2 БК).
Проект бюджета рассматривается законодательным (представительным) органом в трех чтениях (ст. 196, 199, 205, 207, 208 БК).
Одобренный Советом Федерации федеральный закон о федеральном бюджете в течение 5 дней со дня одобрения направляется Президенту для подписания и обнародования (ст. 208 БК).
По общему правилу, установленному п. 1 ст. 5 БК, закон (решение) о бюджете вступает в силу с 1 января и действует по 31 декабря финансового года, если иное не предусмотрено Кодексом и (или) законом (решением) о бюджете. Согласно п. 3 ст. 169 БК проект федерального бюджета и проекты бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации составляются и утверждаются сроком на 3 года: очередной финансовый год и плановый период. Отмеченные свойства бюджета фондов обязательного социального страхования указывают на периодичность утверждения правового акта о бюджете.
В нас
