Статья 16. Особенности бюджетов фондов конкретных видов обязательного социального страхования
Комментарий к статье 16
Комментируемая статья определяет, что бюджеты фондов конкретных видов обязательного социального страхования не входят в состав федерального бюджета, бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов.
В данном случае имеется в виду экономическая, финансово-организационная обособленность денежных средств, аккумулированных в бюджетах фондов обязательного социального страхования, от иных бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, а также их обособленность в юридическом смысле. Указанная обособленность бюджетов фондов обязательного социального страхования есть не что иное, как принцип самостоятельности бюджетов, предусмотренный бюджетным законодательством Российской Федерации для бюджетов всех видов, входящих в бюджетную систему Российской Федерации, равно как и для бюджета государства, бюджетов территориальных образований, а также для бюджетов государственных внебюджетных фондов. В развитие смысла принципа самостоятельности бюджетов фондов обязательного социального страхования комментируемая статья уточняет, что средства бюджетов фондов конкретных видов обязательного социального страхования изъятию не подлежат.
Принцип самостоятельности бюджетов, являющийся принципом бюджетной системы Российской Федерации, закреплен ст. 31 БК и понимается следующим образом: органы государственной власти как федерального уровня, так и уровня субъектов РФ, а также органы местного самоуправления, органы управления государственных внебюджетных фондов имеют право и обязаны самостоятельно осуществлять бюджетный процесс применительно к бюджету, относящемуся к их ведению, имеют право и обязаны самостоятельно формировать доходы бюджета, обеспечивать сбалансированность соответствующих бюджетов, определять формы и направления расходования бюджетных средств с учетом пределов бюджетной компетенции, предусмотренной законодательством (гл. 2 БК).
Принцип самостоятельности бюджетов имеет комплексное содержание. Оно выражает некоторые признаки, характеризующие бюджетные отношения. Исходя из ст. 31 БК, указанный принцип подразумевает:
- право и обязанность органов государственной власти и органов местного самоуправления самостоятельно обеспечивать сбалансированность соответствующих бюджетов и эффективность использования бюджетных средств;
- право и обязанность органов государственной власти и органов местного самоуправления самостоятельно осуществлять бюджетный процесс, за исключением случаев, предусмотренных БК;
- право органов государственной власти и органов местного самоуправления устанавливать в соответствии с законодательством Российской Федерации о налогах и сборах налоги и сборы, доходы от которых подлежат зачислению в соответствующие бюджеты бюджетной системы Российской Федерации;
- право органов государственной власти и органов местного самоуправления в соответствии с БК самостоятельно определять формы и направления расходования средств бюджетов. Исключение составляют расходы, финансовое обеспечение которых осуществляется за счет межбюджетных субсидий и субвенций из других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации;
- недопустимость установления расходных обязательств, подлежащих исполнению за счет доходов и источников финансирования дефицитов других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, а также расходных обязательств, подлежащих исполнению одновременно за счет средств двух и более бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, за счет средств консолидированных бюджетов или без определения бюджета, за счет средств которого должно осуществляться исполнение соответствующих расходных обязательств;
- право органов государственной власти и органов местного самоуправления предоставлять средства из бюджета на исполнение расходных обязательств, устанавливаемых иными органами государственной власти и органами местного самоуправления, исключительно в форме межбюджетных трансфертов;
- недопустимость введения в действие в течение текущего финансового года органами государственной власти и органами местного самоуправления изменений бюджетного законодательства Российской Федерации и (или) законодательства о налогах и сборах, законодательства о других обязательных платежах, приводящих к увеличению расходов и (или) снижению доходов других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации без внесения изменений в законы (решения) о соответствующих бюджетах, предусматривающих компенсацию увеличения расходов, снижения доходов;
- недопустимость изъятия дополнительных доходов, экономии по расходам бюджетов, полученных в результате эффективного исполнения бюджетов.
Таким образом, в общем виде принцип самостоятельности бюджетов подразумевает самостоятельность органов управления государственных внебюджетных фондов в осуществлении бюджетного процесса применительно к конкретному бюджету, в том числе:
- обеспечение собственными финансовыми и организационными усилиями формирования и использования бюджета и его сбалансированности;
- самостоятельное определение форм и направлений расходования бюджетных средств в соответствии с требованиями законодательства Российской Федерации (по анализу ст. 31 БК, закрепляющей принцип бюджетной системы Российской Федерации).
Принцип самостоятельности бюджетов обусловливает место и роль бюджетов в бюджетной системе государства. Бюджеты, входящие в бюджетную систему, самостоятельны и структурно не включены друг в друга.
Указанные свойства принципа самостоятельности бюджетов, повторим, характерны для всех видов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, в том числе и для бюджетов фондов обязательного социального страхования.
Принцип самостоятельности бюджетов важен для организации бюджетной деятельности на уровне государственных внебюджетных фондов, поскольку подчеркивает их самостоятельность, независимость по отношению к федеральному бюджету как вышестоящему в бюджетной системе государства.
Анализ законодательства позволяет выделить следующие гарантии самостоятельности бюджетов в составе бюджетной системы России:
- наличие собственных бюджетов у субъектов РФ, муниципальных образований, государственных внебюджетных фондов, выражающее их бюджетную компетенцию как субъектов финансового и страхового права. Отсюда производны все элементы содержания принципа самостоятельности бюджета фонда обязательного социального страхования: право и обязанность самостоятельно осуществлять бюджетный процесс, планировать объемы доходов, формирующих конкретные бюджеты с учетом требований ст. 17 комментируемого Закона, определять расходование средств бюджета, обеспечивать сбалансированность бюджета и т.д.;
- наличие у бюджетов собственных доходов. В отношении объема таких доходов органы управления государственных внебюджетных фондов в известной степени по своему усмотрению вправе определять направления использования и расходования поступивших в бюджеты средств, но с учетом положений законодательства, касающихся расходов конкретных фондов обязательного социального страхования;
- предъявление требований к финансовому обеспечению расходных обязательств государственных внебюджетных фондов. Расходные обязательства государственных внебюджетных фондов исполняются за счет доходов и источников денежных средств, предоставляемых из федерального бюджета в случаях, установленных федеральными законами, в форме межбюджетных трансфертов.
И доходы, и расходы, и межбюджетные трансферты в части конкретных видов и объемов устанавливаются федеральными законами о бюджетах конкретных видов обязательного социального страхования на конкретный финансовый год и финансовый период (см., например, приложение 1 к Федеральному закону от 2 декабря 2019 г. N 382-ФЗ "О бюджете Федерального фонда обязательного медицинского страхования на 2020 год и на плановый период 2021 и 2022 годов").
Принцип самостоятельности бюджетов, применяемый и по отношению к бюджетам конкретных видов обязательного социального страхования, не противоречит принципу единства бюджетной системы Российской Федерации. Принцип единства имеет определяющее значение для функционирования бюджетной системы государства. Единство бюджетной системы выражается не просто в соединении бюджетов разных уровней в единое целое - финансовую основу государства, а в сочетании взаимодействующих, дополняющих друг друга бюджетов как элементов бюджетного устройства, выполняющих свои собственные задачи в соответствии с общими требованиями, предъявляемыми к бюджетной системе. Функционирование каждого бюджета в отдельности служит достижению целей бюджетной системы государства и его финансовой политике <43>.
--------------------------------
<43> См.: Пешкова Х.В. Бюджетное право России: Учебник. М.: ИНФРА-М, 2019. С. 130 - 133.
Однако, несмотря на провозглашенную законодательством Российской Федерации самостоятельность бюджетов, они не существуют абсолютно изолированно. Будучи составной частью бюджетной системы Российской Федерации, в отдельных случаях бюджеты формируются и функционируют во взаимосвязи между собой. В данном случае речь идет о взаимосвязи бюджетов разных видов и уровней бюджетной системы в аспекте реализации межбюджетных отношений. Объем межбюджетных трансфертов - один из показателей, закладываемых в федеральный бюджет в целях поддержки бюджетов государственных внебюджетных фондов, а также в бюджеты государственных внебюджетных фондов для предоставления их территориальным бюджетам.
Например, приложение 6 к Федеральному закону от 2 декабря 2019 г. N 382-ФЗ "О бюджете Федерального фонда обязательного медицинского страхования на 2020 год и на плановый период 2021 и 2022 годов" предусматривает распределение субвенций из бюджета ФФОМС, направляемых в бюджеты ТФОМС на финансовое обеспечение расходных обязательств субъектов РФ и г. Байконура, возникающих при осуществлении переданных в сфере обязательного медицинского страхования полномочий.
