Статья 17. Источники поступлений денежных средств в бюджеты фондов конкретных видов обязательного социального страхования
Комментарий к статье 17
1. Комментируемая статья закрепляет перечень источников поступлений денежных средств в бюджеты фондов обязательного социального страхования. Под источниками поступлений понимаются доходы бюджетов данных фондов (или, что то же самое, доходы бюджетов государственных внебюджетных фондов).
Формирование доходов бюджетов фондов обязательного социального страхования связано с реализацией государственными внебюджетными фондами методов собирания, распределения и использования бюджетных средств. Такие методы являются важнейшими методами финансовой, бюджетной деятельности фондов обязательного социального страхования. В свою очередь, эти методы носят комплексный характер.
Собирание денежных средств осуществляется с помощью метода установления обязательных платежей - налогов и сборов, применительно к фондам обязательного социального страхования - страховых взносов, предполагающего взимание денежных средств с граждан в принудительном порядке, в установленные сроки и в установленном объеме для зачисления их в соответствующие бюджеты государственных внебюджетных фондов. Установление обязательных платежей представляет собой метод финансовой деятельности, которым государство оперирует в ходе реализации фискальной функции.
Доходы бюджета фонда обязательного социального страхования с позиций бюджетного процесса выступают важнейшим вопросом планирования бюджета. С позиций же содержания федерального закона о бюджете фонда обязательного социального страхования на очередной финансовый год и финансовый период - структурным элементом закона о бюджете (см., например, ч. 1 ст. 1 Федерального закона от 2 декабря 2019 г. N 383-ФЗ "О бюджете Пенсионного фонда Российской Федерации на 2020 год и на плановый период 2021 и 2022 годов", утверждающую прогнозируемый общий объем доходов бюджета ПФР). Доходная и расходная части являются основными в структуре бюджета.
Доходы бюджета - это поступающие в бюджет денежные средства, за исключением средств, являющихся в соответствии с БК источниками дефицита бюджета (ст. 6 БК).
Доходы бюджета государственного внебюджетного фонда - денежные средства, поступающие в бюджет государственного внебюджетного фонда в безвозмездном и безвозвратном порядке, служащие формированию финансовой основы функционирования данного фонда.
К источникам поступлений денежных средств в бюджеты фондов обязательного социального страхования в части их видов, терминологического обозначения применяется бюджетная классификация Российской Федерации. Бюджетная классификация Российской Федерации является группировкой доходов, расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, используемой для составления и исполнения бюджетов, а также группировкой доходов, расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов и (или) операций сектора государственного управления, используемой для ведения бюджетного (бухгалтерского) учета, составления бюджетной (бухгалтерской) и иной финансовой отчетности, обеспечивающей сопоставимость показателей бюджетов бюджетной системы Российской Федерации (ст. 18 БК).
Исходя из ст. 18 - 20 БК классификация доходов бюджетов является составным элементом бюджетной классификации Российской Федерации.
Виды доходов бюджетов в составе бюджетной классификации Российской Федерации закреплены ст. 20, 41 БК. Код классификации доходов бюджетов состоит из следующих фактических обозначений:
- кода главного администратора доходов бюджета;
- кода вида доходов;
- кода подвида доходов;
- кода классификации операций сектора государственного управления, относящихся к доходам бюджетов.
Код вида доходов включает группу, подгруппу, статью, подстатью и элемент дохода.
Едиными для бюджетов бюджетной системы Российской Федерации группами и подгруппами доходов бюджетов являются:
- налоговые доходы;
- неналоговые доходы;
- безвозмездные поступления.
В финансово-правовой литературе считается, что такая классификация доходов бюджета, по сути, является группировкой доходов в зависимости от юридической формы взимания (поступления) в бюджет денежных средств <44>.
--------------------------------
<44> См.: Пешкова Х.В. Бюджетное право России: Учебник. М.: ИНФРА-М, 2019. С. 261.
Разграничение доходов бюджета на указанные группы закреплено также ст. 41 БК. Предусмотренный в ней подход к видам доходов бюджетов применим и к доходам бюджетов фондов обязательного социального страхования. В комментируемой статье также предусмотрены источники поступлений денежных средств в бюджеты фондов конкретных видов обязательного социального страхования из перечня доходов, содержащегося в ст. 41 БК.
К видам доходов бюджетов фондов обязательного социального страхования относятся:
- страховые взносы;
- межбюджетные трансферты из бюджетов бюджетной системы Российской Федерации в случаях, предусмотренных законодательством РФ;
- штрафные санкции и пеня;
- денежные средства, возмещаемые страховщикам в результате регрессных требований к ответственным за причинение вреда застрахованным лицам;
- доходы от размещения временно свободных денежных средств обязательного социального страхования;
- иные поступления, не противоречащие законодательству Российской Федерации.
Рассмотрим подробнее эти группы доходов применительно к доходам бюджетов фондов обязательного социального страхования.
1.1. Согласно п. 2 ст. 41 БК к налоговым доходам относятся доходы от предусмотренных законодательством о налогах и сборах Российской Федерации федеральных, региональных и местных налогов и сборов и иных налоговых платежей, взимаемых в соответствии с НК, а также пеней и штрафов по ним.
Система налоговых платежей, взимаемых на территории Российской Федерации, установлена ст. 13 - 15 НК. Глава 34 НК предусматривает также взимание страховых взносов в фонды обязательного социального страхования, соответственно, страховые взносы законодательством о налогах и сборах Российской Федерации причислены к видам налоговых платежей (налоговых доходов бюджета). Кроме того, в НК присутствует специальный раздел, регламентирующий правила исполнения обязанности по уплате налогов, сборов, страховых взносов - раздел IV части 1 НК.
Поступающие в бюджет денежные средства в форме штрафов - санкций за совершение нарушений законодательства о налогах и сборах, а также денежные средства в форме пени также относятся к налоговым доходам бюджета.
Правовой режим взимания страховых взносов в бюджеты фондов обязательного социального страхования закреплен гл. 7 - 12, 34 НК.
Требования к установлению тарифов страховых взносов на обязательное социальное страхование также детализированы ст. 18 комментируемого Закона. Под страховым взносом понимается обязательный платеж, взимаемый в бюджет государственного внебюджетного фонда с целью покрытия его расходных обязательств перед населением. В случае неуплаты (несвоевременной уплаты) страховых взносов взыскиваются штрафы, пеня, также поступающие в доходы бюджетов государственных внебюджетных фондов.
Правильная уплата (взыскание) страховых взносов (в размере, установленном законодательством, с соблюдением тарифов уплаты страховых взносов) является предметом многочисленных судебных разбирательств (см., например, Постановление Арбитражного суда Дальневосточного округа от 8 апреля 2019 г. N Ф03-898/2019 по делу N А51-12153/2018).
Заметим, однако, что решения судов об установлении фактов излишне взысканных страховых взносов также не редкость (см. Постановление Арбитражного суда Восточно-Сибирского округа от 17 апреля 2019 г. N Ф02-1520/2019 по делу N А33-12185/2018; Постановление Арбитражного суда Дальневосточного округа от 27 марта 2019 г. N Ф03-795/2019 по делу N А37-1002/2016).
Пример: согласно материалам судебного дела, изложенным в Постановлении Арбитражного суда Восточно-Сибирского округа от 25 апреля 2019 г. N Ф02-1471/2019 по делу N А33-13096/2018 "Об обязании начислить и уплатить проценты на сумму излишне взысканных сборов, пени, штрафа", налоговый орган возвратил обществу излишне взысканные страховые взносы, пени, штраф ввиду признания судом недействительным решения органа ПФР о доначислении обществу указанных денежных средств, в уплате спорных процентов отказал. Судом был подтвержден факт излишнего взыскания с общества денежных средств, на сумму которых за отчетные (расчетные) периоды, истекшие после 1 января 2017 г., подлежат начислению проценты, носящие компенсационно-восстановительный характер, вне зависимости от наличия либо отсутствия вины органа ПФР и налогового органа.
1.2. К неналоговым доходам бюджетов фондов обязательного социального страхования исходя из совокупного анализа содержания ст. 41 БК, комментируемой статьи, относятся:
- денежные средства, возмещаемые страховщикам в результате регрессных требований к ответственным за причинение вреда застрахованным лицам;
- доходы от размещения временно свободных денежных средств обязательного социального страхования.
Доходы от размещения временно свободных денежных средств обязательного социального страхования - это поступления в бюджеты фондов обязательного социального страхования в результате использования денежных средств данных фондов для получения дополнительной финансовой выгоды в рамках финансово-хозяйственной деятельности фондов.
В финансовой практике функционирования таких фондов примерами форм размещения временно свободных денежных средств является приобретение фондами акций.
С одной стороны, такое использование государственными внебюджетными фондами своих денежных средств выступает гарантией финансовой стабильности таких фондов для выполнения их финансовых обязательств перед населением. С другой стороны, это позволяет перенаправить денежные средства в те или иные отрасли хозяйствования. Тем самым размещение временно свободных денежных средств обязательного социального страхования представляет собой, по сути, инвестиционную деятельность. На эти моменты в деятельности государственных внебюджетных фондов в настоящее время обращается особое внимание специалистов, оценивающих происходящие процессы как с позиции финансово-правовой теории, так и практики реализации правоотношений <45>.
--------------------------------
<45> См.: Ногина О.А. Правовое регулирование инвестирования средств государственных внебюджетных фондов // Правоведение. СПб.: Изд-во С.-Петербург. ун-та, 2011. N 3. С. 113 - 123.
В ряде случаев специальные нормативные правовые акты предписывают государственным внебюджетным фондам размещать свободные средства в конкретных формах и на конкретных условиях, например:
- Федеральный закон от 24 июля 2002 г. N 111-ФЗ "Об инвестировании средств для финансирования накопительной пенсии в Российской Федерации";
- Постановление Правительства от 27 января 2012 г. N 38 "Об утверждении Правил инвестирования средств страховых взносов на финансирование накопительной пенсии, поступивших в течение финансового года в Пенсионный фонд Российской Федерации".
Пункт 2 ст. 24 настоящего Федерального закона устанавливает ограничения относительно размещения временно свободных денежных средств обязательного социального страхования: размещение таких средств фондом может осуществляться только под обязательства Правительства, обеспечивающие их доходность в порядке, предусмотренном законодательством Российской Федерации. Установление такого ограничения связано с тем, что денежные средства фондов обязательного социального страхования могут использоваться строго по целевому назначению - на финансирование функций и задач данных фондов.
От размещения временно свободных денежных средств фондов обязательного социального страхования в бюджеты этих фондов ежегодно поступают доходы (см., например, приложение 1 Федерального закона от 2 декабря 2019 г. N 382-ФЗ "О бюджете Федерального фонда обязательного медицинского страхования на 2020 год и на плановый период 2021 и 2022 годов").
1.3. К доходам бюджетов фондов обязательного социального страхования в форме безвозмездных поступлений относятся межбюджетные трансферты из бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.
Подробнее о понятии и правовом режиме межбюджетных трансфертов см. комментарий к ст. 24.
2. Система доходов бюджетов фондов обязательного социального страхования, а также иные поступления в эти бюджеты (помимо закрепленных в комментируемой статье), требования к их зачислению в бюджеты установлены ст. 146, 147 БК и специальным законодательством, регулирующим функционирование конкретных видов фондов обязательного социального страхования.
Так, например, бюджет ПФР составляется страховщиком на финансовый год с учетом обязательного сбалансирования доходов и расходов этого бюджета. Бюджет ПФР и отчет о его исполнении утверждаются ежегодно по представлению Правительства федеральными законами в порядке, установленном БК. Доходами бюджета являются источники поступления денежных средств в форме:
- страховых взносов на обязательное пенсионное страхование;
- средств федерального бюджета, предоставляемых в форме межбюджетных трансфертов;
- сумм пеней и иных финансовых санкций по взносам в ПФР;
- доходов от размещения средств ПФР;
- добровольных взносов физических лиц и организаций, уплачиваемых ими не в качестве страхователей или застрахованных лиц;
- иных источников, не запрещенных законодательством России, в том числе налоговых и неналоговых доходов, предусмотренных бюджетным законодательством в качестве доходов бюджета ПФР.
Система доходов бюджета ПФР установлена п. 1 ст. 146 БК. Доходы ПФР сосредотачиваются на счетах, открытых территориальным органам Федерального казначейства в подразделениях ПФР для учета операций со средствами бюджета ПФР.
Средства бюджета ФСС образуются за счет следующих видов доходов:
- страховых взносов - обязательных платежей работодателей (администраций предприятий, организаций, учреждений и иных хозяйствующих субъектов независимо от форм собственности) на обязательное социальное страхование;
- страховых взносов граждан, занимающихся индивидуальной трудовой деятельностью и обязанных уплачивать взносы на социальное страхование в соответствии с законодательством;
- страховых взносов граждан, осуществляющих трудовую деятельность на иных условиях и имеющих право на обеспечение по государственному социальному страхованию, установленному для работников, при условии уплаты ими страховых взносов в Фонд;
- средств федерального бюджета, предоставляемых в форме межбюджетных трансфертов;
- сумм пеней и иных финансовых санкций по взносам;
- доходов от размещения средств ФСС и т.д.
Система доходов, а также требования к расходованию средств бюджета ФСС установлены ст. 146, 147 БК, а также специальным законодательством - ФЗ "Об обязательном социальном страховании от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний" (ст. 8 - 10, п. 1 ст. 20, ст. 20.1, 20.2, 22, 26.3 - 26.5).
Доходы бюджета ФФОМС образуются за счет:
- страховых взносов (отчислений) хозяйствующих субъектов на обязательное медицинское страхование в размерах, устанавливаемых федеральным законом;
- недоимок, пеней и штрафов по взносам в фонды обязательного медицинского страхования;
- межбюджетных трансфертов из федерального бюджета, передаваемых в бюджет ФФОМС;
- добровольных взносов юридических и физических лиц и т.д. (ст. 146 БК).
