Статья 23. Учет денежных средств обязательного социального страхования
Комментарий к статье 23
1. Комментируемая статья устанавливает требования к правилам учета денежных средств обязательного социального страхования.
Следует отметить, что на протяжении периода действия настоящего Федерального закона в п. 1 комментируемой статьи неоднократно вносились изменения. В первоначальной своей редакции статья называлась "Хранение денежных средств обязательного социального страхования". Действовавшая на тот период редакция статьи устанавливала, что денежные средства обязательного социального страхования должны храниться на счетах Центрального банка РФ, а также на счетах иных банков, перечень которых определяется Правительством. Эта норма воспроизводилась в Инструкции о порядке учета и расходования средств обязательного социального страхования, которая была утверждена Постановлением ФСС от 9 марта 2004 г. N 22 (в настоящее время признана утратившей силу).
Федеральным законом от 14 июля 2008 г. N 117-ФЗ п. 1 комментируемой статьи был изложен в новой редакции. В частности, было внесено уточнение, что при отсутствии учреждений Центрального банка РФ на соответствующей территории или невозможности выполнения ими этих функций, денежные средства обязательного социального страхования хранятся на счетах, открываемых государственными внебюджетными фондами в кредитных организациях, отбираемых на конкурсной основе ПФР, ФСС, ФФОМС и ТФОМС в порядке, установленном Федеральным законом от 21 июля 2005 г. N 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" (утратил силу) и Федеральным законом от 26 июля 2006 г. N 135-ФЗ "О защите конкуренции".
Однако возможностью хранения денежных средств обязательного социального страхования на счетах иных банков государственные внебюджетные фонды, как показала практика, не пользовались. Можно сказать, что в этой части рассматриваемая правовая норма была мертвой. Следующие изменения в комментируемую статью были внесены Федеральным законом от 28 декабря 2013 г. N 421-ФЗ. Устанавливалось, в частности, что денежные средства обязательного социального страхования должны храниться на счетах, открываемых территориальным органом Федерального казначейства для кассового обслуживания исполнения бюджетов ПФР, ФСС, ФФОМС и ТФОМС в учреждениях Центрального банка РФ.
В настоящее время п. 1 комментируемой статьи действует в редакции Федерального закона от 21 июля 2014 г. N 216-ФЗ. С принятием названного Закона было изменено название статьи, теперь речь идет не о хранении денежных средств обязательного социального страхования, а об учете. Из содержания статьи термин "хранение" исчез, поскольку введенный термин "учет" является более широким и поглощает в данном случае понятие "хранение".
В п. 1 комментируемой статьи установлено, что денежные средства обязательного социального страхования учитываются на счетах, открытых территориальным органом Федерального казначейства в подразделениях Центрального банка РФ для учета операций со средствами бюджетов ПФР, ФСС, ФФОМС и ТФОМС.
Рассматриваемая правовая норма носит императивный характер. Это означает, что других вариантов учета денежных средств обязательного социального страхования, кроме варианта, установленного в комментируемой статье, быть не может.
Установленное п. 1 комментируемой статьи правило нашло отражение в иных федеральных законах. Так, согласно ч. 4 ст. 16 ФЗ "Об обязательном пенсионном страховании" денежные средства обязательного пенсионного страхования учитываются на счетах, открытых территориальным органом Федерального казначейства в подразделениях Центрального банка РФ для учета операций со средствами бюджета ПФР.
Аналогичное правило содержится и в ст. 23 Федерального закона от 10 июля 2002 г. N 86-ФЗ "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)", которая, в частности, устанавливает, что средства федерального бюджета и средства государственных внебюджетных фондов хранятся в Банке России, если иное не установлено федеральными законами.
Содержание п. 1 комментируемой статьи четко и определенно обязывает государственные внебюджетные фонды осуществлять операции со средствами бюджетов обязательного социального страхования через счета, открытые в Центральном банке РФ.
Такое требование законодателя основано, по-видимому, на характере предназначения денежных средств фондов обязательного социального страхования, которые играют ключевую роль в системе социальной защиты населения и, соответственно, в выполнении установленных законодательством социальных обязательств государства перед определенными категориями граждан, в частности перед застрахованными гражданами в системе обязательного социального страхования. По этой причине законодатель уделяет особое внимание вопросу о сохранности средств государственных внебюджетных фондов. Движение средств фондов обязательного социального страхования должно быть прозрачным и открытым, поскольку эти средства имеют строго целевой характер, установленный федеральными законами о конкретных видах обязательного социального страхования.
Учитывая значение денежных средств фондов обязательного социального страхования для целей выполнения задач социальной политики государства в целом, комментируемый Закон определил Центральный банк РФ в качестве уполномоченной организации для осуществления операций со средствами бюджетов фондов обязательного социального страхования.
Оценивая данное законодательное предписание, отдельные ученые правоведы справедливо отмечают, что реализация государственной денежно-кредитной политики, основанной на нормах нравственности и законности, обязывает государство поддерживать такие условия размещения свободных государственных денежных средств, которые обеспечили бы их использование в интересах всего общества, а не отдельных его представителей <51>.
--------------------------------
<51> См.: Гейвандов А.Я. Социальные и правовые основы банковской системы Российской Федерации. М., 2003. С. 22.
Следует отметить, что суды обоснованно делают выводы о том, что хранение свободных денежных средств государственных внебюджетных фондов в коммерческих банках является незаконным.
Пример: Постановлением Президиума Высшего Арбитражного Суда РФ от 18 декабря 2007 г. N 7201/07 отменено Постановление Федерального арбитражного суда Волго-Вятского округа от 7 марта 2007 г. по делу N А43-5999/2006-21-89 Арбитражного суда Нижегородской области, которым было в свою очередь отменено постановление суда апелляционной инстанции и оставлено без изменения решение суда первой инстанции, пришедшего к выводу о том, что на счета ПФР требования ст. 155, 156 БК не распространяются, поэтому и нет нарушений бюджетного законодательства в рассматриваемом случае.
Кроме того, названным выше Постановлением Президиума Высшего Арбитражного Суда оставлено без изменения Постановление Первого арбитражного апелляционного суда от 21 ноября 2006 г. по указанному делу.
Заместитель прокурора Нижегородской области обратился в Арбитражный суд Нижегородской области с иском к ГУ "Управление Пенсионного фонда Российской Федерации в Ленинском районе города Нижнего Новгорода" и ОАО "Акционерный коммерческий Сберегательный банк Российской Федерации" о применении последствий недействительности договора банковского счета от 13 декабря 2005 г. N 401504 и закрытии соответствующего счета.
В обоснование заявленного требования прокурор сослался на то, что договор банковского счета, открытый территориальным органом ПФР в Сбербанке для учета бюджетных средств, направляемых на выплату пенсий, не соответствует положениям ст. 155 и 156 БК и положениям ст. 16 ФЗ "Об обязательном пенсионном страховании" (следовательно, и положениям комментируемой статьи), обязывающим ПФР хранить денежные средства на счетах, открываемых в учреждениях Банка России. Поэтому в данном случае должны действовать последствия недействительности ничтожной сделки в виде закрытия счета (ст. 167, 168 ГК).
Президиум Высшего Арбитражного Суда РФ полностью согласился с доводами прокурора. Правовая позиция Суда по приведенному в качестве примера спору состоит в следующем: договор банковского счета, заключенный территориальным органом ПФР с нарушением бюджетного и пенсионного законодательства, является недействительным.
2. Пунктом 2 комментируемой статьи установлено, что плата за банковские услуги по операциям со средствами обязательного социального страхования не взимается. Таким образом, банковские услуги по операциям со средствами обязательного социального страхования оказываются подразделениями Центрального банка РФ на безвозмездной основе.
Такое положение позволяет экономить средства обязательного социального страхования и избегать дополнительных расходов. Размещение средств обязательного социального страхования на счетах в коммерческих банках, напротив, привело бы к дополнительным расходам бюджетов фондов обязательного социального страхования.
Статьей 23 Федерального закона от 10 июля 2002 г. N 86-ФЗ "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)" также предусмотрено, что Банк России осуществляет операции со средствами государственных внебюджетных фондов без взимания комиссионного вознаграждения, точно так же, как и со средствами федерального бюджета, средствами бюджетов субъектов Российской Федерации и средствами местных бюджетов. В соответствии со ст. 3 названного Закона получение прибыли не является целью деятельности Банка России.
