Статья 24. Государственные гарантии устойчивости финансовой системы обязательного социального страхования
Комментарий к статье 24
1. Пункт 1 комментируемой статьи предусматривает формирование межбюджетных отношений по предоставлению фондам обязательного социального страхования дополнительных бюджетных средств в форме межбюджетных трансфертов для обеспечения государственных гарантий устойчивости финансовой системы обязательного социального страхования.
В нем определено, что в случае нехватки в финансовой системе обязательного социального страхования денежных средств для обеспечения выплат пенсий и пособий, оплаты медицинской помощи и иных расходов, установленных федеральными законами, Правительство при разработке проекта федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и на плановый период предусматривает межбюджетные трансферты из федерального бюджета финансовой системе обязательного социального страхования. Размеры трансфертов определяются в общем виде - как позволяющие обеспечить установленные федеральными законами о конкретных видах обязательного социального страхования выплаты по обязательному социальному страхованию.
Приведенное законоположение предполагает следующие моменты:
- межбюджетные трансферты должны быть предусмотрены в федеральном законе о федеральном бюджете на очередной финансовый год и на плановый период в определенном объеме и формах;
- межбюджетные трансферты фондам обязательного социального страхования предоставляются из федерального бюджета;
- межбюджетные трансферты фондам обязательного социального страхования носят строго целевой характер - расходуются на выплату пенсий и пособий, оплату медицинской помощи и иные установленные федеральными законами расходы, соответствующие функциям и задачам данных фондов;
- размеры предоставляемых межбюджетных трансфертов должны позволять обеспечить установленные федеральными законами о конкретных видах обязательного социального страхования выплаты по обязательному социальному страхованию;
- межбюджетные трансферты фондам обязательного социального страхования предоставляются при условии нехватки в финансовой системе обязательного социального страхования денежных средств для финансирования расходов, соответствующих функциям и задачам данных фондов;
- для планирования межбюджетных трансфертов фондам обязательного социального страхования необходимы действия Правительства: при разработке проекта федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и на плановый период в рамках бюджетного процесса объемы и виды межбюджетных трансфертов следует включить в проект закона о бюджете. Проект федерального бюджета составляется Минфином, а проекты бюджетов государственных внебюджетных фондов - органами управления данных фондов. Соответственно, для предоставления фондам обязательного социального страхования межбюджетных трансфертов необходима координация процедурных плановых и исполнительских действий разных субъектов;
- факт предоставления фондам обязательного социального страхования межбюджетных трансфертов означает развитие межбюджетных отношений между федеральным бюджетом и данными фондами, вовлеченность этих фондов в бюджетный процесс применительно не только к своему бюджету, но и к федеральному бюджету.
Предоставление межбюджетных трансфертов реализуется в рамках межбюджетных отношений и относится к числу методов осуществления финансовой, бюджетной деятельности государства наряду с методами собирания, распределения и использования бюджетных средств.
В соответствии со ст. 6 БК межбюджетные отношения - это взаимоотношения между публично-правовыми образованиями по вопросам регулирования бюджетных правоотношений, организации и осуществления бюджетного процесса.
Формы распределяемых между бюджетами средств в рамках межбюджетных отношений охватываются понятием "межбюджетные трансферты". Согласно ст. 6 БК межбюджетные трансферты - это средства, предоставляемые одним бюджетом бюджетной системы Российской Федерации другому бюджету бюджетной системы Российской Федерации.
Межбюджетные трансферты предоставляются в следующих формах: дотации, субсидии, субвенции, иные межбюджетные трансферты, в том числе предоставляемые бюджетам государственных внебюджетных фондов (ст. 129, 135, 142 гл. 16 БК).
Соответственно указанным формам межбюджетных трансфертов межбюджетные отношения делятся на следующие подгруппы:
- межбюджетные отношения по предоставлению дотаций;
- межбюджетные отношения по предоставлению субсидий;
- межбюджетные отношения по предоставлению субвенций и др.
Объектами этой группы межбюджетных отношений являются бюджетные средства - межбюджетные трансферты в конкретной форме.
Охарактеризуем правовой режим межбюджетных трансфертов конкретных видов.
С позиций бюджетного законодательства понятие субсидий, а также режим их предоставления в общем виде установлены ст. 132, 139, 142.2 БК.
Под субсидиями бюджетам фондов обязательного социального страхования из федерального бюджета понимаются межбюджетные трансферты, предоставляемые этим бюджетам в целях софинансирования расходных обязательств, возникающих у фондов обязательного социального страхования в связи с реализацией государственных задач и функций. Исходя из приведенного определения, а также универсального подхода бюджетного законодательства Российской Федерации к межбюджетным трансфертам из различных бюджетов бюджетной системы РФ субсидии как форма межбюджетных трансфертов бюджетам фондов обязательного социального страхования имеют следующие особенности:
- во-первых, субсидии бюджетам фондов обязательного социального страхования предоставляются из федерального бюджета (территориальным фондам обязательного медицинского страхования - также из бюджетов субъектов РФ);
- во-вторых, субсидии бюджетам фондов обязательного социального страхования предоставляются на условиях софинансирования. Это означает, что полученные в форме субсидии бюджетные средства позволяют профинансировать мероприятия и объекты лишь в определенной доле от необходимого объема средств. Доля софинансирования устанавливается в зависимости от целей субсидирования, уровня финансовой обеспеченности федерального бюджета и бюджетов фондов обязательного социального страхования, уровня их расходов на определенные мероприятия. Иными словами, выделение субсидий подразумевает в качестве обязательного условия дополнительное вложение получателями соответствующего межбюджетного трансферта денежных средств в заранее установленной доле от общей суммы денежных средств, требующейся для финансирования тех или иных мероприятий <52>;
- в-третьих, субсидии имеют строго целевой характер, характеризуются определенными условиями предоставления бюджетных средств. Использование субсидий, их связанность с осуществлением определенных расходов должны быть установлены уже в ходе планирования бюджетных правоотношений на очередной финансовый период, что подтверждается соответствующими документами (закон о бюджете, бюджетная роспись).
--------------------------------
<52> См.: Пешкова Х.В. Бюджетное право России: Учебник. М.: ИНФРА-М, 2019. С. 201.
Расходами, осуществляемыми за счет межбюджетного распределения субсидий в пользу фондов обязательного социального страхования, являются, например, субсидии на строительство социально значимых объектов. Данные расходы могут быть предусмотрены федеральными законами о федеральном бюджете и о бюджетах фондов обязательного социального страхования на очередной финансовый год и финансовый период.
Практика функционирования государственных внебюджетных фондов основывается также и на предоставлении субсидий из этих фондов бюджетам субъектов РФ. В соответствии с ч. 5 ст. 50 ФЗ "Об обязательном медицинском страховании" предусмотренные в бюджете ФФОМС средства на финансовое обеспечение региональных программ модернизации здравоохранения субъектов РФ предоставляются из бюджета ФФОМС бюджетам ТФОМС в виде субсидий. Из бюджетов ТФОМС указанные средства предоставляются:
- бюджету субъекта РФ в виде иных межбюджетных трансфертов на цели, установленные п. 1 и 2 ч. 3 ст. 50 ФЗ "Об обязательном медицинском страховании", для нужд государственных и муниципальных учреждений здравоохранения, участвующих в реализации территориальных программ обязательного медицинского страхования в рамках базовой программы обязательного медицинского страхования;
- страховым медицинским организациям на цели, установленные п. 3 ч. 3 ст. 50 ФЗ "Об обязательном медицинском страховании", для последующего предоставления медицинским организациям, участвующим в реализации территориальных программ обязательного медицинского страхования в рамках базовой программы обязательного медицинского страхования, за исключением случаев, установленных ч. 6.1 названной статьи;
- бюджету субъекта РФ в виде иных межбюджетных трансфертов для последующего их предоставления в соответствии со ст. 78.1 БК в виде субсидий Государственной корпорации "Ростех". Указанные субсидии предоставляются Государственной корпорации "Ростех" в случае возложения на нее правовыми актами Президента функций заказчика по обеспечению выполнения инженерных изысканий и подготовки проектной документации для строительства региональных перинатальных центров в субъектах РФ, а также строительства и ввода в эксплуатацию этих центров. После завершения строительства и ввода в эксплуатацию этих центров Государственная корпорация "Ростех" обеспечивает их передачу в собственность субъектов РФ.
К числу межбюджетных трансфертов в пользу фондов обязательного социального страхования относятся также субвенции. С позиций бюджетного законодательства понятие субвенций, а также правовой режим их предоставления в общем виде предусмотрены ст. 133, 140 БК.
Под субвенциями бюджетам фондов обязательного социального страхования из федерального бюджета понимаются межбюджетные трансферты, предоставляемые этим бюджетам в целях финансового обеспечения расходных обязательств фондов обязательного социального страхования, возникающих при выполнении полномочий Российской Федерации, переданных фондам в обеспечение функций и задач государства непосредственно в рамках их деятельности.
Основной характеристикой субвенций является их целевой характер - финансирование полученными бюджетными средствами строго определенных затрат государственных внебюджетных фондов - задач обязательного социального страхования.
Законодательство России предусматривает различные основания передачи бюджетных средств в форме субвенций бюджетам фондов обязательного социального страхования. Например, приложение 6 к Федеральному закону от 2 декабря 2019 г. N 382-ФЗ "О бюджете Федерального фонда обязательного медицинского страхования на 2020 год и на плановый период 2021 и 2022 годов" предусматривает распределение субвенций из бюджета ФФОМС, направляемых в бюджеты ТФОМС на финансовое обеспечение расходных обязательств субъектов РФ и г. Байконура, возникающих при осуществлении переданных в сфере обязательного медицинского страхования полномочий. Предоставление субвенций в данном случае базируется на положениях ст. 27 ФЗ "Об обязательном медицинском страховании".
Межбюджетные трансферты бюджетам фондов обязательного социального страхования с позиций бюджетного процесса относительно соответствующих бюджетов и структуры этих бюджетов являются бюджетными доходами. Согласно п. 4 ст. 41 БК субсидии, субвенции, иные межбюджетные трансферты из других бюджетов бюджетной системы относятся к доходам бюджетов и квалифицируются как безвозмездные поступления. Безвозмездные поступления являются самостоятельной группой доходов по бюджетной классификации Российской Федерации (ст. 20 БК). По критерию целевой направленности межбюджетные трансферты являются доходом бюджета, которому присущ целевой характер <53>. Поступление в бюджет межбюджетных трансфертов в целом не связано с абстрактными затратами, а связано с финансированием конкретных расходов государственных внебюджетных фондов, что выступает гарантией устойчивости финансовой системы обязательного социального страхования в целом.
--------------------------------
<53> См.: Пешкова Х.В. Бюджетное право России: Учебник. М.: ИНФРА-М, 2019. С. 210.
2. Пункт 2 комментируемой статьи устанавливает ограничения относительно вложения временно свободных денежных средств обязательного социального страхования: вложение таких средств может осуществляться только под обязательства Правительства РФ, обеспечивающие их доходность в порядке, предусмотренном законодательством Российской Федерации. Установление такого ограничения связано с тем, что денежные средства фондов обязательного социального страхования могут использоваться строго по целевому назначению - на финансирование функций и задач данных фондов.
В ряде случаев специальные нормативные правовые акты предписывают государственным внебюджетным фондам размещать свободные средства в конкретных формах и на конкретных условиях, например:
- Федеральный закон от 24 июля 2002 г. N 111-ФЗ "Об инвестировании средств для финансирования накопительной пенсии в Российской Федерации";
- Постановление Правительства от 27 января 2012 г. N 38 "Об утверждении Правил инвестирования средств страховых взносов на финансирование накопительной пенсии, поступивших в течение финансового года в Пенсионный фонд Российской Федерации".
В финансовой практике функционирования таких фондов распространенной формой размещения временно свободных денежных средств является приобретение акций. С одной стороны, такое использование государственными внебюджетными фондами временно свободных денежных средств должно выступать гарантией финансовой стабильности таких фондов, с другой - перенаправить денежные средства в те или иные отрасли хозяйствования. Именно поэтому так важно соблюдать закрепленные п. 2 комментируемой статьи ограничения в части обеспечения доходности вложения денежных средств.
Также нормативными правовыми актами, регулирующими вложения временно свободных денежных средств обязательного социального страхования, являются, например:
- Постановление Правительства от 31 декабря 2010 г. N 1225 "О размещении временно свободных средств Федерального фонда обязательного медицинского страхования и территориальных фондов обязательного медицинского страхования";
- Постановление Правительства от 30 июня 2003 г. N 379 "Об установлении дополнительных ограничений на инвестирование средств пенсионных накоплений в отдельные классы активов и определении максимальной доли отдельных классов активов в инвестиционном портфеле в соответствии со статьями 26 и 28 Федерального закона "Об инвестировании средств для финансирования накопительной пенсии в Российской Федерации".
В результате размещения временно свободных денежных средств фондов обязательного социального страхования в бюджеты этих фондов поступают доходы, учитываемые в законах, утверждающих их бюджеты. Подробнее о данном виде доходов фондов обязательного социального страхования речь идет в комментарии к ст. 17.
